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Sentenza 24 ottobre 2023
Sentenza 24 ottobre 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 24/10/2023, n. 29516 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 29516 |
| Data del deposito : | 24 ottobre 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 33633/2018 R.G. proposto da: IN LA TATÒ, domiciliata in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30, presso il dott. Alfredo Placidi, rappresentata e difesa dall’avv. CO LL
- ricorrente -
contro Università degli Studi di Bari LD OR, in persona del Rettore pro tempore, domiciliata ex lege in Roma, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC degli avv. Gaetano Prudente, CE IZ e AN MA, che la rappresentano e difendono
- controricorrente -
e contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, - intimata - avverso la Sentenza della Corte d’Appello di Bari n. 1241/2018, depositata l’11.7.2018; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13.9.2023 dal Consigliere Andrea Zuliani;
Civile Sent. Sez. L Num. 29516 Anno 2023 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: ZULIANI ANDREA Data pubblicazione: 24/10/2023 2 udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Mario Fresa, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’avv. CO LL;
uditi le avv. CE IZ e AN MA. FATTI DI CAUSA La ricorrente si rivolse dapprima al Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia e poi, dopo che questo ebbe dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore della giurisdizione ordinaria, al Tribunale di Bari, per chiedere l’accertamento dell’illegittimità del decreto rettorale 5443 del 15.11.2012 con cui l’Università degli Studi di Bari LD OR aveva risolto anticipatamente il suo contratto di formazione specialistica in Medicina dello Sport, imputandole la violazione del divieto di svolgere attività libero professionale all’esterno dell’Università e di partecipare contemporaneamente ad altri corsi di formazione. La ricorrente convenne in giudizio anche la Regione Puglia, che però rimase contumace, mentre l’Università degli Studi di Bari si costituì per resistere alla domanda, che venne respinta dal Tribunale, in quanto ritenuta infondata. La ricorrente propose appello, che venne però a sua volta respinto dalla Corte d’Appello di Bari. Contro tale ultima decisione l’appellante ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi. L’Università degli Studi di Bari LD OR si è difesa con controricorso, mentre la Regione Puglia è rimasta intimata. Il Pubblico Ministero ha depositato le proprie conclusioni scritte per il rigetto del ricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria e sono intervenute alla pubblica udienza. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia «violazione degli artt. 40, comma 1, e 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. n. 368/1999, dell’art. 25 della Direttiva 05/36/CE, degli artt. 43 e 49 del Trattato 25.3.1957 n. 1, nonché dell’art. 11 della Costituzione, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.». 3 La ricorrente lamenta che la corte territoriale abbia applicato la normativa interna risultante dal combinato disposto degli artt. 37, comma 5, lett. b, e 40, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999, disattendendo l’eccezione di incompatibilità di tale normativa con le disposizioni contenute nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (artt. 49 e 56 dell’attuale versione consolidata, corrispondenti agli artt. 43 e 49 della versione precedente) e nell’art. 25 della Direttiva 2005/36/CE. Quest’ultimo articolo detta alcune regole uniformi in ambito europeo per la «Formazione medica specializzata», tra le quali – al paragrafo 3 – quella per cui «La formazione avviene a tempo pieno in luoghi appositi … e implica la partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l’anno, secondo modalità fissate dalle competenti autorità». La ricorrente osserva che la norma europea che vincola lo specializzando al tempo pieno non prevede, tuttavia, un divieto di svolgere altre attività professionali, sicché queste ultime dovrebbero essere consentite, se ed in quanto risultino compatibili con la formazione a tempo pieno. Pertanto, secondo la ricorrente, l’obbligo di esclusiva imposto dall’art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999 («Per la durata della formazione a tempo pieno al medico è inibito l'esercizio di attività libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private») e sanzionato con la risoluzione anticipata del rapporto dall’art. 37, comma 5, lett. b, del medesimo d.lgs. («Sono causa di risoluzione anticipata del contratto: … b) la violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità») sarebbe incompatibile con la specifica disposizione della Direttiva 2005/36/CE e, in generale, con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi all’interno dell’Unione. 4 In via subordinata rispetto alla immediata disapplicazione della normativa interna, parte ricorrente propone il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea della questione inerente alla presupposta corretta interpretazione del diritto sovranazionale. 1.1. Il motivo è infondato. 1.1.1. È di tutta evidenza che la normativa italiana interna, ponendo la regola della tendenziale esclusività della formazione medica specialistica si pone nel solco, e non certo in contrasto, rispetto alla normativa europea, la quale impone agli stati membri (sia pure con una limitata facoltà di deroga: art. 22, lett. a, della Direttiva) di prevedere per gli specializzandi il «tempo pieno», precisando che deve essere prevista la «partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l’anno». È vero che non viene imposto agli Stati membri di vietare «l’esercizio di attività libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private» (come previsto dall’art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999), ma nemmeno viene imposto di consentirlo, essendo demandato alle autorità nazionali di stabilire le modalità atte a garantire il rispetto della regola del tempo pieno («secondo modalità fissate dalle competenti autorità»). Un problema di potenziale contrasto con la norma europea che impone il «tempo pieno» sarebbe posto semmai da una norma interna che consentisse, con troppa larghezza, lo svolgimento di altre attività professionali o formative, non certo da una norma nazionale che rafforza la chiara indicazione della normativa europea con un divieto di svolgere altre attività esterne. 1.1.2. Nella probabile consapevolezza di questa difficoltà, parte ricorrente prospetta l’incompatibilità della norma interna (non 5 solo con la specifica disposizione contenuta nella Direttiva, ma) anche con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nell’Unione europea (artt. 49 e 56 T.F.U.E., versione consolidata). Sennonché, non si comprende in che modo il tendenziale divieto di svolgere altre attività formative o professionali (con le eccezioni di cui si tratterà in seguito) potrebbe essere in contrasto con quelle libertà. La ricorrente paventa un ostacolo alla «libera circolazione dei servizi, per la maggior difficoltà di un medico italiano ad acquisire il titolo (per la necessità di abbandonare … qualsiasi attività professionale, ancorché non interferente con l’impegno a tempo pieno richiesto per la frequenza alla Scuola)» (pag. 8 del ricorso). Sennonché, una volta ammesso che agli Stati membri è attribuito un ambito di discrezionalità nel fissare le «modalità» per lo svolgimento della «formazione pratica e teorica», è inevitabile e consequenziale che, ferma la regola del tempo pieno (e altre regole ancor più vincolanti, che però qui non rilevano, come quella della adeguata retribuzione), parzialmente diverse possono essere, nei vari Paesi, le condizioni da rispettare per l’ammissione, l’espletamento e il riconoscimento finale della formazione medica specializzata. È poi chiaro che siffatte norme differenziali interne consentite dalle norme e dai principi dell’Unione devono essere applicate, senza discriminazioni, indifferentemente a tutti i cittadini europei che intendano svolgere la formazione in un determinato Stato membro;
ma questo aspetto non è in discussione nel caso di specie. 1.1.3. Nessuna indicazione nel senso prospettato da parte ricorrente si può ricavare dalla sentenza 6.12.2018 pronunciata dalla Corte di Giustizia, Terza Sezione, nella causa C-675/17, scaturita da un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano, la cui ordinanza è citata nel ricorso per cassazione. Si trattava in quel caso di un cittadino italiano che aveva chiesto il riconoscimento in Italia del diploma di laurea in medicina conseguito in Austria, Paese nel quale la normativa interna – avvalendosi della facoltà concessa dall’art. 22, 6 lett. a, della Direttiva – consente la contemporanea iscrizione a due diversi corsi di formazione universitaria. Poiché la facoltà di deroga alla regola del tempo pieno è condizionata al rispetto dei requisiti essenziali della formazione («le autorità competenti … fanno sì che la durata complessiva, il livello e la qualità di siffatta formazione non siano inferiori a quelli della formazione continua a tempo pieno»), il Ministero della Salute italiano aveva negato il riconoscimento del titolo di studio conseguito in Austria, ritenendo la normativa interna austriaca incompatibile con la Direttiva europea. La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha tuttavia statuito che non spetta a uno Stato membro alcun potere di sindacare l’idoneità dei titoli acquisiti presso altri Stati membri, in quanto l’impegno al riconoscimento reciproco dei titoli, sancito dall’art. 21 della Direttiva, non soffre eccezioni. La differenza, rispetto al caso qui in esame, non sta nel fatto che la decisione della Corte di Giustizia si riferisce alla formazione medica di base (art. 24 della Direttiva), mentre in questa causa si discute di formazione medica specialistica (art. 25 della Direttiva). Infatti, l’art. 22, lett. a, conferisce agli Stati membri una limitata facoltà di deroga al tempo pieno per entrambi i tipi di formazione medica. Ciò che conta è che la sentenza della Corte di Giustizia si occupa dell’obbligo degli Stati di riconoscere i titoli acquisiti all’interno dell’Unione e, quindi, definisce la corretta interpretazione dell’art. 21 («Ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista … e attribuisce loro, ai fini dell’accesso alle attività professionali e del loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia»), non quella dell’art. 25. La sentenza afferma che uno Stato membro non è competente a sindacare la compatibilità con la Direttiva della deroga al tempo pieno adottata da un altro Stato membro. Da tale principio non si traggono argomenti a favore dell’affermazione secondo cui gli Stati membri, stabilendo le modalità di svolgimento della formazione specialistica, non 7 potrebbero (invece che affievolire) rafforzare l’obbligo del tempo pieno, declinandolo in termini di divieto di svolgere altre attività. Anzi, la sentenza della Corte di Giustizia conferma la legittimità di discipline nazionali differenziate, purché rispettose dei principî e dei limiti posti dalla Direttiva, il che esclude che siffatte legittime differenze normative si pongano in contrasto con le libertà di stabilimento e di circolazione nell’Unione europea. 2. Il secondo motivo di ricorso censura la «violazione degli artt. 76 e 3 Cost., in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c. – illegittimità costituzionale». Sul presupposto che il Parlamento aveva delegato il Governo ad emanare una disciplina «pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive» da attuare (art. 2, lett. g, della legge delega n. 128 del 1998) e che la Direttiva 2005/36/CE non prevede il divieto di attività esterne da parte degli specializzandi, la ricorrente prospetta l’illegittimità del decreto legislativo per eccesso di delega. Sotto altro profilo, si ravvisa una irrazionalità del divieto, in quanto limitato solo ad alcune attività e non ad altre, essendo consentite sia la libera professione intra muraria, sia le guardie mediche e la sostituzione temporanea di medici di medicina generale. 2.1. Questo non è, a ben vedere, un motivo di ricorso per cassazione della sentenza della corte d’appello, bensì una rinnovata sollecitazione al giudice, ora rivolta alla Corte di Cassazione, a sollevare la questione di legittimità costituzionale della normativa interna già censurata sotto il profilo della sua ritenuta incompatibilità con l’ordinamento eurounitario. 2.1.1. Poiché la violazione dell’art. 76 Cost. (eccesso di delega) è prospettata sul presupposto che il Governo non abbia rispettato il criterio fissato dal legislatore delegante, che consisteva semplicemente nel dare piena attuazione alla direttiva europea, quanto sopra argomentato per negare anche il solo dubbio dell’incompatibilità del decreto legislativo con la direttiva europea è 8 sufficiente per affermare ad un tempo la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sotto questo profilo. 2.1.2. Manifestamente infondata è anche la violazione dell’art. 3 Cost., sia perché non si prospetta una disparità di trattamento tra persone che si trovano nella stessa posizione (tutti gli specializzandi sono assoggettati al medesimo divieto e alle medesime eccezioni, per quanto riguarda lo svolgimento di altre attività), sia, soprattutto, perché le eccezioni previste non sono affatto irrazionali. L’attività libero professionale intra moenia è coerente con la «partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui [la formazione] avviene», mentre la possibilità di svolgere anche all’esterno guardie mediche e sostituzioni di medici di medicina generale (art. 19, comma 11, legge n. 448 del 2001) è dettata dal preminente interesse pubblico a garantire la continuità dell’assistenza sanitaria extraospedaliera di base, come chiaramente desumibile dall’esplicito riferimento alla sostituzione «a tempo determinato» e alla occupazione quale guardia medica «solo in caso di carente disponibilità di medici». Anche la più recente legislazione – peraltro irrilevante, ratione temporis, nel caso di specie –, pur avendo ampliato le attività collaterali consentite ai medici durante la formazione specialistica, è sempre connotata da una stretta connessione con esigenze temporanee di far fronte alla «contingente carenza dei medici di medicina generale» (art. 9, comma 1, d.l. n. 135 del 2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 12 del 2019) e poi con «l’emergenza epidemiologica da COVID-19» (a partire dall’art.
2- quinquies del d.l. n. 18 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020). Le medesime finalità di risposta urgente all’emergenza sanitaria sono state da ultimo perseguite anche da alcuni legislatori regionali, creando potenziali conflitti e questioni di legittimità costituzionale, come quelli di cui si è occupato il giudice delle leggi 9 con la sentenza n. 112 del 2023 con riguardo alla legislazione della Regione Veneto. 2.1.3. In definitiva, la nostra legislazione interna, da un lato, ha scelto di rafforzare il vincolo comunitario del tempo pieno, declinandolo in termini di generale divieto di svolgere altre attività durante la formazione specialistica;
dall’altro lato, ha posto alcune eccezioni a tale divieto che – nel mentre ribadiscono il pieno ossequio alla normativa europea, laddove essa prevede che «il livello e la qualità di siffatta formazione non siano inferiori a quelli della formazione continua a tempo pieno» – costituiscono legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore nel rispetto dei principi e delle norme costituzionali. 3. Il terzo motivo di ricorso denuncia «violazione degli artt. 40, comma 1, e 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. 368/1999, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.; violazione degli artt. 1337, 1175, 1455 e 1456 c.c., in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.». Con questo motivo la ricorrente propone un’interpretazione costituzionalmente orientata, in particolare, dell’art. 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. n. 368 del 1999, laddove esso sembra porre un troppo rigido automatismo tra «violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità» e «risoluzione anticipata del contratto». Secondo la ricorrente, non può essere inibita al giudice «una verifica in concreto sulle interferenze verificatesi sull’attività formativa» (pag. 18 del ricorso), in modo da escludere la risoluzione nel caso in cui tali interferenze non abbiano pregiudicato lo svolgimento e l’esito della formazione. 3.1. Il motivo è inammissibile, perché non coglie in pieno la duplice ratio decidendi della sentenza impugnata. Sebbene il giudice d’appello abbia sostenuto, in astratto, la tesi, non condivisibile, del carattere «vincolato e consequenziale» della risoluzione del rapporto in caso di (qualsivoglia) violazione dell’obbligo di esclusiva, esso ha tuttavia chiaramente effettuato anche una valutazione in concreto sulla gravità dell’inadempimento 10 addebitato alla ricorrente, motivando che «non può certo affermarsi che la reiterata e protratta violazione (sussistente fin dalla data di immatricolazione presso la scuola di specializzazione) delle disposizioni normative in tema di incompatibilità, non costituiscano causa di grave inadempimento tale da giustificare la prevista risoluzione del rapporto contrattuale» (pag. 13 della sentenza impugnata). L’accertamento in fatto e la valutazione in concreto della gravità dell’inadempimento rendono ininfluente, ai fini della decisione assunta, la pur errata premessa teorica sull’automatismo della risoluzione. Il fatto che la legge preveda, per determinate finalità, specifiche deroghe temporanee alla regola dell’esclusività, non può infatti valere a qualificare di per sé di scarsa importanza l’inadempimento consistente nella violazione «reiterata e protratta» di quella regola al di fuori dei casi e delle finalità contemplati dalle leggi di deroga. Nella citata sentenza n. 112 del 2023 della Corte costituzionale viene riaffermato il carattere non assoluto del divieto di prestare altre attività all’esterno della struttura in cui si svolge il tirocinio (carattere desunto dalla citata normativa che prevede ripetute eccezioni alla regola), ma ciò non comporta il venir meno della regola, né che essa sia sospettabile di incostituzionalità, una volta correttamente interpretata nel senso di consentire e prevedere un accertamento in concreto della gravità della violazione del divieto posta in essere dal medico in formazione specialistica. 4. Respinto il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo. 5. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prescritto per il ricorso, ove dovuto a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13.
P.Q.M.
11 La Corte, respinge il ricorso;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in € 3.000,00 per compensi, oltre alle spese generali nella misura del 15%, agli esborsi pari a € 200,00 e agli accessori di legge;
ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13.9.2023.
- ricorrente -
contro Università degli Studi di Bari LD OR, in persona del Rettore pro tempore, domiciliata ex lege in Roma, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC degli avv. Gaetano Prudente, CE IZ e AN MA, che la rappresentano e difendono
- controricorrente -
e contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, - intimata - avverso la Sentenza della Corte d’Appello di Bari n. 1241/2018, depositata l’11.7.2018; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13.9.2023 dal Consigliere Andrea Zuliani;
Civile Sent. Sez. L Num. 29516 Anno 2023 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: ZULIANI ANDREA Data pubblicazione: 24/10/2023 2 udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Mario Fresa, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’avv. CO LL;
uditi le avv. CE IZ e AN MA. FATTI DI CAUSA La ricorrente si rivolse dapprima al Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia e poi, dopo che questo ebbe dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore della giurisdizione ordinaria, al Tribunale di Bari, per chiedere l’accertamento dell’illegittimità del decreto rettorale 5443 del 15.11.2012 con cui l’Università degli Studi di Bari LD OR aveva risolto anticipatamente il suo contratto di formazione specialistica in Medicina dello Sport, imputandole la violazione del divieto di svolgere attività libero professionale all’esterno dell’Università e di partecipare contemporaneamente ad altri corsi di formazione. La ricorrente convenne in giudizio anche la Regione Puglia, che però rimase contumace, mentre l’Università degli Studi di Bari si costituì per resistere alla domanda, che venne respinta dal Tribunale, in quanto ritenuta infondata. La ricorrente propose appello, che venne però a sua volta respinto dalla Corte d’Appello di Bari. Contro tale ultima decisione l’appellante ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi. L’Università degli Studi di Bari LD OR si è difesa con controricorso, mentre la Regione Puglia è rimasta intimata. Il Pubblico Ministero ha depositato le proprie conclusioni scritte per il rigetto del ricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria e sono intervenute alla pubblica udienza. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia «violazione degli artt. 40, comma 1, e 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. n. 368/1999, dell’art. 25 della Direttiva 05/36/CE, degli artt. 43 e 49 del Trattato 25.3.1957 n. 1, nonché dell’art. 11 della Costituzione, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.». 3 La ricorrente lamenta che la corte territoriale abbia applicato la normativa interna risultante dal combinato disposto degli artt. 37, comma 5, lett. b, e 40, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999, disattendendo l’eccezione di incompatibilità di tale normativa con le disposizioni contenute nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (artt. 49 e 56 dell’attuale versione consolidata, corrispondenti agli artt. 43 e 49 della versione precedente) e nell’art. 25 della Direttiva 2005/36/CE. Quest’ultimo articolo detta alcune regole uniformi in ambito europeo per la «Formazione medica specializzata», tra le quali – al paragrafo 3 – quella per cui «La formazione avviene a tempo pieno in luoghi appositi … e implica la partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l’anno, secondo modalità fissate dalle competenti autorità». La ricorrente osserva che la norma europea che vincola lo specializzando al tempo pieno non prevede, tuttavia, un divieto di svolgere altre attività professionali, sicché queste ultime dovrebbero essere consentite, se ed in quanto risultino compatibili con la formazione a tempo pieno. Pertanto, secondo la ricorrente, l’obbligo di esclusiva imposto dall’art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999 («Per la durata della formazione a tempo pieno al medico è inibito l'esercizio di attività libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private») e sanzionato con la risoluzione anticipata del rapporto dall’art. 37, comma 5, lett. b, del medesimo d.lgs. («Sono causa di risoluzione anticipata del contratto: … b) la violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità») sarebbe incompatibile con la specifica disposizione della Direttiva 2005/36/CE e, in generale, con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi all’interno dell’Unione. 4 In via subordinata rispetto alla immediata disapplicazione della normativa interna, parte ricorrente propone il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea della questione inerente alla presupposta corretta interpretazione del diritto sovranazionale. 1.1. Il motivo è infondato. 1.1.1. È di tutta evidenza che la normativa italiana interna, ponendo la regola della tendenziale esclusività della formazione medica specialistica si pone nel solco, e non certo in contrasto, rispetto alla normativa europea, la quale impone agli stati membri (sia pure con una limitata facoltà di deroga: art. 22, lett. a, della Direttiva) di prevedere per gli specializzandi il «tempo pieno», precisando che deve essere prevista la «partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l’anno». È vero che non viene imposto agli Stati membri di vietare «l’esercizio di attività libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private» (come previsto dall’art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999), ma nemmeno viene imposto di consentirlo, essendo demandato alle autorità nazionali di stabilire le modalità atte a garantire il rispetto della regola del tempo pieno («secondo modalità fissate dalle competenti autorità»). Un problema di potenziale contrasto con la norma europea che impone il «tempo pieno» sarebbe posto semmai da una norma interna che consentisse, con troppa larghezza, lo svolgimento di altre attività professionali o formative, non certo da una norma nazionale che rafforza la chiara indicazione della normativa europea con un divieto di svolgere altre attività esterne. 1.1.2. Nella probabile consapevolezza di questa difficoltà, parte ricorrente prospetta l’incompatibilità della norma interna (non 5 solo con la specifica disposizione contenuta nella Direttiva, ma) anche con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nell’Unione europea (artt. 49 e 56 T.F.U.E., versione consolidata). Sennonché, non si comprende in che modo il tendenziale divieto di svolgere altre attività formative o professionali (con le eccezioni di cui si tratterà in seguito) potrebbe essere in contrasto con quelle libertà. La ricorrente paventa un ostacolo alla «libera circolazione dei servizi, per la maggior difficoltà di un medico italiano ad acquisire il titolo (per la necessità di abbandonare … qualsiasi attività professionale, ancorché non interferente con l’impegno a tempo pieno richiesto per la frequenza alla Scuola)» (pag. 8 del ricorso). Sennonché, una volta ammesso che agli Stati membri è attribuito un ambito di discrezionalità nel fissare le «modalità» per lo svolgimento della «formazione pratica e teorica», è inevitabile e consequenziale che, ferma la regola del tempo pieno (e altre regole ancor più vincolanti, che però qui non rilevano, come quella della adeguata retribuzione), parzialmente diverse possono essere, nei vari Paesi, le condizioni da rispettare per l’ammissione, l’espletamento e il riconoscimento finale della formazione medica specializzata. È poi chiaro che siffatte norme differenziali interne consentite dalle norme e dai principi dell’Unione devono essere applicate, senza discriminazioni, indifferentemente a tutti i cittadini europei che intendano svolgere la formazione in un determinato Stato membro;
ma questo aspetto non è in discussione nel caso di specie. 1.1.3. Nessuna indicazione nel senso prospettato da parte ricorrente si può ricavare dalla sentenza 6.12.2018 pronunciata dalla Corte di Giustizia, Terza Sezione, nella causa C-675/17, scaturita da un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano, la cui ordinanza è citata nel ricorso per cassazione. Si trattava in quel caso di un cittadino italiano che aveva chiesto il riconoscimento in Italia del diploma di laurea in medicina conseguito in Austria, Paese nel quale la normativa interna – avvalendosi della facoltà concessa dall’art. 22, 6 lett. a, della Direttiva – consente la contemporanea iscrizione a due diversi corsi di formazione universitaria. Poiché la facoltà di deroga alla regola del tempo pieno è condizionata al rispetto dei requisiti essenziali della formazione («le autorità competenti … fanno sì che la durata complessiva, il livello e la qualità di siffatta formazione non siano inferiori a quelli della formazione continua a tempo pieno»), il Ministero della Salute italiano aveva negato il riconoscimento del titolo di studio conseguito in Austria, ritenendo la normativa interna austriaca incompatibile con la Direttiva europea. La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha tuttavia statuito che non spetta a uno Stato membro alcun potere di sindacare l’idoneità dei titoli acquisiti presso altri Stati membri, in quanto l’impegno al riconoscimento reciproco dei titoli, sancito dall’art. 21 della Direttiva, non soffre eccezioni. La differenza, rispetto al caso qui in esame, non sta nel fatto che la decisione della Corte di Giustizia si riferisce alla formazione medica di base (art. 24 della Direttiva), mentre in questa causa si discute di formazione medica specialistica (art. 25 della Direttiva). Infatti, l’art. 22, lett. a, conferisce agli Stati membri una limitata facoltà di deroga al tempo pieno per entrambi i tipi di formazione medica. Ciò che conta è che la sentenza della Corte di Giustizia si occupa dell’obbligo degli Stati di riconoscere i titoli acquisiti all’interno dell’Unione e, quindi, definisce la corretta interpretazione dell’art. 21 («Ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista … e attribuisce loro, ai fini dell’accesso alle attività professionali e del loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia»), non quella dell’art. 25. La sentenza afferma che uno Stato membro non è competente a sindacare la compatibilità con la Direttiva della deroga al tempo pieno adottata da un altro Stato membro. Da tale principio non si traggono argomenti a favore dell’affermazione secondo cui gli Stati membri, stabilendo le modalità di svolgimento della formazione specialistica, non 7 potrebbero (invece che affievolire) rafforzare l’obbligo del tempo pieno, declinandolo in termini di divieto di svolgere altre attività. Anzi, la sentenza della Corte di Giustizia conferma la legittimità di discipline nazionali differenziate, purché rispettose dei principî e dei limiti posti dalla Direttiva, il che esclude che siffatte legittime differenze normative si pongano in contrasto con le libertà di stabilimento e di circolazione nell’Unione europea. 2. Il secondo motivo di ricorso censura la «violazione degli artt. 76 e 3 Cost., in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c. – illegittimità costituzionale». Sul presupposto che il Parlamento aveva delegato il Governo ad emanare una disciplina «pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive» da attuare (art. 2, lett. g, della legge delega n. 128 del 1998) e che la Direttiva 2005/36/CE non prevede il divieto di attività esterne da parte degli specializzandi, la ricorrente prospetta l’illegittimità del decreto legislativo per eccesso di delega. Sotto altro profilo, si ravvisa una irrazionalità del divieto, in quanto limitato solo ad alcune attività e non ad altre, essendo consentite sia la libera professione intra muraria, sia le guardie mediche e la sostituzione temporanea di medici di medicina generale. 2.1. Questo non è, a ben vedere, un motivo di ricorso per cassazione della sentenza della corte d’appello, bensì una rinnovata sollecitazione al giudice, ora rivolta alla Corte di Cassazione, a sollevare la questione di legittimità costituzionale della normativa interna già censurata sotto il profilo della sua ritenuta incompatibilità con l’ordinamento eurounitario. 2.1.1. Poiché la violazione dell’art. 76 Cost. (eccesso di delega) è prospettata sul presupposto che il Governo non abbia rispettato il criterio fissato dal legislatore delegante, che consisteva semplicemente nel dare piena attuazione alla direttiva europea, quanto sopra argomentato per negare anche il solo dubbio dell’incompatibilità del decreto legislativo con la direttiva europea è 8 sufficiente per affermare ad un tempo la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sotto questo profilo. 2.1.2. Manifestamente infondata è anche la violazione dell’art. 3 Cost., sia perché non si prospetta una disparità di trattamento tra persone che si trovano nella stessa posizione (tutti gli specializzandi sono assoggettati al medesimo divieto e alle medesime eccezioni, per quanto riguarda lo svolgimento di altre attività), sia, soprattutto, perché le eccezioni previste non sono affatto irrazionali. L’attività libero professionale intra moenia è coerente con la «partecipazione a tutte le attività mediche del dipartimento in cui [la formazione] avviene», mentre la possibilità di svolgere anche all’esterno guardie mediche e sostituzioni di medici di medicina generale (art. 19, comma 11, legge n. 448 del 2001) è dettata dal preminente interesse pubblico a garantire la continuità dell’assistenza sanitaria extraospedaliera di base, come chiaramente desumibile dall’esplicito riferimento alla sostituzione «a tempo determinato» e alla occupazione quale guardia medica «solo in caso di carente disponibilità di medici». Anche la più recente legislazione – peraltro irrilevante, ratione temporis, nel caso di specie –, pur avendo ampliato le attività collaterali consentite ai medici durante la formazione specialistica, è sempre connotata da una stretta connessione con esigenze temporanee di far fronte alla «contingente carenza dei medici di medicina generale» (art. 9, comma 1, d.l. n. 135 del 2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 12 del 2019) e poi con «l’emergenza epidemiologica da COVID-19» (a partire dall’art.
2- quinquies del d.l. n. 18 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020). Le medesime finalità di risposta urgente all’emergenza sanitaria sono state da ultimo perseguite anche da alcuni legislatori regionali, creando potenziali conflitti e questioni di legittimità costituzionale, come quelli di cui si è occupato il giudice delle leggi 9 con la sentenza n. 112 del 2023 con riguardo alla legislazione della Regione Veneto. 2.1.3. In definitiva, la nostra legislazione interna, da un lato, ha scelto di rafforzare il vincolo comunitario del tempo pieno, declinandolo in termini di generale divieto di svolgere altre attività durante la formazione specialistica;
dall’altro lato, ha posto alcune eccezioni a tale divieto che – nel mentre ribadiscono il pieno ossequio alla normativa europea, laddove essa prevede che «il livello e la qualità di siffatta formazione non siano inferiori a quelli della formazione continua a tempo pieno» – costituiscono legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore nel rispetto dei principi e delle norme costituzionali. 3. Il terzo motivo di ricorso denuncia «violazione degli artt. 40, comma 1, e 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. 368/1999, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.; violazione degli artt. 1337, 1175, 1455 e 1456 c.c., in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.». Con questo motivo la ricorrente propone un’interpretazione costituzionalmente orientata, in particolare, dell’art. 37, comma 5, lett. b, del d.lgs. n. 368 del 1999, laddove esso sembra porre un troppo rigido automatismo tra «violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità» e «risoluzione anticipata del contratto». Secondo la ricorrente, non può essere inibita al giudice «una verifica in concreto sulle interferenze verificatesi sull’attività formativa» (pag. 18 del ricorso), in modo da escludere la risoluzione nel caso in cui tali interferenze non abbiano pregiudicato lo svolgimento e l’esito della formazione. 3.1. Il motivo è inammissibile, perché non coglie in pieno la duplice ratio decidendi della sentenza impugnata. Sebbene il giudice d’appello abbia sostenuto, in astratto, la tesi, non condivisibile, del carattere «vincolato e consequenziale» della risoluzione del rapporto in caso di (qualsivoglia) violazione dell’obbligo di esclusiva, esso ha tuttavia chiaramente effettuato anche una valutazione in concreto sulla gravità dell’inadempimento 10 addebitato alla ricorrente, motivando che «non può certo affermarsi che la reiterata e protratta violazione (sussistente fin dalla data di immatricolazione presso la scuola di specializzazione) delle disposizioni normative in tema di incompatibilità, non costituiscano causa di grave inadempimento tale da giustificare la prevista risoluzione del rapporto contrattuale» (pag. 13 della sentenza impugnata). L’accertamento in fatto e la valutazione in concreto della gravità dell’inadempimento rendono ininfluente, ai fini della decisione assunta, la pur errata premessa teorica sull’automatismo della risoluzione. Il fatto che la legge preveda, per determinate finalità, specifiche deroghe temporanee alla regola dell’esclusività, non può infatti valere a qualificare di per sé di scarsa importanza l’inadempimento consistente nella violazione «reiterata e protratta» di quella regola al di fuori dei casi e delle finalità contemplati dalle leggi di deroga. Nella citata sentenza n. 112 del 2023 della Corte costituzionale viene riaffermato il carattere non assoluto del divieto di prestare altre attività all’esterno della struttura in cui si svolge il tirocinio (carattere desunto dalla citata normativa che prevede ripetute eccezioni alla regola), ma ciò non comporta il venir meno della regola, né che essa sia sospettabile di incostituzionalità, una volta correttamente interpretata nel senso di consentire e prevedere un accertamento in concreto della gravità della violazione del divieto posta in essere dal medico in formazione specialistica. 4. Respinto il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo. 5. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prescritto per il ricorso, ove dovuto a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13.
P.Q.M.
11 La Corte, respinge il ricorso;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in € 3.000,00 per compensi, oltre alle spese generali nella misura del 15%, agli esborsi pari a € 200,00 e agli accessori di legge;
ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13.9.2023.