Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. CHIEFFI SEVERO Presidente del 14/02/2000

1. Dott. VANCHERI ANGELO Consigliere SENTENZA

2. Dott. SANTACROCE GIORGIO " N. 1037

3. Dott. CANZIO GIOVANNI " REGISTRO GENERALE

4. Dott. MACCHIA ALBERTO " N. 42928/1999
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul conflitto di giurisdizione sollevato da:
1) TI LV n. il 05.08.1960
2) TRIBUNALE MILANO - CONFLITTO
nel procedimento a carico di:
1) TI LV n. il 05.08.1960
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. MACCHIA ALBERTO sentite le conclusioni del P.G. Dr. Passacantando che ha chiesto dichiararsi inammissibile il conflitto
Udito il difensore Avv. Biffa che ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso
OSSERVA
Con ordinanza del 12 ottobre 1999, il Tribunale di Milano ha sollevato conflitto di giurisdizione nei confronti del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia in relazione all'ordinanza n.1720 del 21 maggio 1997, con la quale il medesimo organo di giurisdizione amministrativa ha accolto la domanda - formulata con ricorso proposto dalle Ferrovie dello Stato s.p.a. contro la Azienda U.S.S.L. 38 di Milano - di sospensione della esecuzione del provvedimento in data 14 marzo 1997, prot. n.216/97 della stessa U.S.S.L., Servizio Igiene Pubblica Ambientale Tutela Salute nei luoghi di lavoro, avente ad oggetto "verbale di sopralluogo in materia di sicurezza sul lavoro c/o il parco centrale F.S. - Viale Monza 113 - Milano".
Nella ordinanza propositiva del conflitto, con la quale si è chiesto dichiararsi "la fattispecie di spettanza del giudice ordinario e specificamente del Tribunale ordinario di Milano", il medesimo Giudice ha premesso in fatto che il 23 maggio 1996 si verificava un infortunio sul lavoro ai danni di tale NE AR presso il parco centrale delle Ferrovie dello Stato di Milano. A seguito di tale infortunio, il pubblico ministero delegava vari atti di indagine ad ufficiali di polizia giudiziaria della Azienda U.S.L. 38 di Milano e, in esecuzione della delega impartita, un ufficiale di polizia giudiziaria di quell'organo procedeva a vari sopralluoghi nel corso dei quali veniva riscontrata violazione dell'art.374 del d.P.R. n.547 del 1955, conseguentemente emettendo la prescrizione, "ai sensi dell'art.20, comma 1, del d.lgs. n.758 del 1994, di rimuovere le violazioni accertate entro e non oltre sessanta giorni dalla data del ricevimento" del verbale;
al tempo stesso, veniva individuato il destinatario della normativa prevenzionale in TI SI, quale direttore pro tempore dell'ASA rete - F.S.s.p.a.. Ha puntualizzato ancora il giudice confliggente che in via preliminare al dibattimento nei confronti del TI la difesa aveva eccepito la carenza di una condizione di procedibilità. In particolare, veniva dedotto che la prescrizione emanata dalla U.S.L. 38 di Milano in relazione alla contravvenzione di cui all'art.374 del d.P.R. n.547 del 1955 doveva ritenersi atto viziato, come poteva dedursi dal fatto che, proposto ricorso davanti al T.A.R. della Lombardia, quest'ultimo accoglieva la domanda incidentale di sospensione dell'atto di prescrizione, evidentemente ritenendo la giurisdizione amministrativa. Sicché, aveva concluso la difesa, in carenza di una prescrizione efficace, veniva a mancare la condizione di procedibilità per la citata contravvenzione.
Nel merito del conflitto, il Tribunale di Milano ha contestato la natura di atto amministrativo della prescrizione oggetto di sospensiva e la possibilità di impugnare tale atto davanti al giudice amministrativo, in linea, d'altra parte, con quanto affermato in proposito da altri tribunali amministrativi. Trattandosi infatti nella specie di atto di polizia giudiziaria, nessun rilievo potevano assumere gli eventuali vizi dell'atto e, in particolare, le questioni relative alla competenza ad emanare la prescrizione, giacché simili profili rappresentavano un posterius rispetto alla pregiudiziale individuazione della natura dell'atto medesimo agli effetti della determinazione delle giurisdizioni evocabili. Nè rilevava, come pure prospettato dalla difesa, l'applicazione degli artt.2 e 479 cod.proc.pen., in quanto nel caso di specie non veniva in discorso la cognizione da parte del giudice ordinario di una controversia amministrativa da parte del giudice penale ma la necessità di evitare che il giudice amministrativo prenda cognizione di un atto di polizia giudiziaria, come tale riservato alla autorità giudiziaria ordinaria.
Sui presupposti di ammissibilità del conflitto, il Tribunale di Milano ha sottolineato che l'atto di prescrizione, i cui effetti sono stati sospesi dal T.A.R. con l'ordinanza oggetto del contrasto, riguarda il medesimo fatto attribuito alla stessa persona a norma dell'art.28 cod.proc.pen. Infatti, anche se il ricorso al T.A.R. era stato proposto dalle Ferrovie dello Stato s.p.a., gli effetti della pronuncia cautelare del giudice amministrativo erano ricaduti direttamente sul TI, il quale, pur non essendo parte del processo amministrativo, nel corso delle indagini preliminari non aveva potuto estinguere la contravvenzione contestatagli in sede di prescrizioni, secondo la procedura dettata dal d.lgs. n.758 del 1994, "salvo ora in dibattimento chiedere di beneficiarne in termini di non procedibilità per inefficacia della prescrizione (procedura obbligatoria per agevolare l'estinzione dei reati)". La ritenuta giurisdizione amministrativa, ha ancora sottolineato l'ordinanza di conflitto, produrrebbe quindi l'abnorme effetto di far dipendere il diritto dell'imputato di estinguere la contravvenzione dagli esiti del processo amministrativo promosso da una persona giuridica che può addirittura essere, come nel caso in esame, il datore di lavoro dello stesso imputato, non sottacendo le inammissibili interferenze che quel processo avrebbe rispetto all'esercizio della azione penale ed ai relativi sviluppi processuali. Inoltre, ammettendosi un sindacato giurisdizionale amministrativo sull'atto di prescrizione, il giudice amministrativo "sarebbe chiamato a valutare la contravvenzione accertata e in particolare ad occuparsi dell'elemento oggettivo e delle conseguenze del reato", mentre un "eventuale accoglimento del ricorso non potrebbe provocare l'estinzione del reato (costituito nella condotta che alla prescrizione ha dato causa e non nell'inosservanza della stessa)".
Da tutto ciò la sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi del conflitto "di giurisdizione o comunque di un conflitto analogo ex art.28 cod.proc.pen., non altrimenti risolvibile", con correlativa richiesta di risoluzione nei termini indicati in premessa.
Il ricorso, ammissibile in rito, va risolto nei sensi prospettati dal giudice a quo nell'atto con il quale ha evocato l'intervento di questa Corte regolatrice. Come infatti ha incidentalmente rammentato lo stesso Tribunale di Milano, la Corte costituzionale ha avuto modo di scandagliare funditus l'intera tematica oggetto di vindicatio da parte del giudice confliggente, pervenendo ad approdi ricostruttivi del tutto in linea con il concorde e diffuso orientamento espresso dalla dottrina soffermatasi ad esaminare la portata, profondamente innovativa, che doveva essere annessa alla disciplina introdotta dal d.lgs. 19 dicembre 1994, n.758. Nella sentenza n. 19 del 1998, la Corte ha infatti rilevato come, attraverso il sistema delineato dal capo II del d.lgs. n.758 del 1994, il legislatore si fosse fatto carico di disciplinare un peculiare ed articolato meccanismo funzionalmente destinato alla eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della violazione accertata, accompagnato dall'effetto estintivo del reato, così assegnando veste normativa a prassi già invalse in tema di contravvenzioni antinfortunistiche. La nuova disciplina, in altri termini, si era dunque proposta un duplice e concorrente obiettivo:
da un lato, quello di assicurare l'effettività della osservanza delle misure di prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro, materia - ha sottolineato la Corte - in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, ed alla correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente rispetto alla applicazione della sanzione penale;
dall'altro, quello di conseguire una consistente deflazione processuale. Obiettivi, quelli accennati, che sono stati perseguiti "mediante una procedura parallela e coordinata con il procedimento penale, che si sviluppa attraverso momenti e passaggi tra loro strettamente concatenati":
l'adozione di una specifica prescrizione al contravventore, da parte dell'organo di vigilanza, "nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art.55 del codice di procedura penale", di regolarizzare la violazione entro un termine prefissato, eventualmente prorogabile "con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero" (art.20); verifica, da parte dell'organo di vigilanza, dell'eliminazione della violazione nel rispetto delle modalità e del termine indicati nella prescrizione;
conseguente ammissione del contravventore a pagare in sede amministrativa una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa e successiva comunicazione "al pubblico ministero" dell'avvenuto adempimento della prescrizione e dell'eventuale pagamento della somma stabilita, ovvero dell'inadempimento della prescrizione medesima (art.21); estinzione del reato se il contravventore adempie alla prescrizione e provvede al pagamento della somma stabilita (art.24); sospensione del procedimento penale fino al momento in cui il pubblico ministero non abbia ricevuto, da parte dell'organo di vigilanza, i risultati scaturiti dalla verifica dell'adempimento della prescrizione (art.23). Alla luce del quadro normativo dianzi delineato ed avuto riguardo agli obiettivi che con esso il legislatore ha inteso perseguire, il giudice delle leggi ha tratto il corollario che a maggior ragione deve essere ammesso alla definizione in via amministrativa, in vista dell'estinzione del reato, il contravventore che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione, a nulla rilevando, dunque, che la notizia di reato sia stata inoltrata o raccolta da un'autorità di polizia giudiziaria diversa dall'organo di vigilanza. Al riguardo - ha soggiunto la Corte - è sintomatico che lo stesso legislatore abbia previsto e disciplinato due situazioni atipiche rispetto al modello procedimentale, per così dire ordinario, dettato dagli artt. 20 e segg. del d.lgs. n.758 del 1994. Nell'ipotesi, infatti, in cui il pubblico ministero abbia raccolto d'iniziativa la notizia di reato ovvero questa sia stata assunta e riferita da soggetti privati o pubblici, comunque diversi dall'organo di vigilanza, l'art. 22 fa obbligo allo stesso pubblico ministero di dame immediata comunicazione all'organo di vigilanza "per le determinazioni inerenti alla prescrizione che si renda necessaria allo scopo di eliminare la contravvenzione", così riconducendo anche tale evenienza nell'alveo della procedura tipica. La seconda situazione presa in esame dalla Corte è quella che si verifica nella ipotesi in cui l'adempimento della prescrizione sia avvenuto in un tempo superiore a quello assegnato, ma che comunque risulta congruo a norma dell'art. 20, comma 1, ovvero nel caso in cui l'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione sia avvenuta con modalità diverse da quelle indicate dall'organo di vigilanza: in simili eventualità, che presuppongono peraltro una prescrizione già impartita, l'art.24, comma 3, stabilisce che le stesse debbano essere valutate ai fini dell'applicazione dell'art.162-bis del codice penale, prevedendo - secondo una logica d'i evidente favor - che la somma da versare sia ridotta al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa. Alla stregua di tale composito quadro di riferimento normativo ed in considerazione della impossibilità, per il legislatore, di prendere in esame "tutte le possibili situazioni equipollenti a quelle espressamente disciplinate dalla legge", la Corte ha tratto il corollario che nel caso di notizia di reato acquisita da soggetto diverso dall'organo di vigilanza e di spontanea regolarizzazione da parte del contravventore, l'organo di vigilanza "sia autorizzato ad impartire 'ora per allora' la prescrizione prevista dall'art.20, ovvero, ed a maggior ragione, a ratificare nelle forme dovute prescrizioni irritualmente impartite, nonché a verificare l'avvenuta eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato e ad ammettere il contravventore al pagamento della somma determinata a norma dell'art. 21, commi 1 e 2, sì che l'autore dell'illecito, previo pagamento della somma stabilita, possa usufruire dell'estinzione del reato disciplinata dall'art.24" (sul tema, vedi anche Corte cost., ordinanze n. 416 del 1998 e n. 205 del 1999). Alla luce di tali ineludibili affermazioni, possono quindi già ora trarsi alcuni spunti di riflessione. Avuto riguardo, infatti, allo sforzo ricostruttivo compiuto dal giudice delle leggi al fine di colmare le "lacune" di disciplina segnalate dal giudice rimettente ed evidenziate anche dalla dottrina, così da attrarre nell'ambito applicativo di quel peculiare regime anche le situazioni "equipollenti" a quelle oggetto di positiva previsione normativa, ne deriva - secondo le prospettive chiaramente additate dalla Corte - che il contravventore vanta uno specifico diritto ad essere messo in condizione di adempiere alle prescrizioni ed al pagamento della sanzione in sede amministrativa, attesi gli effetti solutori che da tale condotta scaturiscono sul piano del diritto penale sostanziale:
i riverberi che da tale meccanismo derivano in punto di valori costituzionali sono, infatti, evidenti, venendo in discorso non solo il parametro della uguaglianza, ma anche quelli del diritto di difesa, della personalità e tipizzazione della condotta punibile e financo quello della funzione rieducativa del trattamento sanzionatorio. Da qui un ulteriore passaggio. L'esercizio del diritto del contravventore e, quindi, l'intera sequenza di cui innanzi si è detto, non sono affatto avulsi dal procedimento penale), ma risultano, anzi, ad esso funzionalmente e strutturalmente coesi, al punto da costituirne parte integrante. L'atto con il quale vengono impartite le prescrizioni al contravventore, infatti, è testualmente ricondotto dal legislatore nel panorama degli atti tipici di polizia giudiziaria, sicché fa ad esso difetto qualsiasi connotazione di discrezionalità - sia pure sul versante, per così dire atipico, della cosiddetta discrezionalità tecnica - e promana da un organo che, in quanto esercente le funzioni previste dall'art.55 cod.proc.pen., è posto alle dipendenze e chiamato ad operare sotto la direzione della autorità giudiziaria, a prescindere (e, dunque, in piena autonomia funzionale dal) plesso ordinamentale in cui risulti iscritto da un punto di vista burocratico ed amministrativo. Ne è prova evidente, d'altra parte, la circostanza che l'eventuale proroga del termine per l'adempimento delle prescrizioni deve essere immediatamente comunicata al pubblico ministero;
che l'organo di vigilanza ha comunque l'obbligo di riferire al pubblico ministero 1a notizia di reato inerente alla contravvenzione ai sensi dell'art.347 del codice di procedura penale" (art.20, comma 4); che, ancora,
l'organo di vigilanza deve parimenti comunicare al pubblico ministero le risultanze della verifica dell'adempimento, sia in caso positivo che in caso negativo. L'interfaccia procedimentale si è già accennata: ove, infatti, il pubblico ministero abbia acquisito aliunde la notizia di reato, è lo stesso titolare della azione penale a dover informare l'organo di vigilanza per le determinazioni inerenti alla prescrizione, così da introdurre la sequenza che assicuri il diritto alla regolarizzazione della violazione nelle forme ormai note ed alla conseguente estinzione del reato. Il tutto, dunque, all'interno dello stesso procedimento penale che, non a caso, resta sospeso fino a che l'indicato meccanismo solutorio non è stato definito. L'atto con il quale l'organo di vigilanza impartisce le prescrizioni, pertanto, proprio perché emesso, nell'esercizio di funzioni di polizia giudiziaria e quale esordio necessitato e doveroso di un iter iscritto nel procedimento penale - dal quale non può in alcun modo prescindere e nel quale è destinato a vivere e produrre effetti, anche sul piano del diritto sostanziale - fuoriesce quindi all'evidenza dal novero dei provvedimenti amministrativi, non soltanto sul piano soggettivo, ma anche su quello oggettivo, giacché l'interesse generale alla sicurezza del lavoro, che pure attraverso esso si intende realizzare, è nella specie ontologicamente assorbito nel procedimento penale in cui l'atto medesimo si trova, come si è detto, saldamente inserito. La sequenza che prende l'avvio dalle prescrizioni di cui all'art.20 del d.lgs. n.758 del 1994, non pare quindi riconducibile allo schema della soprassessoria pregiudiziale con effetti sospensivi nelle sue tradizionali configurazioni, presupponendo tale schema l'esistenza di una questione - devoluta o meno che sia alla cognizione di altro organo giurisdizionale - che presenti caratteri di antecedenza logico-giuridica rispetto ad altra sub iudice. Essa è invece più pertinentemente raccordabile ad una ipotesi di presupposto procedimentale che condiziona - a salvaguardia delle esigenze tracciate dalla Corte costituzionale e dei valori che sono stati dianzi delineati - il futuro sviluppo della azione penale. Secondo la procedura di estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro introdotta dalle disposizioni qui in esame, il giudice - ha infatti avuto modo di affermare questa Corte - prima di pronunciare sentenza di condanna per una delle contravvenzioni ivi previste, deve accertare che si siano regolarmente svolti tutti i passaggi della procedura stessa (Cass., Sez.III, 1 ottobre 1998): sicché, "condizione" del processo e della eventuale condanna è la previa verifica della completezza e ritualità dell'iter normativamente delineato e della legittimità dei relativi atti, primo fra tutti, quindi, proprio dell'atto impositivo delle prescrizioni che di quell'iter rappresenta il doveroso esordio. Una verifica, dunque, che non può che essere riservata alla autorità giudiziaria penale, spettando soltanto ad essa pronunciarsi sugli effetti che quel peculiare procedimento ha prodotto rispetto alla regiudicanda penale ad essa devoluta. D'altra parte, nell'esaminare l'istituto previsto dal più volte citato art.20 del d.lgs. n. 758 del 1994, la dottrina ha unanimemente osservato che là collocazione del provvedimento prescrittivo nell'ambito delle funzioni tipiche di polizia giudiziaria era stata dettata dal chiaro intento del legislatore, non soltanto di ricondurre l'intera procedura nella sfera della giurisdizione, ma anche e soprattutto da quello di escludere con certezza che l'atto avesse natura di provvedimento amministrativo, così da sottrarlo al regime delle impugnazioni in sede amministrativa o giurisdizionale, cosa che - si è pure sottolineato, e il caso di specie ne è emblematico esempio - avrebbe gravemente compromesso ed inceppato la funzionalità e l'efficacia di tutto il sistema. Da qui le ragioni di una scelta profondamente innovativa rispetto al lontano archetipo rappresentato dall'istituto della diffida, regolato, secondo le caratteristiche di atto amministrativo, dall'art.9 del d.P.R. n.520 del 1955, a norma del quale "in caso di constatata inosservanza delle norme di legge la cui applicazione è affidata all'ispettorato del lavoro, questi ha la facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso, di diffidare con apposita prescrizione il datore di lavoro fissando un termine per la regolarizzazione". Con la diffida, dunque, l'organo di vigilanza e controllo, quale soggetto della pubblica amministrazione, poteva valutare discrezionalmente l'opportunità di emanare un atto di ingiunzione o di disposizione di natura amministrativa, dando l'avvio ad una fase autonoma rispetto al processo penale, in quanto l'esercizio del potere di diffida non impediva al pubblico ministero di iniziare o proseguire l'azione penale. La facoltà - e non l'obbligo - di diffida attribuita all'ispettore del lavoro in ipotesi di inosservanza delle disposizioni sulla prevenzione degli infortuni, aveva infatti lo scopo - ha affermato questa Corte - di evitare il protrarsi di situazioni di pericolo, senza peraltro influire sul reato già commesso, giacché, in difetto di espressa previsione, la diffida medesima non era causa di sospensione dell'azione penale ne' la sua ottemperanza da parte del datore di lavoro era causa di estinzione del commesso reato (Cass., Sez.un, 6 novembre 1992, Simonetti). Un quadro, dunque, ben diverso da quello che viene qui in risalto e che pertanto adeguatamente segnala l'intervento di una precisa voluntas legis tesa a far uscire il nuovo istituto delle prescrizioni dalle ambiguità che caratterizzavano l'antico modello della diffida, così da ricomporre il tutto nell'unitario ed esclusivo alveo della giurisdizione penale.

P. Q. M.

Risolvendo il conflitto dichiara la giurisdizione del Tribunale di Milano in composizione monocratica al quale dispone trasmettersi gli atti per il corso ulteriore.
Così deciso in Roma, il 14 febbraio 2000.
Depositato in Cancelleria il 2 marzo 2000