Composta dagli Ill.mi Sigg ri Magistrati:
Dott. Angelo GRIECO - Presidente -
Dott. Giovanni LOSAVIO - Consigliere -
Dott. Vincenzo FERRO - Consigliere -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI VENEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA B. TORTOLINI 34, presso l'avvocato NICOLÒ PAOLETTI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIULIO GIDONI, MORINO M. M., giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MB IA, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE CARSO 77, presso l'avvocato EDOARDO PONTECORVO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato MAURIZIO VISCONTI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n . 326/96 della Pretura di VENEZIA, depositata il 30/12/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/02/99 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
1 BO UC, con ricorso 23 maggio 1996 al TO di Venezia, proponeva opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione del Comune di Venezia n. 14129/93 del 2 aprile 1996, con la quale gli era stato ingiunto, a titolo di sanzione amministrativa, il pagamento di lire 700.000 per la violazione dell'art. 5 del regolamento di polizia urbana è degli artt. 192 e 193 del TUFL per avere occupato suolo pubblico e spazio aereo in eccedenza rispetto a quello concessogli per il commercio ambulante. L'opponente deduceva la violazione del principio di specialità, stabilito dall'art. 9 della legge n. 689 del 1981, in base al quale la normativa applicabile al caso di specie sarebbe stata quella della legge n. 112 del 1991 e l'autorità competente ad emanare la sanzione (ex art. 6 di tale legge) sarebbe stata l'PI e non il Comune.
Il Comune si costituiva contestando l'applicabilità al caso di specie della legge n. 112 del 1991, e sostenendo l'applicabilità del regolamento comunale.
Il TO, con sentenza depositata il 30 dicembre 1996 e notificata al Comune di Venezia il 23 gennaio 1997, accoglieva l'opposizione. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso a questa Corte il Comune di Venezia, formulando due motivi di gravame. Il BO resiste con controricorso.
Motivi della decisione
1 Con il primo motivo si deduce la violazione o falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della legge n. 112 del 1991 e dell'art. 23 del d.P.R. n. 248 del 1993, nonché dell'art. 5 del Regolamento di polizia urbana del Comune di Venezia. In relazione a tale motivo si deduce specificamente quanto segue.
La legge n. 112 del 1991 prevede, all'art. 1 comma 2, tre distinte forme di commercio ambulante: a) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere ultilizzate quotidianamente;
b) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere utilizzate solo in uno o più giorni alla settimana;
c) su qualsiasi area, in forma itinerante. L'art. 3 stabilisce poi che "l'esercizio del commercio su aree pubbliche è subordinato alle condizioni di tempo e di luogo stabilite dal Comune nel cui territorio viene esplicato" e che, in particolare, "l'esercizio dell'attività di cui all'art. 1, comma 2, lett. c) "può essere oggetto di limitazioni e divieti per motivi di polizia stradale o di carattere igenico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse".
L'odierno resistente è titolare di un'autorizzazione permanente per occupazione di spazio pubblico per esercitare il commercio ambulante a posto fisso e l'ingiunzione opposta è stata emanata per avere egli occupato suolo e spazio aereo in eccedenza rispetto alle misure autorizzate. In relazione a tale violazione - secondo il Comune ricorrente - erroneamente la sentenza impugnata avrebbe ritenuto sussistente la violazione dell'art. 6, comma 2, della legge n. 112 del 1991, anzicché quella, contestata all'opponente, del regolamento comunale di polizia urbana, in quanto l'art. 6, comma 2, punendo "chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per l'esercizio del commercio su aree pubbliche per motivi di polizia stradale o di carattere igenico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse" si riferirebbe unicamente all'esercizio del commercio in forma itinerante, nonché a divieti di ordine generale, e non anche alla violazione delle specifiche prescrizioni contenute nella concessione di suolo pubblico rilasciata al singolo commerciante. Tali violazioni, fra le quali rientra quella in questione, sarebbe invece punita unicamente dall'art. 5 del regolamento di polizia urbana del Comune di Venezia, che punisce specificamente "qualunque occupazione, anche occasionale, con qualsiasi oggetto, di aree pubbliche o private aperte al pubblico transito, nonché degli spazi sovrastanti e sottostanti detti luoghi, senza autorizzazione del Sindaco", secondo quanto specificamente ribadito dal regolamento comunale in materia di commercio ambulante, approvato con delibera n. 128 del 1994, che all'art. 9 espressamente dispone: "Fermo restando quanto disposto dalla legge n. 112 del 1991 e dal relativo regolamento di esecuzione, il mancato rispetto delle norme inerenti la concessione del posteggio (eccedenza di misure od altro) è sottoposto alle sanzioni previste dal vigente regolamento di polizia urbana".
Con il secondo motivo si deduce la falsa applicazione dell'art.6, comma 5, della legge n. 112 del 1991 e la violazione dell'art. 106 del R.D. n. 383 del 1934, in quanto trattandosi di violazione di un regolamento comunale, la competenza ad emettere l'ingiunzione spettava al Sindaco e non all'PI.
2 Il primo motivo del ricorso è fondato.
Come esattamente deduce il ricorrente, a norma dell'art. 1 della legge n. 112 del 1991 il commercio su aree pubbliche può essere svolto in tre forme distinte: a) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere utilizzate quotidianamente dal concessionario;
b) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere utilizzate solo in uno o più giorni alla settimana indicati dal concessionario;
c) su qualsiasi area in forma itinerante. In relazione a tutte tali ipotesi la legge n. 112 del 1991 richiede il previo rilascio di un'autorizzazione amministrativa, ai sensi dell'art. 2, la quale per esercitare l'attività di cui all'art. 1, lett. a) è efficace "per il solo territorio del Comune nel quale il richiedente intende esercitarla ed è rilasciata dal Sindaco", mentre per esercitare le attività di cui all'art. 1, lett. b) e c) è rilasciata da organi regionali, diversi nei due casi, ed "è efficace nell'ambito del territorio della Regione". A detta autorizzazione è riconnessa l'assegnazione delle aree per l'esercizio del commercio ai sensi dell'art. 3, il quale dispone espressamente che tale esercizio è subordinato al rispetto delle condizioni di "tempo e di luogo stabilite dal Comune nel cui territorio viene esplicato".
L'art. 6 della legge n. 112, in relazione alle prescrizioni relative al commercio su aree pubbliche, prevede quattro distinte norme sanzionatorie. Con il disposto del primo comma punisce "con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire cinquecentomila a lire cinque milioni e con la confisca delle attrezzature e della merce, chiunque eserciti il commercio su aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione o fuori dal territorio previsto dall'autorizzazione stessa, nonché senza l'autorizzazione o il permesso di cui all'art. 3, commi, 14 e 15" (concernenti l'esercizio del commercio su aree demaniali marittime , nonché negli aereoporti, stazioni e autostrade). Con il disposto del secondo comma punisce "con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire trecentomila a lire tre milioni chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per l'esercizio del commercio su aree pubbliche per motivi di polizia stradale o di carattere igienico sanitario o per altri motivi di pubblico interesse". Con il terzo comma punisce con la stessa sanzione prevista dal primo comma e con la confisca dei prodotti, chi esercita il commercio su aree pubbliche con l'esposizione e la vendita di prodotti non compresi nell'autorizzazione. Con il quarto comma viene punito, infine, con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire centomila a lire seicentomila chi non rispetta le prescrizioni di tempo stabilite per l'esercizio del commercio su aree pubbliche. Nella sentenza impugnata il TO , dopo avere accertato "in fatto" che l'opponente era titolare di un'autorizzazione per l'esercizio del commercio ambulante a posto fisso e che gli era stata contestata la violazione degli artt. 5 del regolamento comunale di polizia urbana di Venezia, "perché occupava mq 0,49 di suolo pubblico e mq 5,698 di spazio aereo in eccedenza rispetto allo spazio concesso per il commercio ambulante", ha ritenuto illegittima l'ingiunzione notificatagli in relazione a tale infrazione, per essere stato violato il principio di specialità stabilito dall'art.9 della legge n. 689 del 1981, in quanto la condotta in questione in base a tale principio doveva ritenersi sanzionata dall'art. 6, comma 2, della legge n. 112 del 1991 e non dall'art. 5 del su detto regolamento comunale, essendo la prima norma speciale rispetto a quest'ultima.
Tale decisione deve ritenersi errata, in quanto muove da un'erronea interpretazione del su detto art. 6, comma 2, della legge n. 112 del 1991 il quale, punendo "chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per l'esercizio del commercio su aree pubbliche per motivi di polizia stradale, o di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse", contiene una norma che, anche se - come è chiarito dall'art. 17 del d. P.R. n. 248 del 1993, contenente il regolamento di esecuzione della legge n. 112 del 1991 - è riferibile a tutte e tre le forme di commercio ambulante previste dall'art. 1, in base al suo tenore letterale e alla sua interpretazione logica, riguarda la violazione di precetti di ordine generale specificamente emanati in relazione ai motivi in essa indicati, non giustificandosi altrimenti il riferimento a detti motivi ove il divieto sanzionato volesse essere la violazione dei limiti dell'autorizzazione, i quali per loro natura già tengono conto di tali motivi.
Parimenti errato sarebbe ritenere applicabile alla fattispecie l'art. 6, comma 1, della legge n. 112 del 1991, tenuto conto della ratio della norma emergente dalla parificazione, in essa contenuta OA EN , tra esercizio del commercio ambulante senza autorizzazione ed il suo esercizio "fuori dal territorio" in relazione al quale l'autorizzazione sia stata concessa. La su detta equiparazione dimostra che la norma, facendo riferimento all'esercizio "fuori dal territorio" previsto dall'autorizzazione, ha inteso riferirsi ad una violazione che, per le sue caratteristiche ontologiche, consista in un comportamento che renda l'esercizio del commercio cosi come effettuato sostanzialmente non ricollegabile all'autorizzazione, tanto da essere meritevole dello stesso severo regime sanzionatorio, che comprende - tra l'altro - la confisca della merce e delle attrezzature. Ne deriva che in base ad una interpretazione logico-sistematica, la quale tenga conto che a norma dell'art. 3 della Costituzione è vietato trattare "OA EN" allo stesso modo fattispecie palesemente differenti e di diversa gravità, deve ritenersi che nella fattispecie prevista dall'art. 6, comma 1, non può rientrare l'occupazione di suolo pubblico e di spazio aereo in eccesso rispetto a quello previsto nell'autorizzazione, costituendo tali comportamenti unicamente violazioni dei limiti dell'autorizzazione, ma non certo un esercizio del commercio non ricollegabile, per le sue modalità, all'autorizzazione stessa.
Del resto, a conferma di tale interpretazione, va osservato che nel sistema della legge n. 112 del 1991, il termine "territorio" in relazione al quale è attribuita l'autorizzazione al commercio ambulante, è usato per indicare il territorio del Comune o della Regione nei quali può essere esercitato detto commercio (art. 2, commi, 2, 3 e 4), ovvero (secondo l'interpretazione estensiva dell'art. 23 del Regolamento di esecuzione della legge, nel testo originario ed in quello di cui al D.M. n. 350 del 19"96), in caso di commercio con posto fisso, il posteggio o l'area assegnata nell'autorizzazione.
Ne consegue che solo l'esercizio del commercio in luoghi diversi dal territorio così inteso rientra nella previsione dell'art. 6, comma 1, della legge n. 112 del 1991.
3 Deriva da tali considerazioni che, non rientrando il fatto contestato all'opponente tra le fattispecie sanzionate dall'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 112 del 1991 (nè in altra fra le quelle previste dai successivi commi di tale norma, che palesemente si riferiscono a fattispecie del tutto diverse), erroneamente la sentenza impugnata ha annullato l'ordinanza-ingiunzione opposta affermando che, in base al principio di specialità, come aveva dedotto l'opponente, con essa era stata illegittimamente contestata la violazione dell'art. 5 del Regolamento di polizia urbana del Comune di Venezia, essendo l'art. 6, comma 2, della legge n. 112 del 1991 norma speciale rispetto a detto art. 5.
La sentenza va pertanto cassata, dovendosi accogliere il ricorso in relazione al primo motivo, con assorbimento del secondo. Dagli atti risulta che l'opposizione si fondava unicamente sulla violazione, sotto l'aspetto sopra indicato, del principio di specialità stabilito dall'art. 9 della legge n. 689 del 1981 e sulla incompetenza del Comandante della polizia municipale del Comune di Venezia ad emanare l'ingiunzione, sotto il profilo che, essendo relativa ad una violazione dell'art. 2 della legge n. 112 del 1991, l'art. 6 di tale legge demanda all'PI la relativa competenza. Ai sensi dell'art. 384, comma 1, c.p.c., la causa può, pertanto, essere decisa nel merito, con il rigetto dell'opposizione proposta, giacché risulta accertato, sulla base di quanto esposto in ordine all'accoglimento del ricorso, che la fattispecie non costituiva violazione di detto art. 2 della legge n. 112 del 1991, che, pertanto, non era applicabile alla fattispecie - come dedotto dall'opponente - al posto dell'art. 5 del sopra menzionato regolamento comunale in forza del principio di specialità sancito dall'art. 9 della legge n. 689 del 1981, con la conseguenza che la competenza ad emanare l'ingiunzione non spettava all'PI ai sensi dell'art. 6 di tale legge, cosicché l'opposizione va rigettata per essere entrambi i motivi proposti infondati.
Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese dell'intero giudizio.

P. Q. M.

La Corte di cassazione
Accoglie il primo motivo. Dichiara assorbito il secondo. Cassa la sentenza impugnata e pronunciando sull'opposizione la rigetta. Compensa le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 3 febbraio 1999, nella camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositato in Cancelleria il 28 aprile 1999