CASS
Sentenza 16 aprile 2026
Sentenza 16 aprile 2026
Commentari • 0
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 16/04/2026, n. 9766 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 9766 |
| Data del deposito : | 16 aprile 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 25628/2024 R.G. proposto da: Casa Di Cura Prof. dott. Luigi Cobellis S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Romano Vaccarella unitamente all’avvocato Marco De Felice, domiciliazione telematica legale -ricorrente- contro Azienda Sanitaria Locale Salerno, rappresentata e difesa dagli avvocati AR GA, Emma TO, domiciliazione telematica legale -controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 420/2024 depositata il 10/05/2024. Civile Sent. Sez. 3 Num. 9766 Anno 2026 Presidente: FRASCA RAFFAELE GAETANO ANTONIO Relatore: PORRECA PAOLO Data pubblicazione: 16/04/2026 2 Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/02/2026 dal Consigliere dott. AO OR. Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Alessandro Pepe, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. Uditi per il ricorrente gli Avvocati Romano Vaccarella e Marco De Felice e per il controricorrente l'Avvocato AR GA. FATTI DI CAUSA L’ASL di Salerno proponeva opposizione al decreto del Tribunale di Salerno con cui era stato ingiunto alla stessa il pagamento, in favore della Casa di Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., di una somma a titolo di differenza delle remunerazioni, relative all’anno 2012, per prestazioni connesse all’assorbimento e all’attivazione di posti letto dismessi dalla Casa di Cura Maria Venosa s.r.l., attribuiti a séguito di aggiudicazione dell’Offerta Tecnica promossa dall’ASL con delibera n. 430 del 2011. L’opponente deduceva, per quanto ancora qui di utilità, la nullità ovvero inesistenza del contratto scritto necessario. L’opposta si costituiva controdeducendo che il contratto era costituito, nel caso, dal verbale di aggiudicazione dell’Offerta Tecnica. Il Tribunale accoglieva l’opposizione revocando il decreto ingiuntivo, con pronuncia confermata dalla Corte di appello secondo cui, in particolare: a) non si controverteva della ricomprensione o meno delle somme richieste nel tetto di spesa previsto per l’anno di riferimento, circostanza che avrebbe avuto implicazioni sull’onere della prova dell’avvenuto superamento dello stesso, bensì della pretesa di veder remunerate le prestazioni in discussione in aggiunta al limite proprio della società istante, in ragione dell’assorbimento dei posti letto di altra Casa di cura;
b) al fine di ottenere la remunerazione di prestazioni effettuate per conto e a carico del Servizio Sanitario Nazionale, era necessario 3 non solo aver ottenuto l’accreditamento, ma anche avere stipulato, nella prevista forma scritta, uno specifico accordo contrattuale, tale da delineare compiutamente – in un quadro di certezza insuscettibile di mere ricognizioni o analoghi atti rinvenibili aliunde – il contenuto vincolante del rapporto instaurato dalle parti nel rispetto del ponderato scrutinio dei requisiti regionali e dei limiti quantitativi determinati sulla base delle risorse finanziarie e del fabbisogno territoriale di assistenza sanitaria, senza che il discusso verbale di aggiudicazione del bando potesse, quindi, ritenersi equipollente al contratto ex art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502 del 1992; c) di conseguenza correttamente il Tribunale aveva ritenuto non remunerabili le prestazioni non ricomprese nel contratto del 2012, con relativi tetti di spesa, sottoscritto dalla Casa di cura, originaria attrice, in data quindi successiva alla richiamata aggiudicazione intervenuta nel 2011. Avverso questa decisione ricorre per cassazione la Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., articolando due motivi. Resiste con controricorso l’ASL di Salerno. Le parti hanno depositato memorie. Il Sostituto Procuratore Generale ha formulato conclusioni anche scritte nel senso del rigetto del ricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697, cod. proc. civ., poiché la Corte di appello, in particolare, avrebbe fondato la sua decisione su un “errore di fatto processuale”, ritenendo che le somme oggetto del ricorso per decreto ingiuntivo fossero state richieste in aggiunta e quindi indipendentemente dal limite massimo di prestazioni remunerabili, deduzione, questa, svolta piuttosto dall’ASL, che quindi avrebbe dovuto provare il superamento del tetto di spesa, 4 mentre la ricorrente aveva chiesto il pagamento di prestazioni effettuate e ritenute autorizzate. 2. Con il secondo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, 1325, cod. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando di considerare che: - il verbale di aggiudicazione sottoscritto all’esito del bando di gara dei posti letto della Casa di Cura Venosa, in tal modo assorbiti dalla società ricorrente, costituiva contratto vincolante per la Regione, e quindi per la ASL, anche a prescindere dal rispetto del tetto di spesa di cui al contratto del 2012, poiché nella documentazione di gara era stato espressamente previsto il trasferimento del tetto di spesa della Casa di Cura Venosa all’aggiudicataria; - alla delibera del Commissario ASL n. 430 del 2011, con cui era stata indetta la procedura per l’acquisizione delle manifestazioni d’interesse all’assorbimento dei volumi di prestazione e occupazione lavorativa della Casa di Cura Venosa, era stato allegato l’avviso pubblico con cui era stato specificato che l’amministrazione si riservava la possibilità di sua revoca o annullamento nel caso la Regione non avesse assegnato un budget per la remunerazione dei suddetti volumi, sicché la successiva delibera n. 784 del 2011, con cui il Commissario aveva assegnato i posti letto da attivare secondo il piano, alla quale era seguita intesa con le organizzazioni sindacali per la sottoscrizione dei rapporti di lavoro connessi, era stata adottata sull’esplicito presupposto dell’assegnazione di fondi specifici;
- la riallocazione dei posti letto doveva pertanto necessariamente intendersi accompagnata dalla riallocazione del tetto di spesa riferito alla Casa di cura Venosa;
5 - il verbale di aggiudicazione non poteva perciò che ritenersi vincolante per entrambe le parti e non solo per l’aggiudicataria che aveva assorbito le unità lavorative della Casa di Cura Venosa;
- lo stesso verbale, infatti, corrispondente al bando e contenente tutti gli elementi necessari alla validità negoziale, teneva luogo anche normativamente del contratto, non essendovi alcuna prescrizione impositiva di una documentale unicità di sintesi ovvero di un’ulteriore scrittura annuale, fermo il potere dell’amministrazione di recedere dal contratto di durata così perfezionato;
- le prestazioni, infine, pacificamente effettuate, erano risultate, anche ai controlli informatici, tutte correttamente fatturate ovvero oggetto di richiesta di rimborsi esattamente determinati. 3. Il primo motivo è inammissibile. In primo luogo, la censura è inammissibile in quanto omette d’indicare la norma del procedimento che sarebbe stata violata, e comunque, se s’intenda, dato l’uso dell’espressione “nullità della sentenza”, evocare un’invalidità intrinseca di essa ovvero come normativamente conformata. Ove poi, con opera di supplenza espressione della funzione di questa Corte, si ricercasse tale norma, essa – tenuto conto che in sostanza dovrebbe individuarsi nel ricorso per decreto ingiuntivo, salvo ipotizzabili emende – sarebbe l’art. 125 cod. proc. civ., richiamato dall’art. 638 cod. proc. civ. Senonché, il motivo, pur finalmente apprezzato in tal senso, risulta nella sua illustrazione del tutto assertorio, giacché omette di spiegare come e perché il tenore del ricorso ovvero della formulazione idonea e tempestiva della conclusiva pretesa, con le sue espressioni, dovrebbe evidenziare che, al contrario di quanto ritenuto dalla Corte distrettuale, la domanda stessa non era stata articolata quale richiesta condannatoria in 6 aggiunta e, quindi, indipendentemente dal tetto di spesa riferibile al contratto stipulato nel 2012. Il ricorso (pag. 6) fa un riferimento al fatto (processuale) che «in corso di causa» - non è dato sapere esattamente quando – la ricorrente aveva dedotto che le somme sarebbero state dovute tanto se rientranti nel budget accettato con il contratto del 2012 allegato, tanto se oggetto di distinto e autonomo contratto. Ma ci si astiene altresì, del tutto, dallo spiegare compiutamente il tenore di tale pretesa allegazione, sicché in questa sede, supplendo ad un onere della ricorrente, dovrebbe essere questa Corte a ricercare ciò che, in tesi, giustificherebbe l’assunto. Peraltro, procedendo alla lettura del riferito ricorso monitorio, vi si coglie un anodino riferimento ad una debenza «a titolo di differenza del corrispettivo delle prestazioni inerenti all’anno 2012», che non evoca il contratto del 2012. E, peraltro, di seguito le ulteriori allegazioni descrivono la fattispecie costitutiva del credito sempre non indicando il contratto, bensì genericamente la vicenda oggetto di lite riguardo all’assorbimento dei posti letto. Posta tale inammissibilità, la censura di violazione dell’art. 2697 cod. civ. si palesa insussistente in quanto dipendente da quella ex art. 360, n. 4, cod. proc. civ. Sicché, l’esegesi del “fatto processuale”, cioè della domanda fatta dalla Corte salernitana, come sottolineato anche in memoria dal Sostituto Procuratore Generale, appare corretta. In altri termini la Corte territoriale, interpretando la domanda dell’originaria istante per ingiunzione, in modo del resto corrispondente a quanto la stessa ha allegato anche nel ricorso in scrutinio in questa sede, ha osservato che era preteso il pagamento di prestazioni ritenute iscritte in un regime normativo e finanziario diverso da quello originariamente proprio, perché traslato da quello relativo alla Casa di cura della quale, a 7 séguito del bando e successiva aggiudicazione, la ricorrente aveva assorbito il volume di prestazioni e occupazionale. In questo senso correttamente il Collegio di seconde cure ha parlato di domanda di remunerazione in aggiunta e indipendente dal tetto riferito, infatti, ad altro e distinto contratto, che non a caso la stessa odierna ricorrente sostiene essersi perfezionato. Ne derivava che l’ASL non doveva provare alcun superamento del tetto relativo al contratto del 2012, da cui la controparte aveva dichiarato di voler prescindere (superamento che, altrimenti, l’azienda avrebbe dovuto in effetti dimostrare quale fatto impeditivo della pretesa creditoria della struttura accreditata, con onere gravante sul debitore: v. di recente Cass., 14/11/2024, n. 29474). 3.1. Non vi è stato pertanto alcun errore di fatto processuale e la censura, per altro verso, finisce col non misurarsi compiutamente con la ragione decisoria. 4. Il secondo motivo è infondato. Va innanzi tutto chiarito che l’invocato art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non è applicabile, negli assunti termini generali, alla fattispecie poiché superato, sul punto, dal regime dettato dal Codice dei contratti pubblici. Questa Corte, in tema di appalti pubblici, ha osservato che, nel regime anteriore al d.lgs. n. 163 del 2006 – quando ancora ratione temporis applicabile – in ambito di contratti stipulati dalla p.a. con il sistema della “asta pubblica o licitazione privata”, così definite con la terminologia del tempo, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l'amministrazione, da un lato perché l’art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923 non è stato abrogato dalla legge n. 109 del 1994, rispetto alla quale non presenta profili di incompatibilità, d’altro lato perché il d.P.R. n. 554 del 1999, recante il regolamento di attuazione della 8 citata legge n. 109 del 1994, non possiede efficacia precettiva derogatoria del menzionato art. 16 (Cass., 06/04/2023, n. 9499, che in motivazione richiama Cass., Sez. U., 03/07/2015, n. 14555; la giurisprudenza si è consolidata in tal senso, come esemplificato da Cass., 11/08/2025, n. 23059 che, a pag. 6 della motivazione, a sua volta menziona Cass., 12/12/2017, n. 29798, secondo la quale l’art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non detta comunque una norma imperativa, restando nella facoltà discrezionale della p.a. rinviare a un momento successivo l’instaurazione del vincolo negoziale). Il regime di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 – ratione temporis rilevante nell’analisi normativa, poiché il verbale di aggiudicazione di cui all’odierno giudizio è del 2011 – ha escluso, invece, che con l’aggiudicazione possa ritenersi concluso il contratto tra l’amministrazione pubblica e il privato (v. art. 11, commi 7-9). La configurazione normativa è stata confermata anche dall’art. 32, commi 6-8, d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici del 2016) e dagli artt. 17, comma 6, e 18, d.lgs. n. 36 del 2023 (Codice dei contratti pubblici del 2023). Di qui anche l’analisi della giurisprudenza amministrativa sui distinti momenti dell’aggiudicazione, ovvero della selezione del contraente, e della successiva stipulazione del correlato contratto (v., ad esempio, Cons. di Stato, 22/02/2024, n. 1774). Posto questo generale quadro normativo, in risposta al tenore della censura in scrutinio, si osserva che il meccanismo di accreditamento e di individuazione del volume di prestazioni che le strutture private accreditate, presenti nell’ambito territoriale dell’azienda sanitaria locale, s’impegnano ad assicurare, nonché di assegnazione del relativo budget, è soggetto a regole specifiche (cfr., sulla differenza sistematica tra rapporti di accreditamento sanitario in parola, cui si annettono gli accordi contrattuali, e disciplina generale puramente contrattualistica a matrice 9 concorrenziale propria del codice dei contratti pubblici, già Cons. di Stato, 19/03/2018, n. 1739). L’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, al comma 2, che «la regione e le unità sanitarie locali…stipulano contratti con quelle private [ovvero le strutture private]…che indicano: a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;
b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza…; c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica ed organizzativa, tempi di attesa e continuità assistenziale;
d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extratariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali…; … e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato …». Il comma 2-quinquies dello stesso articolo prevede che «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’art.
8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del servizio sanitario nazionale interessati è sospeso». La norma – in coerenza con il quadro normativo generale sopra delineato – dev’esser letta come riferita a un contratto individuato nella sua specificità funzionale e autonomia strutturale, come tale distinto dall’aggiudicazione. Non potrebbe cioè leggersi (né arriva a farlo esplicitamente la censura in esame), antinomicamente e astoricamente, il riferimento agli “accordi contrattuali” fatto dalla disciplina speciale (l’art.
8-quinquies 10 sopra riferito è stato introdotto dalla riforma di cui al d.lgs. n. 229 del 1999, art. 8, comma 4), come fattore di persistenza, sul punto espansiva, di assetti normativi generali anteriori a quelli sia pure altrimenti innestati dal codice dei contratti pubblici (e infatti, per una logica e significativa, seppure incidentale, sottolineatura della valenza fondante dell’apposita «stipula dei relativi», e quindi individualmente e strutturalmente autonomi, «accordi contrattuali» in parola, v. già Cons. di Stato, 05/12/2008, n. 6015, pag. 7). Nel medesimo perimetro ricostruttivo, pertanto, vanno collocate le recenti statuizioni con cui questa Corte (ordinanza 22/06/2025 n. 16686, resa proprio in un giudizio tra le stesse parti) ha ribadito che «il diritto dell’erogatore privato alla percezione dei corrispettivi per le prestazioni rese non dipende soltanto dall’esistenza di un contratto, concluso ai sensi dell’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, ma anche dalla sussistenza di un provvedimento di autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie (art.
8-ter) e di un provvedimento di accreditamento istituzionale (art.
8-quater): provvedimenti che, pur ponendosi all’esterno del contratto (in quanto oggetto di separati atti della p.a.), sono qualificabili come elementi costitutivi (“regola delle tre A”) del diritto alla percezione dei corrispettivi, la cui fonte, piuttosto che nell’accordo negoziale, è, dunque [,in questo senso], rinvenibile nella stessa legge (sul che…[v.] anche Cass, Sezione I, 17 giugno 2025, n. 16240, emessa all’esito della medesima odierna adunanza camerale)». Non può dunque considerarsi pertinente il richiamo fatto dalla difesa ricorrente a Cass., Sez. U., 25/03/2022, n. 9775, secondo cui per la valida stipulazione dei contratti della p.a., il requisito della forma scritta ad substantiam non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché (già) l'art. 17, r.d. n. 2440 del 1923, contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, 11 manifestate separatamente, che per l’amministrazione possono assumere anche la forma dell’atto amministrativo. L’arresto ha ritenuto idoneo modello di formazione del vincolo contrattuale quello in cui l’istanza del privato, tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, incorporava la disciplina del rapporto negoziale paritario ad esso accessivo, atteggiandosi così a una tale proposta, accettata dall’amministrazione mediante il rilascio del medesimo provvedimento richiesto. La fattispecie, diversa, era quella complessa e peculiare della concessione-contratto in cui convergono un negozio unilaterale e autoritativo della p.a., per effetto del quale il privato può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci. Le Sezioni Unite in questo quadro hanno evidenziato come già il r.d. n. 2440 del 1923 ha contemplato un simile schema formativo del conclusivo nesso negoziale bilaterale prevedendo le ulteriori ipotesi di un rogito apposto in calce al c.d. “capitolato”, nonché di un “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, «rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’amministrazione. Ed è evidente che nel caso dell’“atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, la dichiarazione scritta del privato si atteggia non solo come separata dalla volontà negoziale della controparte, ma anche non consacrata su di un unico documento sottoscritto da entrambi i contraenti» (pag. 27 dell’arresto delle Sezioni Unite). La suddetta ricostruzione, all’evidenza, non ha incidenza su quella prima effettuata in ordine alla disciplina degli accordi contrattuali previsti 12 dalla legislazione in materia di strutture sanitarie in presupposto regime concessorio di accreditamento, parte qua convergente, quest’ultima, con quella dei rapporti generali tra aggiudicazione e contratto, distinti per oggetto e funzione, in cui deve ritenersi come visto richiesta la stipula del successivo e distinto accordo contrattuale, anche al fine di assicurare, in quella dinamica settoriale, la rigorosa e controllabile certezza dei rapporti negoziali implicanti rilevanti flussi di spesa pubblica (cfr., sul punto, sull’ulteriore sottolineatura, al riguardo, della necessità di “specifici contratti”, Cass., 16/09/2025, n. 25320, pagg. 9-10). Coerentemente, in quest’ultimo ambiente normativo, è stato quindi conclusivamente affermato che, nel caso, la pubblica amministrazione, nel visto quadro concessorio di accreditamento, può stipulare il contratto di cui all’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, con effetti retroattivi, anche nell’anno successivo a quello in cui sono state rese le prestazioni, trattandosi di contratti “imposti” dalla legge, disciplinati dal peculiare modulo procedimentale a formazione progressiva, presidiato da norme imperative, che doppia la procedura negoziale, dovendosi anche tenere conto che la determinazione dei tetti di spesa annuali, attraverso appositi tavoli tecnici cui partecipano i rappresentanti delle varie categorie interessate, può sopraggiungere, in modo del tutto fisiologico, anche oltre l’anno di riferimento, purché in tempi ragionevoli (Cass., 17/06/2025, n. 16221, pag. 28, che menziona Cons. di Stato, 04/06/2024, n. 5010, Cons. di Stato, 22/01/2016, n. 207, Cons. di Stato, 16/01/2013, n. 248). In questa chiave di lettura la sottoscrizione del contratto diventa un requisito di completamento della fattispecie a formazione progressiva specificatamente prevista dal legislatore al fine di porre a carico dell’erario, con modalità rigorosamente suscettibili di controllo ad opera dell’autorità tutoria, il corrispettivo delle prestazioni sanitarie erogate dei centri accreditati (Cass., n. 16221 del 2021, cit., pag. 28). 13 Ciò esclude si possa far leva su pretesi e diversi atti di riconoscimento, ratifiche o convalide successive ovvero ancora condotte complessivamente concludenti (v., da ultimo, Cass., n. 16221 del 2025, cit., pag. 8), ed esclude, in ogni caso, che l’ASL dovesse provare l’espressa inclusione dei volumi di prestazioni assorbiti nell’originario ovvero supplementare tetto di spesa accordato rispetto al diverso (e in questa chiave unico) contratto di riferimento stipulato con la parte privata. 4.1. La censura per come formulata deve pertanto essere rigettata, poiché correttamente è stata affermata, quale presupposto necessario al fine di accogliere l’originaria pretesa avanzata, la necessità di un ulteriore, distinto e apposito contratto, invocato, come osservato dalla Procura Generale, a base della domanda ma che avrebbe dovuto essere successivo all’aggiudicazione e, dunque, nel caso mancante, fermi, naturalmente, gli innalzamenti dei tetti di spesa riferiti alla Casa di cura ricorrente, da contrattualizzare, risultanti a séguito dell’assorbimento dei posti letto oggetto di giudizio, in coerenza con le decisioni del giudice amministrativo del cui passaggio in giudicato offre conto in memoria parte controricorrente. Rispetto a tali giudicati la ragione di rigetto ricostruita in questa sede ed individuata correttamente nell’esclusione del vincolo contrattuale, si colloca, pertanto, su piano diverso e assorbente, perché “a monte”. 5. Spese secondo soccombenza con oneri riflessi essendo stato dichiarato il patrocinio dell’avvocatura interna ASL (Cass., Sez. U., 06/02/2023, n. 3592).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento in favore della parte controricorrente delle spese processuali, che liquida in 12.000,00 euro per compensi professionali, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in 200,00 euro e agli oneri legali riflessi. 14 Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, il 17 febbraio 2026, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile. Il Consigliere Estensore AO OR Il Presidente RA NO TO FR
b) al fine di ottenere la remunerazione di prestazioni effettuate per conto e a carico del Servizio Sanitario Nazionale, era necessario 3 non solo aver ottenuto l’accreditamento, ma anche avere stipulato, nella prevista forma scritta, uno specifico accordo contrattuale, tale da delineare compiutamente – in un quadro di certezza insuscettibile di mere ricognizioni o analoghi atti rinvenibili aliunde – il contenuto vincolante del rapporto instaurato dalle parti nel rispetto del ponderato scrutinio dei requisiti regionali e dei limiti quantitativi determinati sulla base delle risorse finanziarie e del fabbisogno territoriale di assistenza sanitaria, senza che il discusso verbale di aggiudicazione del bando potesse, quindi, ritenersi equipollente al contratto ex art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502 del 1992; c) di conseguenza correttamente il Tribunale aveva ritenuto non remunerabili le prestazioni non ricomprese nel contratto del 2012, con relativi tetti di spesa, sottoscritto dalla Casa di cura, originaria attrice, in data quindi successiva alla richiamata aggiudicazione intervenuta nel 2011. Avverso questa decisione ricorre per cassazione la Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., articolando due motivi. Resiste con controricorso l’ASL di Salerno. Le parti hanno depositato memorie. Il Sostituto Procuratore Generale ha formulato conclusioni anche scritte nel senso del rigetto del ricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697, cod. proc. civ., poiché la Corte di appello, in particolare, avrebbe fondato la sua decisione su un “errore di fatto processuale”, ritenendo che le somme oggetto del ricorso per decreto ingiuntivo fossero state richieste in aggiunta e quindi indipendentemente dal limite massimo di prestazioni remunerabili, deduzione, questa, svolta piuttosto dall’ASL, che quindi avrebbe dovuto provare il superamento del tetto di spesa, 4 mentre la ricorrente aveva chiesto il pagamento di prestazioni effettuate e ritenute autorizzate. 2. Con il secondo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, 1325, cod. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando di considerare che: - il verbale di aggiudicazione sottoscritto all’esito del bando di gara dei posti letto della Casa di Cura Venosa, in tal modo assorbiti dalla società ricorrente, costituiva contratto vincolante per la Regione, e quindi per la ASL, anche a prescindere dal rispetto del tetto di spesa di cui al contratto del 2012, poiché nella documentazione di gara era stato espressamente previsto il trasferimento del tetto di spesa della Casa di Cura Venosa all’aggiudicataria; - alla delibera del Commissario ASL n. 430 del 2011, con cui era stata indetta la procedura per l’acquisizione delle manifestazioni d’interesse all’assorbimento dei volumi di prestazione e occupazione lavorativa della Casa di Cura Venosa, era stato allegato l’avviso pubblico con cui era stato specificato che l’amministrazione si riservava la possibilità di sua revoca o annullamento nel caso la Regione non avesse assegnato un budget per la remunerazione dei suddetti volumi, sicché la successiva delibera n. 784 del 2011, con cui il Commissario aveva assegnato i posti letto da attivare secondo il piano, alla quale era seguita intesa con le organizzazioni sindacali per la sottoscrizione dei rapporti di lavoro connessi, era stata adottata sull’esplicito presupposto dell’assegnazione di fondi specifici;
- la riallocazione dei posti letto doveva pertanto necessariamente intendersi accompagnata dalla riallocazione del tetto di spesa riferito alla Casa di cura Venosa;
5 - il verbale di aggiudicazione non poteva perciò che ritenersi vincolante per entrambe le parti e non solo per l’aggiudicataria che aveva assorbito le unità lavorative della Casa di Cura Venosa;
- lo stesso verbale, infatti, corrispondente al bando e contenente tutti gli elementi necessari alla validità negoziale, teneva luogo anche normativamente del contratto, non essendovi alcuna prescrizione impositiva di una documentale unicità di sintesi ovvero di un’ulteriore scrittura annuale, fermo il potere dell’amministrazione di recedere dal contratto di durata così perfezionato;
- le prestazioni, infine, pacificamente effettuate, erano risultate, anche ai controlli informatici, tutte correttamente fatturate ovvero oggetto di richiesta di rimborsi esattamente determinati. 3. Il primo motivo è inammissibile. In primo luogo, la censura è inammissibile in quanto omette d’indicare la norma del procedimento che sarebbe stata violata, e comunque, se s’intenda, dato l’uso dell’espressione “nullità della sentenza”, evocare un’invalidità intrinseca di essa ovvero come normativamente conformata. Ove poi, con opera di supplenza espressione della funzione di questa Corte, si ricercasse tale norma, essa – tenuto conto che in sostanza dovrebbe individuarsi nel ricorso per decreto ingiuntivo, salvo ipotizzabili emende – sarebbe l’art. 125 cod. proc. civ., richiamato dall’art. 638 cod. proc. civ. Senonché, il motivo, pur finalmente apprezzato in tal senso, risulta nella sua illustrazione del tutto assertorio, giacché omette di spiegare come e perché il tenore del ricorso ovvero della formulazione idonea e tempestiva della conclusiva pretesa, con le sue espressioni, dovrebbe evidenziare che, al contrario di quanto ritenuto dalla Corte distrettuale, la domanda stessa non era stata articolata quale richiesta condannatoria in 6 aggiunta e, quindi, indipendentemente dal tetto di spesa riferibile al contratto stipulato nel 2012. Il ricorso (pag. 6) fa un riferimento al fatto (processuale) che «in corso di causa» - non è dato sapere esattamente quando – la ricorrente aveva dedotto che le somme sarebbero state dovute tanto se rientranti nel budget accettato con il contratto del 2012 allegato, tanto se oggetto di distinto e autonomo contratto. Ma ci si astiene altresì, del tutto, dallo spiegare compiutamente il tenore di tale pretesa allegazione, sicché in questa sede, supplendo ad un onere della ricorrente, dovrebbe essere questa Corte a ricercare ciò che, in tesi, giustificherebbe l’assunto. Peraltro, procedendo alla lettura del riferito ricorso monitorio, vi si coglie un anodino riferimento ad una debenza «a titolo di differenza del corrispettivo delle prestazioni inerenti all’anno 2012», che non evoca il contratto del 2012. E, peraltro, di seguito le ulteriori allegazioni descrivono la fattispecie costitutiva del credito sempre non indicando il contratto, bensì genericamente la vicenda oggetto di lite riguardo all’assorbimento dei posti letto. Posta tale inammissibilità, la censura di violazione dell’art. 2697 cod. civ. si palesa insussistente in quanto dipendente da quella ex art. 360, n. 4, cod. proc. civ. Sicché, l’esegesi del “fatto processuale”, cioè della domanda fatta dalla Corte salernitana, come sottolineato anche in memoria dal Sostituto Procuratore Generale, appare corretta. In altri termini la Corte territoriale, interpretando la domanda dell’originaria istante per ingiunzione, in modo del resto corrispondente a quanto la stessa ha allegato anche nel ricorso in scrutinio in questa sede, ha osservato che era preteso il pagamento di prestazioni ritenute iscritte in un regime normativo e finanziario diverso da quello originariamente proprio, perché traslato da quello relativo alla Casa di cura della quale, a 7 séguito del bando e successiva aggiudicazione, la ricorrente aveva assorbito il volume di prestazioni e occupazionale. In questo senso correttamente il Collegio di seconde cure ha parlato di domanda di remunerazione in aggiunta e indipendente dal tetto riferito, infatti, ad altro e distinto contratto, che non a caso la stessa odierna ricorrente sostiene essersi perfezionato. Ne derivava che l’ASL non doveva provare alcun superamento del tetto relativo al contratto del 2012, da cui la controparte aveva dichiarato di voler prescindere (superamento che, altrimenti, l’azienda avrebbe dovuto in effetti dimostrare quale fatto impeditivo della pretesa creditoria della struttura accreditata, con onere gravante sul debitore: v. di recente Cass., 14/11/2024, n. 29474). 3.1. Non vi è stato pertanto alcun errore di fatto processuale e la censura, per altro verso, finisce col non misurarsi compiutamente con la ragione decisoria. 4. Il secondo motivo è infondato. Va innanzi tutto chiarito che l’invocato art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non è applicabile, negli assunti termini generali, alla fattispecie poiché superato, sul punto, dal regime dettato dal Codice dei contratti pubblici. Questa Corte, in tema di appalti pubblici, ha osservato che, nel regime anteriore al d.lgs. n. 163 del 2006 – quando ancora ratione temporis applicabile – in ambito di contratti stipulati dalla p.a. con il sistema della “asta pubblica o licitazione privata”, così definite con la terminologia del tempo, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l'amministrazione, da un lato perché l’art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923 non è stato abrogato dalla legge n. 109 del 1994, rispetto alla quale non presenta profili di incompatibilità, d’altro lato perché il d.P.R. n. 554 del 1999, recante il regolamento di attuazione della 8 citata legge n. 109 del 1994, non possiede efficacia precettiva derogatoria del menzionato art. 16 (Cass., 06/04/2023, n. 9499, che in motivazione richiama Cass., Sez. U., 03/07/2015, n. 14555; la giurisprudenza si è consolidata in tal senso, come esemplificato da Cass., 11/08/2025, n. 23059 che, a pag. 6 della motivazione, a sua volta menziona Cass., 12/12/2017, n. 29798, secondo la quale l’art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non detta comunque una norma imperativa, restando nella facoltà discrezionale della p.a. rinviare a un momento successivo l’instaurazione del vincolo negoziale). Il regime di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 – ratione temporis rilevante nell’analisi normativa, poiché il verbale di aggiudicazione di cui all’odierno giudizio è del 2011 – ha escluso, invece, che con l’aggiudicazione possa ritenersi concluso il contratto tra l’amministrazione pubblica e il privato (v. art. 11, commi 7-9). La configurazione normativa è stata confermata anche dall’art. 32, commi 6-8, d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici del 2016) e dagli artt. 17, comma 6, e 18, d.lgs. n. 36 del 2023 (Codice dei contratti pubblici del 2023). Di qui anche l’analisi della giurisprudenza amministrativa sui distinti momenti dell’aggiudicazione, ovvero della selezione del contraente, e della successiva stipulazione del correlato contratto (v., ad esempio, Cons. di Stato, 22/02/2024, n. 1774). Posto questo generale quadro normativo, in risposta al tenore della censura in scrutinio, si osserva che il meccanismo di accreditamento e di individuazione del volume di prestazioni che le strutture private accreditate, presenti nell’ambito territoriale dell’azienda sanitaria locale, s’impegnano ad assicurare, nonché di assegnazione del relativo budget, è soggetto a regole specifiche (cfr., sulla differenza sistematica tra rapporti di accreditamento sanitario in parola, cui si annettono gli accordi contrattuali, e disciplina generale puramente contrattualistica a matrice 9 concorrenziale propria del codice dei contratti pubblici, già Cons. di Stato, 19/03/2018, n. 1739). L’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, al comma 2, che «la regione e le unità sanitarie locali…stipulano contratti con quelle private [ovvero le strutture private]…che indicano: a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;
b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza…; c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica ed organizzativa, tempi di attesa e continuità assistenziale;
d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extratariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali…; … e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato …». Il comma 2-quinquies dello stesso articolo prevede che «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’art.
8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del servizio sanitario nazionale interessati è sospeso». La norma – in coerenza con il quadro normativo generale sopra delineato – dev’esser letta come riferita a un contratto individuato nella sua specificità funzionale e autonomia strutturale, come tale distinto dall’aggiudicazione. Non potrebbe cioè leggersi (né arriva a farlo esplicitamente la censura in esame), antinomicamente e astoricamente, il riferimento agli “accordi contrattuali” fatto dalla disciplina speciale (l’art.
8-quinquies 10 sopra riferito è stato introdotto dalla riforma di cui al d.lgs. n. 229 del 1999, art. 8, comma 4), come fattore di persistenza, sul punto espansiva, di assetti normativi generali anteriori a quelli sia pure altrimenti innestati dal codice dei contratti pubblici (e infatti, per una logica e significativa, seppure incidentale, sottolineatura della valenza fondante dell’apposita «stipula dei relativi», e quindi individualmente e strutturalmente autonomi, «accordi contrattuali» in parola, v. già Cons. di Stato, 05/12/2008, n. 6015, pag. 7). Nel medesimo perimetro ricostruttivo, pertanto, vanno collocate le recenti statuizioni con cui questa Corte (ordinanza 22/06/2025 n. 16686, resa proprio in un giudizio tra le stesse parti) ha ribadito che «il diritto dell’erogatore privato alla percezione dei corrispettivi per le prestazioni rese non dipende soltanto dall’esistenza di un contratto, concluso ai sensi dell’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, ma anche dalla sussistenza di un provvedimento di autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie (art.
8-ter) e di un provvedimento di accreditamento istituzionale (art.
8-quater): provvedimenti che, pur ponendosi all’esterno del contratto (in quanto oggetto di separati atti della p.a.), sono qualificabili come elementi costitutivi (“regola delle tre A”) del diritto alla percezione dei corrispettivi, la cui fonte, piuttosto che nell’accordo negoziale, è, dunque [,in questo senso], rinvenibile nella stessa legge (sul che…[v.] anche Cass, Sezione I, 17 giugno 2025, n. 16240, emessa all’esito della medesima odierna adunanza camerale)». Non può dunque considerarsi pertinente il richiamo fatto dalla difesa ricorrente a Cass., Sez. U., 25/03/2022, n. 9775, secondo cui per la valida stipulazione dei contratti della p.a., il requisito della forma scritta ad substantiam non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché (già) l'art. 17, r.d. n. 2440 del 1923, contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, 11 manifestate separatamente, che per l’amministrazione possono assumere anche la forma dell’atto amministrativo. L’arresto ha ritenuto idoneo modello di formazione del vincolo contrattuale quello in cui l’istanza del privato, tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, incorporava la disciplina del rapporto negoziale paritario ad esso accessivo, atteggiandosi così a una tale proposta, accettata dall’amministrazione mediante il rilascio del medesimo provvedimento richiesto. La fattispecie, diversa, era quella complessa e peculiare della concessione-contratto in cui convergono un negozio unilaterale e autoritativo della p.a., per effetto del quale il privato può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci. Le Sezioni Unite in questo quadro hanno evidenziato come già il r.d. n. 2440 del 1923 ha contemplato un simile schema formativo del conclusivo nesso negoziale bilaterale prevedendo le ulteriori ipotesi di un rogito apposto in calce al c.d. “capitolato”, nonché di un “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, «rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’amministrazione. Ed è evidente che nel caso dell’“atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, la dichiarazione scritta del privato si atteggia non solo come separata dalla volontà negoziale della controparte, ma anche non consacrata su di un unico documento sottoscritto da entrambi i contraenti» (pag. 27 dell’arresto delle Sezioni Unite). La suddetta ricostruzione, all’evidenza, non ha incidenza su quella prima effettuata in ordine alla disciplina degli accordi contrattuali previsti 12 dalla legislazione in materia di strutture sanitarie in presupposto regime concessorio di accreditamento, parte qua convergente, quest’ultima, con quella dei rapporti generali tra aggiudicazione e contratto, distinti per oggetto e funzione, in cui deve ritenersi come visto richiesta la stipula del successivo e distinto accordo contrattuale, anche al fine di assicurare, in quella dinamica settoriale, la rigorosa e controllabile certezza dei rapporti negoziali implicanti rilevanti flussi di spesa pubblica (cfr., sul punto, sull’ulteriore sottolineatura, al riguardo, della necessità di “specifici contratti”, Cass., 16/09/2025, n. 25320, pagg. 9-10). Coerentemente, in quest’ultimo ambiente normativo, è stato quindi conclusivamente affermato che, nel caso, la pubblica amministrazione, nel visto quadro concessorio di accreditamento, può stipulare il contratto di cui all’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, con effetti retroattivi, anche nell’anno successivo a quello in cui sono state rese le prestazioni, trattandosi di contratti “imposti” dalla legge, disciplinati dal peculiare modulo procedimentale a formazione progressiva, presidiato da norme imperative, che doppia la procedura negoziale, dovendosi anche tenere conto che la determinazione dei tetti di spesa annuali, attraverso appositi tavoli tecnici cui partecipano i rappresentanti delle varie categorie interessate, può sopraggiungere, in modo del tutto fisiologico, anche oltre l’anno di riferimento, purché in tempi ragionevoli (Cass., 17/06/2025, n. 16221, pag. 28, che menziona Cons. di Stato, 04/06/2024, n. 5010, Cons. di Stato, 22/01/2016, n. 207, Cons. di Stato, 16/01/2013, n. 248). In questa chiave di lettura la sottoscrizione del contratto diventa un requisito di completamento della fattispecie a formazione progressiva specificatamente prevista dal legislatore al fine di porre a carico dell’erario, con modalità rigorosamente suscettibili di controllo ad opera dell’autorità tutoria, il corrispettivo delle prestazioni sanitarie erogate dei centri accreditati (Cass., n. 16221 del 2021, cit., pag. 28). 13 Ciò esclude si possa far leva su pretesi e diversi atti di riconoscimento, ratifiche o convalide successive ovvero ancora condotte complessivamente concludenti (v., da ultimo, Cass., n. 16221 del 2025, cit., pag. 8), ed esclude, in ogni caso, che l’ASL dovesse provare l’espressa inclusione dei volumi di prestazioni assorbiti nell’originario ovvero supplementare tetto di spesa accordato rispetto al diverso (e in questa chiave unico) contratto di riferimento stipulato con la parte privata. 4.1. La censura per come formulata deve pertanto essere rigettata, poiché correttamente è stata affermata, quale presupposto necessario al fine di accogliere l’originaria pretesa avanzata, la necessità di un ulteriore, distinto e apposito contratto, invocato, come osservato dalla Procura Generale, a base della domanda ma che avrebbe dovuto essere successivo all’aggiudicazione e, dunque, nel caso mancante, fermi, naturalmente, gli innalzamenti dei tetti di spesa riferiti alla Casa di cura ricorrente, da contrattualizzare, risultanti a séguito dell’assorbimento dei posti letto oggetto di giudizio, in coerenza con le decisioni del giudice amministrativo del cui passaggio in giudicato offre conto in memoria parte controricorrente. Rispetto a tali giudicati la ragione di rigetto ricostruita in questa sede ed individuata correttamente nell’esclusione del vincolo contrattuale, si colloca, pertanto, su piano diverso e assorbente, perché “a monte”. 5. Spese secondo soccombenza con oneri riflessi essendo stato dichiarato il patrocinio dell’avvocatura interna ASL (Cass., Sez. U., 06/02/2023, n. 3592).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento in favore della parte controricorrente delle spese processuali, che liquida in 12.000,00 euro per compensi professionali, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in 200,00 euro e agli oneri legali riflessi. 14 Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, il 17 febbraio 2026, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile. Il Consigliere Estensore AO OR Il Presidente RA NO TO FR