Composta dagli Ill.mi Sigg.ri: Udienza pubblica
Dott. Luciano DI NOTO Presidente del 11.2.1999

1.Dott. Giovanni DE ROBERTO Consigliere SENTENZA
2. " Francesco TRIFONE " N. 301
3. " Antonino ASSENNATO " REGISTRO GENERALE
4. " Nicola MILO (Rel.) " N. 45148/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da CH RE, nato a [...] l'[...];
avverso la sentenza 6.10.1998 della corte d'Appello di Salerno;

visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dr. N. Milo;

Udito il Pubblico Ministero in persona del dr. Antonino Siniscalchi che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito il difensore avv. Michele Pinto, che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata Fatto e diritto
RE CH veniva tratto a giudizio dinanzi al Tribunale di Sala Consilina, per rispondere - tra l'altro - del reato di cui agli art. 81 cpv. e 323 c.p., perché, nella qualità di assessore all'Urbanistica del Comune di Teggiano, al fine di procurare a tale AS Eliseo un ingiusto vantaggio patrimoniale, con abuso del proprio ufficio, aveva rilasciato al predetto, già beneficiario di una pregressa autorizzazione in precario del 13.3.1990 per un manufatto edilizio sito in zona sottoposta al vincolo paesaggistico, infisso saldamente al suolo e destinato oggettivamente a permanente attività di lavorazione del marmo, due provvedimenti cosiddetti di "proroga" della citata autorizzazione, emessi in data 13.11.1990 e 26.10.1991.
Con sentenza 19.11.1996, l'imputato veniva dichiarato colpevole e, condannato a pena ritenuta di giustizia, condizionalmente sospesa. Tale decisione, a seguito di gravame del CH, veniva confermata - quanto alla dichiarazione di colpevolezza - con sentenza 6.X.1998 della Corte d'Appello di Salerno, che, però, rideterminava la pena per l'illecito in questione in mesi sette di reclusione (contestualmente l'imputato veniva assolto dal delitto di falso ideologico, (pure contestatogli).
Riteneva la Corte territoriale che le autorizzazioni incriminate erano state adottate in violazione dell'art. 28 del Regolamento Edilizio, che prevedeva la possibilità di autorizzare solo opere funzionali a esigenze contingenti e provvisorie, e della legge n.431/85 in materia di zone sottoposte a vincolo paesaggistico e idrologico e avevano assolto alla sola finalità di offrire un indubbio vantaggio patrimoniale al AS, onde permettergli un più comodo esercizio al AS, onde permettergli un più comodo esercizio della sua attività di marmista.
Avverso quest'ultima pronuncia, ha proposto ricorso per cassazione l'imputato e ha sollecitato l'annullamento della sentenza sulla base delle seguenti doglianze: 1) violazione della legge penale, con riferimento all'art. 323 c.p., del quale difettavano sia il presupposto materiale che quello soggettivo: non si era individuata la specifica norma di legge o di regolamento violato, ne' tale poteva ritenersi quella di cui all'art 28 R.E., data la sua ambiguità interpretativa, che non escludeva la legittimità della proroga dell'autorizzazione in precario, nonché dell'assoggettamento a oneri della stessa autorizzazione (il riferimento alla gratuità di questa non era stato mai contestato e, quindi, si era incorso anche nella violazione dell'art. 521 c.p.p.); 2) violazione di legge e difetto di motivazione sulla scelta operata nella quantificazione della pena, fissata in misura superiore al minimo edittale. La difesa del ricorrente produceva, inoltre, attestato relativo al periodo in cui il proprio assistito aveva ricoperto la carica di assessore presso il Comune di Teggiano.
All'odierna udienza pubblica, le parti hanno concluso come da epigrafe.
Il ricorso è privo di pregio e va rigettato.
È necessario, innanzi tutto, chiarire in fatto che il manufatto non rivestiva le caratteristiche, sia sotto il profilo strutturale che sotto quello funzionale, della costruzione precaria. La circostanza è pacifica, tanto che non viene posta in discussione neppure dal ricorrente: trattavasi di ampio locale (circa 80 mq.) sorto in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, stabilmente infisso al suolo e - come si evince dalla relazione tecnica allegata alla richiesta di autorizzazione - strumentale all'attività artigianale di marmista svolta dall'interessato, quale "pertinenza ....." e ".... impianto tecnologico a servizio dell'azienda", il che palesemente esclude i connotati dell'opera realizzata per soddisfare esigenze contingenti o stagionali.
D'altra parte, si è accertato che il manufatto, realizzato almeno formalmente "in precario" (cfr. autorizzazione del 13.3.1990), non venne mai rimosso, non ebbe mai alcuna soluzione di continuità nella sua utilizzazione e beneficio - dapprima - di un provvedimento di proroga (quello in data 13.11.1990) della autorizzazione originaria e - poi - di una nuova autorizzazione in precario, datata 26.X.1991, che andava a sanare il periodo rimasto scoperto, cioè privo di un qualsiasi titolo autorizzativo (quello del 13.11.90 era scaduto il 13.7.91), e legittimava l'opera per il periodo successivo. In realtà, trattavasi sempre della stessa costruzione, come univocamente accertato in sede di merito, posto che l'ispezione dei luoghi, e seguita proprio il 26.X.91 dai Carabinieri, evidenziò l'ubicazione e le caratteristiche del manufatto, in tutto coincidenti con quelle già note, nonché l'installazione al suo interno di un macchinario, stabilmente ancorato al suolo, per il taglio dei marmi, circostanza questa che offre l'ulteriore conferma del carattere niente affatto precario dell'opera (cfr. pag. 6 sentenza di primo grado).
È stato, inoltre, acclarato che l'assessore CH riservò alla trattazione delle pratiche che interessavano il AS in trattamento del tutto privilegiato e anomalo: col provvedimento del 13.11.90, prorogò, su semplice istanza e senza espletare alcuna istruttoria, l'autorizzazione del precedente 13 marzo, non ponendosi neppure il problema della possibilità giuristica della proroga;
col provvedimento del 26.X.1991, non esitò a rilasciare al AS nuova autorizzazione gratuita in precario per l'opera mai rimossa, nonostante che, solo il giorno precedente, fosse stato posto sull'avviso dell'Ufficio tecnico comunale, che lo aveva ufficialmente informato dell'intervenuta scadenza dell'autorizzazione rilasciata il 13.11.1990 e della mancata rimozione del manufatto, asseritamente precario, da parte del AS, e nonostante che, in conseguenza di tale informativa, avesse disposto di adottare i "provvedimenti di competenza".
L'esposta dinamica dei fatti lascia intuitivamente intravedere un chiaro asservimento della attività amministrativa dell'assessore CH agli interessi privati del AS, ma tale intuizione, di per sè, non è sufficiente per supportare una pronuncia di condanna in ordine al delitto di abuso di ufficio, ma abbisogna di una specifica verifica circa la concreta sussistenza, nella condotta dell'imputato, degli elementi costitutivi dell'illecito in questione, che, con la riforma introdotta dalla legge n. 234/97, non è più reato a condotta genericamente "abusiva", che può anche prescindere dall'evento, ma postula questo (ingiusto vantaggio patrimoniale per sè o per altri ovvero danno ingiusto ad altri) quale diretto effetto della violazione di norme di legge o di regolamento ovvero della mancata osservanza dell'obbligo di astensione.
In base alla riforma del 1997, il delitto di abuso d'ufficio va considerato come "reato causalmente orientato" nel senso che deve sussistere un nesso di derivazione causale o concausale tra la violazione di legge o di regolamento, posta in essere dall'agente, e l'evento. È la stessa formulazione della norma che legittima una simile conclusione, dato che si ricollega allo "svolgimento delle funzioni" o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento ....."l'intenzionalità dell'evento di procurare "....a sè o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero ad altri un danno ingiusto ....".
La violazione normativa che rileva va riferita solo a quelle disposizioni dotate di un specifico contenuto prescrittivo la cui violazione va a incidere su posizioni soggettive "sostanziali". Dall'area della punibilità va conseguentemente esclusa l'inosservanza di norme meramente programmatiche, prive di immediata portata precettiva, quale quella prevista dall'art. 97 della Costituzione sul buon andamento e sulla imparzialità della P.A., o di norme procedurali destinate a svolgere la loro funzione solo all'interno del procedimento, senza incidere in modo diretto o mediato sulla così detta fase decisoria di composizione del conflitto d'interessi materiali oggetto di valutazione amministrativa. Si deve richiedere, in sostanza, che la norma violata sia intrinsecamente dotata di un "sufficiente livello di significatività sul piano del disvalore criminale", sia specificamente orientata a vietare il comportamento sostanziale del soggetto pubblico e abbia un qualche riflesso sul contenuto dispositivo della determinazione finale.
Ciò posto, non può esservi dubbio che, nel caso in esame, come correttamente argomentato dal Giudice di merito, l'imputato, nel rilasciare al AS le suo autorizzazioni incriminate, violò l'art. 28 del Regolamento edilizio del Comune di Teggiano, considerato che tradì platealmente la finalità sostanziale di tale norma, utilizzandola per legittimare, solo sotto l'aspetto formale, un manufatto edilizio che, per quanto si è detto sopra, nulla aveva di precario: la richiamata disposizione, infatti, consentiva di assentire, con provvedimento autorizzatorio, "manufatti anche non infissi al suolo, richiesti da esigenze contingenti o stagionali, destinati a essere usati per periodi non superiori a otto mesi ... debbono avere quindi le minime dimensioni richieste dall'uso previsto e debbono essere .... facilmente asportabili". Di fronte a una costruzione, come quella di cui si discute, strutturata in modo tale da non essere facilmente amovibile e soprattutto funzionale non a esigenze contingenti, ma stabili e definitive, tanto da integrare un vero e proprio impianto tecnologico al servizio dell'attività di marmista svolta dall'interessato, non v'è dubbio che si verifica una effettiva e definitiva trasformazione dell'assetto territoriale di una determinata zona, trasformazione che può essere legittimata, ove ricorrevano le condizioni previste dagli strumenti urbanistici, solo attraverso il favorevole espletamento della più complessa procedura concessoria di cui agli art. 1 e 4 della legge n. 10/77 e 31 della legge n. 1150/42. A bene vedere, quindi, il CH, al di là della distorta applicazione dell'art. 28 del R.E., al quale impropriamente e speciosamente informò gli atti amministrativi adottati in favore del AS, ebbe a violare le norme che disciplinano il rilascio della concessione edilizia e quelle poste a tutela delle zone vincolate paesaggisticamente (legge n. 431/95), nel senso che ignorò tali disposizioni, che erano le sole alle quali avrebbe dovuto riferirsi per assentire o meno il manufatto edilizio non precario. La violazione di tali norme di legge e di regolamento spiegò sicura efficienza causale sul mantenimento di una situazione illegittima, quale deve considerarsi quella dell'avvenuta trasformazione dell'assetto del territorio, attraverso l'insediamento su di esso di una costruzione non precaria.
È il caso, al riguardo, di puntualizzare che la struttura del rato postula il requisito della doppia ingiustizia, nel senso che ingiusta deve essere la condotta, perché connotata da violazione di legge o di regolamento (ovvero da omessa astensione nei casi previsti) e ingiusto deve essere l'evento di vantaggio patrimoniale. L'ingiustizia dell'evento comporta, quindi, una valutazione distinta e autonoma rispetto a quella che riguarda il mezzo impiegato. In tesi, è possibile che il reato in esame non rimanga integrato se, pur essendo illegittimo il mezzo impiegato, l'evento di vantaggio (o di danno) non sia, di per sè, ingiusto. Questa conclusione trova conforto sia nel dato letterale, che fa riferimento all'illegittimità della condotta e alla ingiustizia dell'evento, sia nella "ratio" della norma, che mira a sottrarre alla sanzione penale quella ipotesi in cui, sia pure attraverso una attività amministrativa illegittima, si realizza un evento di per sè legittimo.
L'ingiustizia della condotta spesso si riverbera causalmente sull'evento, rendendolo ingiusto, ma può anche accadere che tale determinazione eziologico non si verifichi, come quando l'evento (vantaggio proprio o altrui o danno del terzo) corrispondeva a una posizione soggettiva meritevole di essere giuridicamente tutelata, quale ad esempio un potere della P.A., un diritto soggettivo o un interesse legittimo del terzo o del soggetto attivo considerato nello "status" di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio. Nella specie, il vantaggio conseguito dal AS è certamente ingiusto, in quanto in capo al medesimo non sussisteva alcuna posizione soggettiva, giuridicamente tutelata, a vedersi riconoscere la legittimità di un'opera edilizia, di fatto stabile e definitiva, come "precaria", ma solo un interesse di mero fatto che, in quanto tale, non è idoneo a impedire il propagarsi della illegalità del mezzo sull'evento e a recidere quindi il nesso di causalità tra la prima e il secondo.
Quanto all'elemento soggettivo del reato, che richiede l'intenzionalità dell'evento, osserva la Corte che la ricostruzione fattuale operata in sede di merito pone in chiara e inequivoca evidenza la prospettazione psicologica che contraddistinse la condotta del pubblico ufficiale, il quale ebbe di mira l'evento tipico e operò per la realizzazione del medesimo: il CH, infatti, col pr0ovvedimento del 13.11.1990, prorogò, al di fuori di qualunque previsione normativa e anzi in contrasto con quanto statuito dall'art. 28 del R.E., l'autorizzazione in precario rilasciata in favore del AS il precedente 13 marzo, nonostante la stessa avesse spiegato già i suoi effetti per il termine massimo consentito (otto mesi), col provvedimento del 26.X.1991, rilasciò un'ulteriore autorizzazione in precario (gratuita) per lo stesso immobile, benché fosse stato ufficialmente informato dall'Ufficio tecnico comunale, con nota scritta del giorno precedente, che il medesimo immobile, proprio perché definito "precario", non avrebbe potuto ricevere ulteriore legittimazione formale, ma avrebbe dovuto essere rimosso anche su iniziativa d'ufficio. Il dolo intenzionale, contrapposto ontologicamente, prima che giuridicamente, a quello c.d. "eventuale o indiretto", implica l'accettazione da parte dell'agente dell'evento, quale conseguenza certa o probabile, ma comunque voluta, della propria azione, non vissuta quale causa (intesa come posizione di "rischio") di un effetto meramente "eventuale" e "accessorio". L'imputato, con la condotta tenuta, operò una precisa e cosciente scelta, quella cioè di volere in ogni caso legittimare, sul piano formale, la costruzione realizzata dal AS.
Le esposte argomentazioni evidenziano l'assoluta inconsistenza del primo motivo di ricorso, che, in maniera apodittica e inconferente, stigmatizza la mancata individuazione della norma violata o l'assenza di dolo ovvero la mancata correlazione tra imputazione e sentenza. A quest'ultimo proposito, va rilevato che l'omessa indicazione, nel capo d'accusa, della specifica norma di legge disattesa o delle peculiari caratteristiche intrinseche degli atti amministrativa incriminati non viola il disposto di cui all'art.521 c.p.p., posto che l'immutazione deve riguardare il "fatto" nella sua struttura essenziale e non già la previsione normativa, la cui violazione va a connotare di illiceità il fatto medesimo, e men che mai elementi interni a questo e in esso ricompresi, anche se non esplicitati. Essendovi, invero, contestato al CH di avere abusato del proprio ufficio di assessore alla urbanistica e, in particolare, di avere rilasciato al AS, per una costruzione edilizia non precaria realizzata in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, due distinte e ben individuate autorizzazioni, nella preordinata e chiara prospettiva di procurare al predetto un ingiusto vantaggio patrimoniale, è evidente l'esatta delineazione dei confini d'accusa, che non risultano essere stati varcati dalla sentenza d'appello, limitatasi a indicare la norma di legge violata e le connotazioni degli atti amministrativi incriminati e già oggetto di formale contestazione, onde esplicitare la già postulata antigiuridicità della condotta. D'altra parte, il precetto dell'art.521 c.p.p., che enuncia il principio della correlazione tra accusa e sentenza, va inteso non in senso "mecccanicistico-formale", ma un funzione della finalità cui è ispirato, quella cioè della tutela del diritto di difesa, che, nella specie, risulta essere stato ampiamente esercitato, considerato che, sin dal primo grado, si è dibattuto tra le parti il problema relativo all'operatività o meno dell'art. 28 R.E. di Teggiano ovvero alle caratteristiche dei provvedimenti autorizzatori incriminati.
Non è a parlarsi di prescrizione del reato, la cui continuazione è cessata il 26.X.91.
Anche la doglianza sull'entità della pena inflitta è priva di pregio, posto che la scelta operata dalla Corte di merito è la risultante di un corretto esercizio del potere discrezionale del Giudice, che, avendo fissato la misura della sanzione in un limite molto prossimo a quello minimo edittale, non aveva il dovere di motivare diffusamente tale scelta, per altro più favorevole all'imputato rispetto al trattamento sanzionatorio riservatogli in primo grado.
Di diritto, consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 11 febbraio 1999.
Depositato in Cancelleria il 5 maggio 1999