Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PASQUALE REALE - Presidente -
Dott. UGO RICCARDO PANEBIANCO - Consigliere -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - " -
Dott. GIUSEPPE SALMÈ - rel. " -
Dott. LUIGI MACIOCE - " -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
PP TO, elettivamente domiciliato in Roma, piazza Cavour 10, presso l'avv. Massimo Angelini che lo rappresenta e difende, in unione con gli avvocati Giuseppe Di Gennaro e Giuseppe Camera D'Afflitto, per procura speciale a margine del ricorso,

- ricorrente -

contro
COMUNE DI NAPOLI, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via A. Catalani 26 presso l'avv. Enrico D'Annibale, rappresentato e difeso dagli avvocati Edoardo Barone e Bruno Ricci, per procura speciale in calce al controricorso,

- controricorrente -

avverso la sentenza della corte d'appello di Napoli del 22 aprile 1997. Sentita la relazione della causa svolta dal Cons. Giuseppe Salmè alla pubblica udienza del 16 ottobre 2000;
sentito l'avv. Angelini, per il ricorrente, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

sentito il p.m., in persona del Sost. Proc. Gen. Dott. Fulvio Uccella che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione dell'8 ottobre 1997 OR PP, esercente un'impresa di commercio di carni all'ingrosso, ha convenuto in giudizio davanti al tribunale di Napoli il comune della stessa città esponendo che negli anni dal 1982 al 1987 era stato obbligato dall'ente convenuto a ricorrere a cooperative di lavoro operanti all'interno del macello comunale per eseguire le operazioni di carico e scarico delle carni provenienti da altri comuni o dall'estero (c.d. carni foranee) da sottoporre a controvisita del veterinario comunale, corrispondendo per tali prestazioni la somma complessiva di L. 863.796.343, risultanti dalle fatture emesse dalla predette cooperative. L'attore ha sostenuto che il comportamento del comune era illecito perché l'art. 61 del t.u. n. 1265 del 1934 autorizza solo l'imposizione di una tassa per il rilascio della certificazione veterinaria, mentre i servizi accessori al controllo sanitario avrebbero dovuto essere organizzati gratuitamente dal comune e ha chiesto la condanna dell'ente al rimborso delle somme versate a titolo di risarcimento dei danni.
Il comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza della domanda, oltre che il proprio difetto di legittimazione passiva, quanto meno dal momento del passaggio della gestione del macello alle u.s.l.. Nel merito ha osservato che i compensi alle cooperative erano stati fissati con accordo collettivo stipulato tra imprenditori e cooperative stesse, che non era stata operata alcuna imposizione, perché l'imprenditore aveva scelto di ricorrere ai servizi offerti invece di organizzare egli stesso il servizio di carico e scarico e che, comunque, non vi erano elementi dai quali desumere con certezza l'esistenza del pregiudizio perché il costo dei servizi era stato certamente trasferito sui consumatori.
Con sentenza del 15 maggio 1995 il tribunale ha rigettato la domanda e questa decisione è stata confermata dalla corte d'appello di Napoli.
La corte territoriale ha innanzi tutto affermato che doveva ritenersi illecita l'imposizione della utilizzazione delle cooperative operanti nel mattatoio comunale per il carico, lo scarico e il trasporto delle carni da sottoporre a visita veterinaria all'interno del macello comunale, perché l'ente poteva richiedere solo la tassa per il rilascio della certificazione sanitaria, mentre i servizi accessori avrebbero potuto anche essere svolti direttamente da parte dell'imprenditore ovvero a mezzo di proprio personale. Tuttavia l'attore non aveva fornito la prova di aver avuto una propria organizzazione che gli consentisse di provvedere al carico e scarico delle carni a un costo minore di quello subito per l'utilizzazione delle cooperative e ciò impediva di ricorrere alla nomina di un c.t.u. per accertare l'eventuale maggior costo sopportato. Avverso la sentenza della corte d'appello di Napoli lo PP ha proposto ricorso affidato a tre motivi. Resiste con controricorso il comune di Napoli.
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo, deducendo la violazione di legge, il ricorrente lamenta che la corte territoriale non abbia tenuto presente che, nel disciplinare il servizio pubblico di controvisita sanitaria delle carni foranee, l'art. 11 della legge n. 125 del 1959, fa carico ai comuni di mettere a disposizione del veterinario i locali, le attrezzature e il personale che lo assiste e che il regolamento del macello comunale del 1938 fa divieto ai soggetti non autorizzati di operare nel macello (art. 50), abilita ad operare una sola cooperativa (art. 210) e prevede che nessun compenso sia dovuto dagli utenti alla predetta cooperativa (art. 211).
Deducendo l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione, con il secondo motivo il ricorrente censura la sentenza della corte d'appello di Napoli per non avere indicato le ragioni per le quali il comune potrebbe imporre onere aggiuntivi rispetto al pagamento della tassa per il rilascio del certificato sanitario e il motivo in base al quale dovrebbe escludersi il valore probatorio delle fatture rilasciate dalla cooperative per le operazioni di carico e scarico delle carni da sottoporre a controvisita.
Un ulteriore profilo di difetto di motivazione il ricorrente fa valere con il terzo motivo con il quale si lamenta che, richiedendo la prova del danno derivante dal pagamento delle prestazioni delle cooperative, la corte d'appello avrebbe omesso di considerare che la domanda era fondata non sul carattere illecito del comportamento del comune, ma sulla natura di indebito oggettivo di un pagamento per un servizio che la legge pone a carico del comune stesso.

2. Esaminando congiuntamente i tre motivi, che pongono questioni tra loro strettamente connesse, la corte ritiene che il ricorso meriti accoglimento per quanto di ragione.
Il comune, quale titolare del servizio veterinario e gestore del macello, in sede di controllo sanitario delle carni importate (da altro comune o dall'estero) nel proprio territorio ha il potere di esigere il compenso per visita sanitaria di cui all'art. 61 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, ma non anche di imporre il pagamento di corrispettivi in favore di terzi ai quali affidi le operazioni accessorie a tale visita, con la conseguenza che sono illegittimi gli atti con i quali il comune medesimo imponga all'importatore il pagamento di somme in favore di cooperative private concessionarie delle attività di carico e scarico delle carni (Cass. sez. unite, 15 ottobre 1983, n. 6053; 16 novembre 1999, n. 7777). Questa Corte ha già avuto modo di riconoscere che il pagamento cui l'operatore sia stato necessitato ai fini della movimentazione delle carni stesse all'interno del macello si risolve in un danno di cui egli può chiedere il risarcimento all'amministrazione, documentando gli esborsi attraverso la produzione delle fatture emesse dalle cooperative (Cass. 19 dicembre 1997, n. 12850, 27 febbraio 1998, n. 2241, 4 aprile 1998, n. 3482) e senza che l'importo così determinato debba essere decurtato del costo di quelle che in astratto potrebbero ipotizzarsi come soluzioni alternative, quali la contrattazione libera con altri operatori o il ricorso all'organizzazione propria dell'importatore. Limitando l'attenzione a questo secondo profilo, che è stato posto a fondamento della decisione impugnata, deve infatti osservarsi che la visita veterinaria è praticabile esclusivamente all'interno del mattatoio comunale, nel quale solo taluni operatori, i beneficiari appunto degli indebiti pagamenti, sono autorizzati alla circolazione con veicoli di loro proprietà ed al maneggio delle carni, essendo ad altri soggetti ciò inibito (artt. 50, 201 e 210 del "Regolamento per lo stabilimento del pubblico macello con gli annessi mercato bestiame e mercato delle carni", emanato dal comune, conforme, peraltro a quanto previsto dall'art. 11 della legge 26 marzo 1959, n. 125, che fa carico al comune dell'organizzazione e del personale per lo svolgimento delle funzioni del veterinario).
Pertanto, erroneamente la corte territoriale ha ritenuto che il pregiudizio risarcibile dovesse identificarsi nella differenza tra le spese sopportate e il costo del servizio gestito direttamente dall'attore, al quale ha imposto l'onere di provare di possedere l'organizzazione idonea a svolgerla. Peraltro è del tutto evidente che non potrebbe ragionevolmente pretendersi che l'imprenditore debba predisporre l'organizzazione di un servizio che l'ente gestore del macello, sia pure, in ipotesi, arbitrariamente, ha riservato ad altri soggetti.

3. Sono invece inammissibili le censure mosse dal ricorrente alla motivazione della sentenza impugnata, perché, da una parte presuppongono una pronuncia (di negazione del, valore probatorio delle fatture) che la corte non ha affatto adottato e dall'altra propongono per la prima volta in questa sede una qualificazione della domanda (che sarebbe stata proposta ai sensi dell'art. 2033 e non del 2043 c.c.) che in realtà implica la deduzione di una nuova causa petendi.
La sentenza impugnata deve essere pertanto cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio ad altra sezione della corte d'appello di Napoli, che provvederà anche sulle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della corte d'appello di Napoli anche per le spese di questo giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio della prima sezione civile, il 16 ottobre 2000. Depositato in Cancelleria il 14 marzo 2001.