Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. SQUASSONI Claudia - Presidente - del 18/09/2014
Dott. DI NICOLA Vito - Consigliere - SENTENZA
Dott. ANDREAZZA Gastone - Consigliere - N. 2525
Dott. GENTILI Andrea - rel. Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. ANDRONIO Alessandro M. - Consigliere - N. 17871/2014
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Lecce;

nei confronti di:
ZO PP, nato a [...], il [...];
RE NT, nato a [...], il [...];
NN PP, nato a [...], il [...];
AS NG ES, nato a [...], il [...];
AM NN, nato a [...], (Le), il 21 luglio 1954;
avverso la sentenza n. 465/13 Reg. Sent. del Tribunale di Lecce del 14 giugno 2013;
letti gli atti di causa, la sentenza impugnata e il ricorso introduttivo;

sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Andrea GENTILI;

sentito il PM, in persona del Sostituto Procuratore generale Dott. DELEHAYE Enrico, il quale ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;

sentiti, altresì, l'avv. Francesco BALDASSARRE, del foro di Lecce, anche in sostituzione dell'avv. Fabio TRALDI, del foro di Roma, per l'intimato RE, l'avv. Roberto PICCHIO, del foro di Novara, per l'intimato MA, l'avv. Silvio VERRI, del foro di Lecce, per gli intimati MA e IA, e l'avv. Stefano DI FRANCESCO, del foro di Lecce, per l'intimato NN, i quali hanno tutti chiesto il rigetto del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
Il Tribunale di Lecce, con sentenza del 14 giugno 2013, ha assolto perché il fatto non sussiste MA PP, RE NT, NN PP, IA NG ES e RA NN dai reati loro rispettivamente ascritti.
In particolare:
MA, RE e NN dovevano rispondere dei reati di cui agli artt. 81 e 110 cod. pen., del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c) e del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181 in quanto, nella rispettiva qualità di committente dei lavori e proprietario del terreno il primo, progettista e direttore dei lavori il secondo, responsabile dell'ufficio tecnico del Comune di Morciano di Leuca il terzo, eseguivano lavori finalizzati alla realizzazione di un immobile adibito a civile abitazione in zona agricola sottoposta a vincolo paesaggistico in assenza di valido permesso a costruire;

NN e RE dovevano altresì rispondere del reato di cui agli artt. 81, cpv., 110 e 323 cod. pen., in quanto il NN, nella predetta qualità ed in concorso col RE, il quale predisponeva una serie di atti volti a dare una parvenza di legalità ad un concedendo permesso a costruire, abusava del suo ufficio rilasciando in data 22 gennaio 2008 il permesso a costruire n. 2/08 in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti nel Comune di Morciano di Leuca ed in violazione di diverse disposizioni legislative, procurando un ingiusto vantaggio patrimoniale al RE, che poteva in questo modo cedere a terzi, con suo maggior profitto, il terreno in relazione al quale era stato rilasciato il predetto permesso a costruire.
Quanto alla posizione di IA, RA, unitamente, come in precedenza, a quella del NN, essa era analoga a quella dei precedenti prevenuti, dovendo anche costoro rispondere della violazione degli artt. 81 e 110 cod. pen., del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. c) e del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181, in quanto, nella rispettiva qualità di committente dei lavori e proprietario del terreno il primo, progettista e direttore dei lavori il secondo, responsabile dell'ufficio tecnico del Comune di Morciano di Leuca il terzo, eseguivano lavori finalizzati alla realizzazione di un altro, diverso, immobile adibito a civile abitazione in zona agricola sottoposta a vincolo paesaggistico in assenza di valido permesso a costruire;
i tre dovevano altresì rispondere del reato di cui agli artt. 81, cpv. 110 e 323 cod. pen., in quanto il NN, nella predetta qualità ed in concorso col proprietario del terreno IA e col progettista del manufatto RA, i quali predisponevano una serie di atti volti a dare una parvenza di legalità ad un altro concedendo permesso a costruire, abusava del suo ufficio rilasciando in data 29 ottobre 2008 il permesso a costruire n. 75/08 in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti nel Comune di Morciano di Leuca ed in violazione di diverse disposizioni legislative, procurando un ingiusto vantaggio al IA, che poteva in questo modo realizzare, con esenzione dagli oneri di urbanizzazione, una civile abitazione avente dimensioni e cubatura superiore a quelle consentita dagli strumenti urbanistici in zona sottoposta a vincolo.
Così ricostruita la imputazione contestata ai prevenuti, il Tribunale, esaurientemente riferiti i fatti che avevano condotto al rinvio a giudizio degli imputati, osservava, in estrema sintesi, che le risultanze dibattimentali non consentivano di affermare la penale responsabilità dei prevenuti.
Infatti, rilevava il Tribunale, l'ipotesi accusatoria, secondo la quale i due permessi a costruire sarebbero stati rilasciati in violazione della L.R. Puglia n. 56 del 1980, art. 51, lett. g), norma che consente solo a determinate condizioni, non ricorrenti nei casi di specie, l'accorpamento di terreni ai fini della formazione di una maggiore volumetria edificabile, strumento utilizzato per realizzare nei casi in esame le volumetria oggetto di contestazione penale, non poteva essere sostenuta in quanto la disposizione in esame aveva cessato di essere in vigore a seguito della adozione da parte della Regione Puglia del piano urbanistico territoriale tematico, adozione intervenuta con Delib. Giunta regionale 15 dicembre 2000. Ad avviso del Tribunale da tale momento in poi era rimasto senza un'espressa disciplina l'istituto dell'asservimento di terreno per scopi edificatori, attraverso il quale era stato possibile trasferire da altri terreni a quello ove insistevano le costruzioni oggetto di imputazione le volumetrie edificabili proprie di quegli altri terreni.
Con riferimento alla illegittimità dell'esonero dagli oneri di urbanizzazione concesso, senza che ne ricorressero le condizioni, unitamente ai due permessi a costruire rilasciati dal Comune di Morciano di Leuca, il Tribunale esclude che il rilascio di essi possa costituire abuso di ufficio, in quanto, non risultando provata l'esistenza di rapporti fra il NN ed i beneficiari della esenzione, tale irregolarità parrebbe piuttosto da imputare ad una prassi lassista invalsa nel predetto Comune che non alla intenzione di favorire i predetti concessionari.
Quanto ai reati ambientali il Tribunale rileva che le costruzioni sono state eseguite in presenza della autorizzazione paesaggistica e non è indicato in che modo tale autorizzazione sarebbe viziata. Infine, in relazione agli illeciti edilizi il Tribunale, rileva che, non potendo affermarsi la illegittimità dei due permessi a costruire, in quanto per una verso l'esenzione dal contributo di urbanizzazione non attiene al rispetto dei parametri edilizi ed urbanistici, per altro verso la violazione della L.R. n. 56 del 1980, art. 51, lett. g), non sussisterebbe, trattandosi di disposizione non più in vigore, sicché non vi sarebbe violazione dello strumento urbanistico in quanto rientrerebbe nella discrezionalità amministrativa la valutazione circa i limiti di applicabilità dell'istituto dell'asservimento di terreni a fini edilizi, non potrebbe essere rilevata la illegittimità dei permessi in tale modo rilasciati, non sussistendo, pertanto, il reato in questione. Avverso tale sentenza ha proposto direttamente ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Lecce deducendo, in primo luogo la violazione di legge, per avere il Tribunale ritenuto non più in vigore la L.R. n. 56 del 1980, art. 51, lett. g), che, viceversa, è tuttora vigente e per avere, comunque, ritenuto consentita la cessione di cubatura fra terreni non contigui aventi indici di edificabilità non coincidenti, essendo quello del terreno cedente più favorevole di quello del terreno cessionario.
Il predetto ricorso è stato integrato, con un atto di rettifica dei motivi, depositato presso il Tribunale di Lecce in data 14 gennaio 2014, in cui si chiarivano le ragioni in forze delle quali si riteneva tuttora in vigore la ricordata disposizione di legge regionale.
In data 22 agosto 2014 perveniva presso la Cancelleria di questa Corte una memoria difensiva redatta nell'interesse di RE NT, con la quale, ribaditi gli argomenti che avevano condotto alla pronunzia assolutoria del Tribunale di Lecce, si contestava la fondatezza dei motivi di ricorso proposti dalla Procura salentina. CONSIDERATO IN DIRITTO
Il ricorso, risultato fondato, è, pertanto, meritevole di essere accolto.
Osserva la Corte che l'impugnazione proposta dal Pm avverso la sentenza con la quale il Tribunale di Lecce ha mandato assolti gli attuali intimati si fonda, essenzialmente, su due elementi, ritenuti dalla ricorrente Procura della Repubblica, tali da integrare ambedue il vizio di violazione di legge.
Il primo attiene alla, asserita dal giudice di prime cure e contestata dall'ufficio ricorrente, cessazione della efficacia normativa della L.R. Puglia n. 56 del 1980, art. 51, lett. g); il secondo alla corretta applicazione nel caso di specie dell'istituto, creato dalla prassi negoziale ma oggetto di riconoscimento anche in sede giurisprudenziale, della cessione di cubatura edificabile da un fondo ad un altro, cosiddetto asservimento di terreno per scopi edificatori, onde consentire, nel rispetto dei volumi massimi complessivamente edificabili, la realizzazione di un manufatto di maggiore ampiezza sul fondo cessionario.
Ancorché fra loro logicamente connessi, i due motivi, anche in ragione della diversa valutazione operata dal Collegio in ordine alla loro fondatezza, vanno separatamente esaminati.
Con riferimento al primo di essi, rileva la Corte che, diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente, correttamente il Tribunale di Lecce ha ritenuto non più vigente la L.R. Puglia n. 56 del 1980, art. 51, lett. g). Detta disposizione, è il caso di chiarire ai fini della dimostrazione della rilevanza nell'ambito del presente giudizio della questione afferente alla sua perdurante vigenza, prevedeva alla lettera g), sotto la rubrica "Limitazioni delle previsioni insediative fino all'entrata in vigore dei piani territoriali", che, appunto sino alla entrata in vigore dei piani territoriali, "nelle zone omogenee di tipo E sono consentiti gli interventi finalizzati allo sviluppo ed al recupero del patrimonio produttivo, tutelando l'efficienza delle unità produttive e salvaguardando i suoli agricoli irrigui o ad alta e qualificata produttività. Per gli interventi di edificazione di nuove costruzioni destinate a residenze, comunque riferite all'intera azienda agricola, valgono le prescrizioni della L.R. 12 febbraio 1979, n. 6, art. 9 successive modifiche, commi 3 e 4; essi devono essere riferiti a superfici non inferiori alla minima unità colturale, di cui all'art. 846 c.c. o diversamente definite in sede di piano regolatore. Gli interventi di edificazione di nuove costruzioni destinate ad attività produttive devono essere dimensionati in funzione delle necessità strettamente correlate con la conduzione dei fondi e la lavorazione dei prodotti agricoli. Per le aziende con terreni non confinanti è ammesso l'accorpamento delle aree, con asservimento delle stesse regolarmente trascritto e registrato a cura e spese del richiedente". Detta disposizione - che prevede delle limitazioni alla possibilità di procedere all'istituto dell'asservimento ai fini della sommatoria della cubatura edificabile di fondi diversi in quanto confina la applicabilità dell'istituto in questione alle sole costruzioni funzionali alla destinazione agricola del fondo cessionario - come è espressamente chiarito sia nella rubrica della disposizione che nello stesso incipit della parte più strettamente normativa di essa è destinata a valere sino alla entrata in vigore dei piani territoriali.
Ora, per quanto qui interessa, essendo stato emanato, con Delib. Giunta regionale Puglia 15 dicembre 2000, n. 1748 il Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio (di seguito:
Puttp), si è verificata, una volta entrato in vigore quest'ultimo, la clausola risolutiva espressa della efficacia delle predetta disposizione legislativa.
A tale proposito va osservato che è fenomeno del tutto legittimo e certamente non in contrasto coi principi generali in materia di gerarchia delle fonti normative il fatto che una determinata legge contenga essa stessa la previsione in forza della quale la sua efficacia sia destinata a venire meno a seguito della adozione di un provvedimento avente rango inferiore;
fenomeno questo che è appunto oggetto della previsione contenuta nella L.R. Puglia n. 56 del 1980, citato art. 51 la cui efficacia, per quanto in esso stesso previsto, e destinata a cessare una volta entrato in vigore il Puttp, ancorché quest'ultimo sia stato emanato con Delib. Giunta regionale e, quindi, con atto non avente il rango della normazione primaria. È, viceversa, proprio la tesi sostenuta da parte ricorrente, secondo la quale, essendo espressamente elencate all'art.

7.05 delle Norme tecniche di attuazione del Puttp le disposizioni legislative e regolamentari oggetto di abrogazione per effetto della entrata in vigore del predetto Puttp in quanto incompatibili con esso, la mancata indicazione fra queste della L.R. n. 56 del 1980, art. 51, lett. g), avrebbe comportato la sua permanenza in vigore. Una siffatta tesi, nella assenza di una qualche disposizione legislativa sopravvenuta volta a limitare la ricordata clausola di cessazione degli effetti della ricordata disposizione legislativa regionale una volta entrati in vigore i piani territoriali, si porrebbe, essa sì, in contrasto col principio della gerarchia delle fonti in quanto, seguendo la tesi del ricorrente, si pretenderebbe che sia posta nel nulla una disposizione di rango legislativo primario per effetto di una norma avente al più rango regolamentare. Conclusivamente, rispetto al profilo ora sotto esame, il primo motivo di ricorso formulato da parte ricorrente è infondato. Fondato è, viceversa, il motivo di impugnazione avente ad oggetto la corretta applicabilità alla fattispecie de qua dell'istituto dell'asservimento o meglio come definito anche in sede normativa (cfr. D.L. n. 70 del 2011, art. 5, comma 1, lett. c, convertito con modificazioni, in L. n. 106 del 2011) della cessione di cubatura. Come è noto trattasi di istituto di fonte negoziale, la cui legittimità è stata ripetutamente avallata in sede giurisprudenziale (per tutte si veda: Consiglio di Stato, Sezione 5, 28 giugno 2000, n. 3636), in forza del quale è consentita, a prescindere dalla comune titolarità dei due terreni, la "cessione" della cubatura edificabile propria di un fondo in favore di altro fondo, cosicché, invariata la cubatura complessiva risultante, il fondo cessionario sarà caratterizzato da un indice di edificabilità superiore a quello originariamente goduto.
Tale meccanismo, tuttavia, onde evitare la facile elusione dei vincoli posti alla realizzazione di manufatti edili in funzione della corretta gestione del territorio, è soggetto a determinate condizioni delle quali le principali, rilevanti nella presente vicenda, sono costituite: a) dall'essere i terreni in questione se non precisamente contermini, quanto meno dotati del requisito della reciproca prossimità; b) dall'essere i medesimo caratterizzati sia dalla omogeneità urbanistica, avere cioè tutti la medesima destinazione, "sia dalla medesimezza del indice di fabbricabilità originario.
È, infatti, evidente che in assenza delle predette condizioni, attraverso l'utilizzazione del predetto strumento, astrattamente del tutto legittimo, sarebbe possibile realizzare scopi del tutto estranei ed anzi confliggenti con le esigenze di corretta pianificazione del territorio.
Ciò, a mero scopo esemplificativo, si potrebbe verificare laddove si ritenesse legittima la "cessione di cubature" fra terreni fra loro distanti, potendosi in tal modo realizzare per una verso una situazione di "affollamento edilizio" in determinate zone (quelle ove sono ubicati i fondi cessionari) e di carenza in altre (ove sono situate i terreni cedenti), con evidente pregiudizio per l'attuazione dei complessivi criteri di programmazione edilizia contenuti negli strumenti urbanistici;
pregiudizio ancora più manifesto ove fosse consentita la "cessione di cubatura" fra terreni aventi diversa destinazione urbanistica ovvero diverso indice di edificabilità; è, infatti, evidente che ove fosse consentito l'asservimento di un terreno avente un indice di fabbricabilità più vantaggioso di quello proprio del terreno asservente, ovvero avente una diversa destinazione, le esigenze di pianificazione urbanistica che avevano presieduto alla scelta amministrativa di differenziare gli indici di edificabilità dei due fondi, ovvero la loro stessa destinazione, rimarrebbero inevitabilmente insoddisfatte.
Nel caso di specie, come pure rilevato dal giudice di prime cure, i terreni - della cui reciproca prossimità il Tribunale di Lecce non fornisce peraltro alcun dato indicativo ove si eccettui la informazione che si tratta comunque di fondi fra loro non adiacenti - implicati nelle complesse operazioni edilizie che hanno portato alla elevazione della rubrica contestata i diversi prevenuti, sebbene tutti tipizzati come agricoli, presentano indici di fabbricabilità fra loro difformi.
Infatti sebbene si tratti di fondi tutti caratterizzati dalla classificazione e, pertanto destinati ai sensi del dm n. 1444 del 1968 ad uso agricolo o ad esso assimilato, taluni - quelli cedenti - in quanto tipizzati nello strumento urbanistico locale come E2, erano forniti di un indice di fabbricabilità 0,03 me per mq, laddove quelli tipizzati come E3 - e si tratta di quelli cessionari - erano, invece, caratterizzati dal minore indice 0,01 me per mq. È, pertanto, evidente che attraverso l'asservimento dei primi ai secondi si è conseguito l'effetto di violare il rapporto di edificabilità proprio di questi ultimi, con palese compromissione delle finalità urbanistiche che siffatta previsione perseguiva. Ciò posto, rileva il Collegio che non può assolutamente convenirsi col Tribunale di Lecce, secondo il quale, in una pretesa situazione di vuoto normativo, non potrebbe affermarsi la illegittimità della avvenuta cessione di cubatura fra terreni caratterizzati da indici di fabbricabilità fra loro diversi.
È, infatti, compito proprio dell'interprete colmare l'eventuale lacuna normativa rilevata e, nel caso di specie, siffatta lacuna non può essere colmata se non riscontrando l'abusività dell'utilizzo del predetto strumento negoziale ove esso sia grossolanamente volto, appunto, alla elusione dei principi e delle regole in materia di pianificazione edilizia.
È, d'altra parte palese che siffatta abusità vada a ridondare in senso negativo sia sulla legittimità dei permessi a costruire in tal modo rilasciati dal Comune di Morciano di Leuca che sulla efficacia delle autorizzazioni paesaggistiche richiamate nell'articolato capo di imputazione contestato ai diversi prevenuti, pregiudicata dal vizio che colpisce i permessi a costruire, che, infine, in relazione alla sussistenza del reato di abuso di ufficio, essendo evidente il vantaggio patrimoniale conseguito dai destinatari dei predetti atti per effetto della illegittimo operato degli organi del ricordato Comune.
Conseguentemente la impugnata sentenza deve essere annullata, con rinvio alla Corte di appello di Lecce che procederà alla rivalutazione della posizione dei prevenuti sulla base dei principi dianzi espressi da questa Corte.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata con rinvio alla Corte di appello di Lecce.
Così deciso in Roma, il 18 settembre 2014.
Depositato in Cancelleria il 27 febbraio 2015