Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. ALTIERI Enrico - Presidente - del 03/07/2008
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere - SENTENZA
Dott. SENSINI Maria Silvia - Consigliere - N. 1726
Dott. MARINI Luigi - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SARNO Giulio - Consigliere - N. 10934/2008
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA/ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
LI RO, nata a [...] il [...];
LI NO, nato a [...] il [...];
Avverso la sentenza emessa in data 22 Settembre 2007 dalla Corte di Appello di Catania, che, in riforma della sentenza emessa il 14 Giugno 2002 dal Tribunale di Siracusa, ha dichiarato non doversi procedere per essere estinto per prescrizione il reato previsto dalla L. 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4 essendo trascorso un termine superiore a cinque anni tra la data della sentenza di primo grado e quella di emissione del decreto di citazione per il giudizio di appello;
con conferma della condanna al risarcimento dei danni in favore della parte civile:
C.O.N.I.;
Sentita la relazione effettuata dal Consigliere Dott. Luigi Marini;

Udito il Pubblico Ministero nella persona del Cons. Dott. PASSACANTANDO G., che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Udito il Difensore di Parte Civile, Avv. VALORI, che ha concluso per la reiezione del ricorso.
RILEVA IN FATTO
Con sentenza del 14 Giugno 2002 il Tribunale di Siracusa ha condannato i Sigg. LI alla pena di tre mesi e venti giorni di reclusione (pena sospesa condizionalmente) per il reato di organizzazione di scommesse clandestine su eventi sportivi previsti dagli artt. 81 e 110 c.p. e L. 13 dicembre 1989, n. 401, art.

4. In particolare, le indagini aveva consentito di verificare che presso l'esercizio pubblico gestito dai Sigg. LL si raccoglievano scommesse su eventi sportivi per conto della società britannica di "bookmaker" denominata "Town Continental Ltd Bookmakers". Con rituale dichiarazione di appello i Sigg. LL hanno chiesto l'assoluzione per essere del tutto carente la prova dell'esistenza dell'attività organizzata di raccolta delle scommesse prevista dal citato art. 4 e, in subordine, la conversione della pena detentiva. Con la sentenza oggi impugnata la Corte di Appello di Catania ha respinto la richiesta di assoluzione e, esclusa l'applicabilità dell'art. 129 c.p.p., ha rilevato l'avvenuta maturazione dei termini prescrizionali a seguito del decorso di oltre cinque anni dall'ultimo atto interruttivo, la sentenza di primo grado.
Nei confronti di tale decisione la difesa dei Sigg. LL ha proposto ricorso per cassazione con unico motivo con il quale lamenta erronea applicazione di legge per avere escluso l'esistenza dei presupposti per l'assoluzione degli imputati ed avere ritenuto non evidenti i presupposti di applicazione dell'art. 129 c.p.p.. OSSERVA IN DIRITTO
A. Questa Corte ha già avuto modo di affrontare il tema dell'applicabilità della disciplina interna prevista dal R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 88 e dalla L. 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4 alle attività di raccolta delle scommesse su eventi sportivi successivamente alla sentenza con cui la Corte di Giustizia delle Comunità in data 6 marzo 2007 ha affermato che quella normativa risulta incompatibile con i principi fissati dagli artt. 43 e 49 del Trattato CE (sentenza emanata nelle cause C- 338/04, C- 359/04 e C- 360/04, rispettivamente a carico dei Sigg. CA, SE e CH, che sono state successivamente riunite). Con tali decisioni (cfr, Sezione Terza Penale, sentenze 28 marzo-4 maggio 2007, n. 16969, PG in proc. Palmioli, rv 236116; n. 18040, Conte, rv 236500), questa Corte ha rilevato che la sentenza CA e altri della Corte di Giustizia giunge ad affermare due principi inequivoci:
a) "Gli artt. 43 CE e 49 CE devono quindi essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nelle cause principali, che esclude e per di più continua ad escludere dal settore dei giochi d'azzardo gli operatori costituiti sotto forma di società di capitali le cui azioni sono quotate sui mercati regolamentari" (punto 64).
b) Occorre quindi constatare che gli artt. 43 e 49 CE devono essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nelle cause principali, che impone una sanzione penale a soggetti quali gli imputati nelle cause principali per avere esercitato un'attività di scommesse in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia richieste dalla normativa nazionale allorché questi soggetti non hanno potuto ottenere le suddette autorizzazioni a causa del rifiuto di tale Stato membro, in violazione del diritto comunitario, di concederle loro (punto 71). B. In altri termini, la Corte di Giustizia ha stabilito che il regime concessorio vigente in Italia negli anni che qui interessano ha impropriamente limitato i diritti di stabilimento e di prestazione di servizi per i soggetti esteri costituiti da società quotate che intendessero partecipare alle gare per ottenere l'autorizzazione ad esercitare stabilmente in Italia in modo diretto o tramite concessionari l'attività organizzata di scommesse su eventi sportivi. Con la conseguenza che nei loro confronti, e di coloro che hanno agito in Italia su specifico mandato, detta normativa non è opponibile.
C. Preso atto di ciò, le sentenze di questa Corte hanno osservato quanto segue:

2. A fronte di queste conclusioni non vi è dubbio che questa Corte non possa ulteriormente applicare ai casi come quello in esame il regime sanzionatorio stabilito dalla L. n. 401 del 1989, art. 4 secondo l'interpretazione sopra esposta.

3. Per comprendere quali siano le conseguenze della sentenza 6/3/2007, CA e altri sulla disciplina sanzionatoria italiana occorre muovere dalla chiara affermazione che le libertà di stabilimento e di prestazione di servizi non sono state compresse a causa dalla previsione di un regime concessorio in quanto tale. Tale regime, infatti, è sostenuto da ragioni di ordine pubblico e sociale e può essere compatibile con quelle libertà in quanto risulti rispondente ai principi di non discriminazione, di necessità e di proporzione.

4. A tale proposito questa Corte, in linea con le sue precedenti pronunce, considera che la "canalizzazione" delle scommesse su un numero chiuso di concessionari può rispondere a concrete e ragionevoli esigenze, quali l'assorbimento delle scommesse nel circuito legale, l'incentivazione degli scommettitori favorita dalla sicurezza che le società operanti possono offrire, la difesa da infiltrazioni criminali o abusi, l'agevolazione dei controlli preventivi e successivi. Del resto, come abbiamo detto, già la sentenza LI (punti 61 e 62) ha affermato che costituiscono "motivi giustificati" di restrizione delle libertà tanto la "tutela del consumatore", quanto "la prevenzione della frode e dell'incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco" e "la necessità di prevenire turbative all'ordine sociale".

5. Secondo la Corte di Giustizia, ciò che rende contraria ai principi comunitari la normativa italiana in tema di concessione è rappresentato, piuttosto, dalle modalità con cui il regime concessorio è stato disciplinato e quindi attuato.

6. Sul piano generale, la Corte osserva che la disciplina per l'attribuzione delle concessioni fissata dallo Stato italiano, che espressamente mira per ragioni finanziarie ad incrementare le attività di gioco e di scommessa da parte dei suoi cittadini, ha come obiettivo quello di garantire la solidità economica e organizzativa dei futuri concessionari, mentre non sembrano sussistere per i concessionari requisiti o meccanismi posti a tutela di aspetti più propriamente legati all'ordine pubblico o sociale.

7. La non conformità del regime concessorio italiano (come vigente all'epoca dei fatti oggetto del presente giudizio) viene rilevata dalla Corte sotto un triplice profilo, caratterizzato da intensità diversa: a) la previsione di un numero di concessioni limitato, permanendo il dubbio - ed un necessario ulteriore approfondimento rimesso, tuttavia, alle autorità italiane - che un numero molto contenuto di concessioni comporti una inutile compressione delle libertà ricordate;
b) la previsione di limiti ingiustificati alla partecipazione alla gara per l'aggiudicazione delle concessioni, così che le società quotate con azioni anonime furono escluse dal bando di gara del 1999, subendo una radicale quanto illegittima compressione delle libertà; c) la decisione dello Stato italiano, ancorché successiva alle prime sentenze della Corte di Giustizia e alla riforma introdotta con la legge finanziaria per l'anno 2003, di conservare il regime di monopolio in favore dei concessionari pubblici e, soprattutto, di prorogare le concessioni già attribuite, così scegliendo in modo consapevole di aprire la strada alla possibilità che la situazione di contrasto con l'ordinamento comunitario si protraesse per alcuni anni ancora.

8. A questo si aggiunga che la Corte di Cassazione, ancora con le decisioni del 26 aprile 2004 e con successive decisioni conformi, ha ritenuto che la normativa italiana non contrasti su questi temi con il diritto comunitario, ed ha continuato ad applicare sanzioni penali nei confronti dei rappresentanti italiani delle società estere, pur permanendo all'interno della giurisdizione italiana un contrasto giurisprudenziale che ha giustificato, secondo la stessa Corte di Giustizia, l'ammissibilità del rinvio pregiudiziale nei casi CA e riuniti.

9. Quanto al regime autorizzatorio di polizia, che più direttamente ha come obiettivo non ingiustificate cautele contro fenomeni criminali o di frode, la Corte afferma che non si tratta di regime incompatibile con quello comunitario, ad eccezione della parte in cui, subordinando il rilascio della autorizzazione o licenza al previo ottenimento della concessione, porta ad ulteriori conseguenze le ingiustificate limitazioni derivanti dal regime concessorio, ed in particolare preclude alle società quotate di porre rimedio alla esclusione dal mercato italiano attraverso l'apertura di punti di raccolta dati gestiti da persone domiciliate in Italia. 10. Se questi sono i presupposti della decisione della Corte di Giustizia, occorre concludere che l'attuale regime della gestione delle attività di giochi e scommesse, in vigore all'epoca dei fatti contestati nel presente procedimento, non può essere ulteriormente applicato dal giudice italiano, con le conseguenze che vedremo sul piano sanzionatorio, ma solo nella parte in cui prevede limiti alle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi che la sentenza 6/3/2007, CA e altri ha ritenuto ingiustificati. 11. È fuori dubbio che limiti ingiustificati sono esistenti nei confronti delle società quotate che hanno sede nei Paesi membri e che non hanno potuto partecipare alle gare per l'attribuzione delle licenze sebbene fossero in possesso delle necessarie forme di autorizzazione che il Paese ove sono stabilite richiede per la gestione organizzata di scommesse in ambito nazionale e europeo. 12. Parimenti, limiti ingiustificati sono esistenti nei confronti delle persone operanti in Italia che sono escluse dal rilascio delle autorizzazioni ai sensi del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 88 per il solo fatto di che la richiesta di autorizzazione sia finalizzata all'attività di raccolta delle scommesse per conto delle società quotate e prive di concessione, menzionate al punto che precede. 13. In tale contesto appare evidente che la non applicazione dei limiti esistenti alla concedibilità dell'autorizzazione di polizia, e che derivano dal regime concessorio, può restituire autonomia alla procedura prevista dal R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 88, così che risulterebbe del tutto legittimo il diniego di autorizzazione allo svolgimento di gestione e/o raccolta di scommesse nella ipotesi di domande presentate da persone che non rispondano ai requisiti di incensuratezza e moralità previsti dall'ordinamento. 14. Da tutto questo sul piano della disciplina penale discende che:
non possono applicarsi sanzioni o misure restrittive reali alle persone indagate o processate per avere svolto senza autorizzazione attività di raccolta di scommesse qualora, sulla base di idonei elementi di prova, risulti al giudice che tale attività è stata svolta per conto di società quotate con azioni anonime che non hanno o non avrebbero comunque potuto partecipare alla gara per l'aggiudicazione delle concessioni in Italia e che, nel Paese membro ove sono stabilite, esercitano legittimamente tale attività imprenditoriale per avere ottenuto le necessarie autorizzazioni o abbiano, comunque, adempiuto alle prescrizioni previste dall'ordinamento del Paese stesso.
15. Una volta che si ritenga non più applicabile al caso concreto il regime concessorio o autorizzatorio, le cui violazioni fondano l'intervento sanzionatorio previsto dalla L. n. 401 del 1989, art. 4, l'intera fattispecie di reato come contestata nel caso in esame viene ad essere priva dei suoi presupposti e le condotte non corrispondono più ad alcuna fattispecie legale.
16. In conclusione, l'applicazione del principio di stretta legalità operante nel sistema penale impone di dichiarare che il fatto di reato non sussiste".
D. La Corte ritiene oggi di condividere i principi così affermati, che, tuttavia, possono essere applicati al caso in esame solo dopo avere superato il limite posto dalla eventuale inammissibilità del ricorso, quale prospettata dal Procuratore generale. E. Deve, infatti, rilevarsi che il ricorso ha contenuto oltremodo generico, limitandosi ad una censura dell'applicazione che la Corte territoriale ha fatto del disposto dell'art. 129 c.p.p. in presenza di un'asserita, ma non specificata, prova di estraneità degli imputati al reato contestato.
La genericità del motivo di ricorso dovrebbe condurre a pronuncia di inammissibilità, non potendo un generico richiamo all'estraneità degli imputati al reato integrare i presupposti richiesti dall'art.581 c.p.p., comma 1, lettera c), art. 591 c.p.p., comma 1 e art. 606 c.p.p., comma 3.
F. Tuttavia, nell'ipotesi in cui il giudice di legittimità debba prendere contezza di un ricorso, che non sia radicalmente inammissibile per tardività o per mancata legittimazione del ricorrente, devono essere presi in considerazione i principi che attengono all'applicazione delle regole comunitarie nel diritto interno, ed in particolare il principio di "effettività del diritto comunitario" che implica la sua "piena applicazione". Si tratta di principio che questa Corte ha avuto modo di affermare con la sentenza n. 26948/2006 delle Sezioni Unite Civili (ud. 18 dicembre 2006, rv 593664), la cui massima recita: "... Il potere- dovere del giudice di conformarsi al diritto comunitario nella decisione della controversia comporta infatti la necessaria disapplicazione delle regole processuali di diritto interno che, precludendo in sede di legittimità l'esame di questioni non specificamente dedotte dal ricorrente e l'introduzione di nuove questioni di fatto, impediscono la piena applicazione delle norme comunitarie".
L'articolata motivazione della sentenza dedica una specifica attenzione a tale argomento, richiamando i principi contenuti nell'art. 10 del Trattato CE e il divieto di "preclusioni processuali" fissato dalla Corte di Strasburgo fin dalla sentenza 16 Gennaio 1974 in causa C-166/73, Rheinmulhen Dusseldorf e ribadito con la sentenza 14 Dicembre 1995 della Corte di Giustizia nella causa C- 312/1993, Petembroek, AN NH & Cie SCS, e quindi con la sentenza 20 Marzo 1997 nella causa C-24/1995, Land Rheinland-Pfalz C.Alcan Deutschland GmbH. Si tratta di principi che trovano recepimento nell'art. 117 Cost. (della nostra Costituzione) e che impongono al giudice interno di dare delle disposizioni che introducono preclusioni processuali un'interpretazione consona al ricordato principio di "effettività".
G. Applicato al caso in esame, tale principio impone al giudice di legittimità di non sottrarsi alla necessaria disapplicazione del diritto interno per il solo fatto che il ricorso non invoca la normativa comunitaria o non contesta espressamente la disciplina interna oppure, come nel caso di specie, altresì sottopone alla Corte motivi generici che giustificherebbero una pronuncia di inammissibilità. Allorché il ricorso sia proposto da soggetto legittimato e sia presentato nei termini perentori fissati dalla legge (requisiti in mancanza dei quali si versa in ipotesi di radicale irricevibilità della impugnazione), il giudice di legittimità ha il dovere di valutare se la normativa interna cui dovrebbe dare definitiva applicazione sia conforme ai principi di diritto comunitario o debba essere disapplicata. Qualora occorra tale ultima evenienza, la Corte deve provvedere alla disapplicazione del diritto interno anche in presenza di motivi generici che, in altri casi, dovrebbero comportare una pronuncia di inammissibilità. E, del resto, non può trascurarsi il fatto che la disapplicazione della disciplina interna ha come conseguenza, anche nel nostro caso, il venir meno con efficacia originaria dei presupposti stessi della disposizione incriminatrice.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, il 3 luglio 2008.
Depositato in Cancelleria il 6 ottobre 2008