Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vincenzo Mileo - Presidente
" Paolino Dell'Anno - Consigliere
" Antonio Lamorgese "
" Pasquale Picone relatore "
" Giancarlo D'Agostino "
ha pronunziato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE, in persona del Ministro in carica, rappresentato per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

- ricorrente -

contro
SEGRETERIA PROVINCIALE DI PISA DEL SINDACATO UNICOBASSCUOLA, in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliato, in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 149, presso l'avv. Domenico Marrazzo, che la rappresenta e difende in virtù di procura speciale apposta a margine del controricorso;

- controricorrente -

per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Firenze n. 52 in data 25 febbraio 1998 (R.G. 468/97);
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12.10.2000 dal Consigliere Dott. Pasquale Picone;

udito l'avv. Marrazzo;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Massimo Fedeli che ha concluso per l'accoglimento del secondo motivo del ricorso ed il rigetto del primo motivo.
Svolgimento del processo
Il Tribunale di Firenze ha rigettato l'appello del Ministero della pubblica istruzione, confermando la sentenza del Pretore di Pisa, di rigetto dell'opposizione a decreto emesso ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300 del 1970, dichiarativo dell'antisindacalità del comportamento del Provveditorato agli studi della provincia di Pisa, consistito nell'esclusione dell'associazione sindacale Unicobas dalla sottoscrizione del contratto decentrato provinciale, con ordine di cessare dal comportamento medesimo ammettendo il sindacato ricorrente alla sottoscrizione.
Il Tribunale ha ritenuto, preliminarmente, che sussistesse la competenza per territorio del giudice adito, poiché il comportamento lesivo del diritto dell'associazione sindacale era stato tenuto in Pisa, a nulla rilevando che l'esclusione dalla sottoscrizione fosse stato conseguente al rifiuto di autorizzazione opposto dal Ministero all'ipotesi di accordo proprio per la ragione che, ad avviso dell'amministrazione centrale, l'associazione Unicobas non rientrava fra quelle ammesse alla contrattazione decentrata. Nel merito, il disposto dell'art. 45, comma 8, del decreto legislativo n. 29 del 1993 - nel testo vigente prima delle modifiche introdotte con il decreto legislativo n. 396 del 1997 - secondo il quale alla stipula del contratto collettivo decentrato è legittimato il sindacato a mezzo di una "rappresentanza composta secondo modalità definite dalla contrattazione collettiva nazionale", è stato interpretato dal Tribunale nel senso che, se, come nella specie, nessuna previsione al riguardo convenga il contratto nazionale, deve farsi applicazione del criterio, di ordine generale, della maggiore rappresentatività; che, tale requisito presentava l'associazione Unicobas, presente da tempo con due propri rappresentanti eletti nel consiglio scolastico provinciale e già chiamata a partecipare alle trattative.
Per la cassazione della sentenza ricorre il Ministero per due motivi;

resiste con controricorso il sindacato Unicobas scuola. Motivi della decisione

1. Il ricorso denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 28 l. n. 300/1970, dell'art. 45, comma 8, d.lgs. n. 29/1993 e dell'art. 8 d.lgs. n. 396/1997, nonché vizio di insufficiente motivazione,
formulando nei confronti della sentenza impugnata due distinte e autonome censure.

2. La prima di esse concerne la questione della competenza per territorio, insussistente ad avviso dell'amministrazione ricorrente perché l'esclusione dell'associazione sindacale Unicobas dalla contrattazione decentrata era stata determinata dal provvedimento dell'amministrazione centrale di diniego dell'autorizzazione alla sottoscrizione dell'ipotesi di accordo, provvedimento, dunque, direttamente lesivo dell'interesse del sindacato e non mero presupposto di un provvedimento applicativo, essendosi limitato il Provveditorato alla semplice comunicazione della determinazione presa a livello ministeriale.

2.1. Il motivo è destituito di giuridico fondamento perché si colloca erroneamente nella prospettiva del provvedimento amministrativo autoritativo, mentre il reale fenomeno giuridico è quello dei meri comportamenti materiali dell'amministrazione pubblica.
Come ha da tempo chiarito la giurisprudenza, l'art. 28 l. 300/1970 è norma di diritto processuale, apprestante un particolarmente efficace strumento di tutela, a situazioni soggettive del sindacato aventi la consistenza del diritto soggettivo in forza della stessa Costituzione, ovvero di disposizioni specifiche di legge o di fonti pattizie. Pertanto, in assenza di norme attributive alla p.a. del potere di affievolire il diritto soggettivo del sindacato (in simile evenienza, il giudice ordinario adito ex art. 28 difetterebbe di giurisdizione), le determinazioni prese dall'amministrazione non possono considerarsi come esercizio di poteri amministrativi, ma quali atteggiamenti che non hanno valore e regime giuridico diversi da quelli di un privato datore di lavoro (Cass., sez. un., 5 febbraio 1993, n. 1449; 22 luglio 1998, n. 7179). La precisazione che precede toglie ogni ostacolo all'applicazione del principio di diritto più volte enunciato dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui ai fini dell'individuazione del giudice competente per territorio a decidere sul ricorso proposto ai sensi dell'art. 28 1. 300/1970, si deve aver riguardo al luogo in cui viene posto in essere il comportamento, ancorché costituisca attuazione di una deliberazione assunta in luoghi diversi (cfr. Cass. 13 novembre 1997, n. 11246). Correttamente, dunque, il Tribunale ha ritenuto sussistere la competenza per territorio del Pretore di Pisa poiché la sottoscrizione del contratto decentrato, dalla quale il sindacato è stato escluso, doveva avvenire in detto luogo, a nulla rilevando che la decisione di non ammetterlo fosse stata assunta in Roma.

3. La seconda censura, concernente la decisione sul merito della controversia, è meritevole di accoglimento nella parte, assorbente ogni altra ragione, in cui assume la mancanza di una fonte attributiva di un diritto dell'organizzazione sindacale alla contrattazione decentrata suscettibile di essere violato dal datore di lavoro.

3.1. In linea generale, è affermazione consolidata della giurisprudenza della Corte che lo statuto dei lavoratori, mentre accoglie il principio di parità di trattamento per i lavoratori (art. 15), per i sindacati recepisce, ai fini del riconoscimento di una particolare tutela, il criterio della maggiore rappresentatività sul piano nazionale (art. 19), criterio che non impone un'uguaglianza di trattamento dei sindacati forniti di tale requisito, ne' tantomeno impone l'estensione ad associazioni sindacali diverse da quelle stipulanti delle condizioni di esercizio dell'attività sindacale riconosciute da contratti collettivi, che siano più favorevoli di quelle previste per legge (cfr. Cass. 5 dicembre 1991 n. 13085). Ne segue che il datore di lavoro non ha l'obbligo di aprire le trattative per la stipula di contratti collettivi con tutte le organizzazioni, ma ha il diritto di scegliere il sindacato interlocutore, potendosi pertanto, configurare l'ipotesi di condotta antisindacale prevista dall'art. 28 l. n. 300 del 1970 solo quando risulti un uso distorto da parte del datore medesimo della sua libertà negoziale (cfr. Cass. 26 settembre 1996, n. 8512).

3.2. La regola generale è, quindi, che il datore di lavoro procede all'identificazione degli interlocutori sindacali mediante scelte di opportunità e di politica sindacale (si afferma come interlocutore il sindacato che ha la forza per imporsi come tale).

3.3. Per le pubbliche amministrazioni, invece, per ragioni facilmente comprensibili, la selezione dei soggetti sindacali con i quali trattare è sempre avvenuta mediante atti dovuti, normativamente predeterminati, di fronte ai quali si pongono posizioni di vantaggio con la consistenza, come si è già detto, del diritto soggettivo. Vi è stata solo la breve parentesi del vuoto normativo creato dal referendum abrogativo dell'art. 47 del d.lgs. n. 29/1993, poi colmato dal d.lgs. n. 396/1997. 3.4. La controversia pone, perciò, esclusivamente un problema di interpretazione dell'art. 45 d.lgs. 29/1993 nel testo originario, in quanto solo da tale fonte normativa potrebbe derivare il diritto che il sindacato assume leso.
La norma indicata, dopo aver enunciato al comma 1 che la contrattazione collettiva è nazionale e decentrata, al comma 4 precisa che: "La contrattazione collettiva decentrata è finalizzata al contemperamento tra le esigenze organizzative, la tutela dei dipendenti e l'interesse degli utenti. Essa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali". Il comma 8, infine, si occupa della legittimazione alla stipulazione, con lo stabilire la composizione della delegazione di parte pubblica, mentre, per la parte sindacale, prescrive che la rappresentanza sia composta secondo modalità definite dalla contrattazione collettiva nazionale e, nell'ambito della provincia autonoma di Bolzano, anche dalla confederazione sindacale maggiormente rappresentativa sul piano provinciale ai sensi dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 gennaio 1978, n. 58.

3.5. Per il comparto della scuola, non è discusso nella controversia che il contratto collettivo nazionale non rechi alcuna previsione circa le modalità di composizione della rappresentanza sindacale ammessa alla contrattazione decentrata. Il Tribunale ha interpretato la legge nel senso che, in tale situazione, debba essere fatta applicazione del criterio della maggiore rappresentatività. La Corte non può condividere questa lettura della norma perché, in linea generale, la maggiore rappresentatività si acquista stipulando contratti (art. 19 l. 300/1970, nel testo risultante a seguito del referendum popolare), ma la qualificazione non serve, come si è detto, ad essere selezionati come parte contrattuale. Nel sistema della contrattazione collettiva del settore pubblico, le organizzazioni sindacali selezionate sulla base di criteri legali, stipulano i contratti collettivi nazionali. Solo questi contratti possono attribuire il diritto alla stipulazione a determinate organizzazioni sindacali, anche non firmatarie del contratto nazionale, da individuare secondo criteri definiti dallo stesso contratto. Ma se i contratti nazionali non lo hanno fatto, non può rinvenirsi nell'art. 45 d.lgs. 29/1993, vecchio testo, il diritto alla contrattazione mediante rinvio alla fonte-fatto costituita dalla maggiore rappresentatività.
In altri termini, l'organizzazione sindacale ricorrente ex art. 28 1. 300/1970, ha rivendicato l'esistenza di un diritto che soltanto il contratto nazionale avrebbe potuto conferirle, ma è certo che tale attribuzione è mancata. Farlo derivare dalla maggiore rappresentatività, secondo la ricostruzione del Tribunale, si risolve nell'attribuire alla norma legislativa un contenuto che assolutamente le è estraneo e che, nella parte in cui affiderebbe ai criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza la misurazione della rappresentatività, si porrebbe in netta contraddizione con l'esigenza della predeterminazione di regole certe di selezione dell'interlocutore sindacale nel settore pubblico.

4. Poiché la sentenza impugnata deve essere cassata per violazione di norma di diritto e non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa decisa nel merito a norma dell'art. 384, comma primo, c.p.c., con il rigetto della domanda del sindacato Unicobas.
Sussistono giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese dei giudizi di merito e del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte rigetta il primo motivo ed accoglie il secondo motivo del ricorso;
in relazione al motivo accolto, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta dalla Segreteria provinciale di Pisa del sindacato Unicobas nei confronti del Ministero della pubblica istruzione;
compensa interamente fra le parti le spese dei giudizi di merito e del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 12 ottobre 2000.
Depositato in Cancelleria il 17 gennaio 2001