Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VINCENZO CARBONE - Primo Presidente f.f. -
Dott. GIUSEPPE IANNIRUBERTO - Presidente di sezione -
Dott. ANTONIO VELLA - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - rel. Consigliere -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ERNESTO LUPO - Consigliere -
Dott. ENRICO ALTIERI - Consigliere -
Dott. FABRIZIO MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. LUIGI FRANCESCO DI NANNI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
REGIONE VENETO, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro- tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
DI ER, MA CH, MA STEFANO;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^ 06827/00 proposto da:
DI ER, MA CH, MA STEFANO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA E F PIMENTEL 2, presso lo studio dell'avvocato CH COSTA, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati ANTONIO SCARSO, MARISA PACILIO, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
contro
REGIONE VENETO;

- intimata -
avverso la sentenza n. 1505/99 della Corte d'Appello di VENEZIA, depositata il 02/11/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/03/02 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso principale. Giurisdizione dell'A.G.O.. Svolgimento del processo
1. - GE DI, MI MA e FA MA convenivano in giudizio la Regione del Veneto.
Gli attori - nella citazione a comparire davanti al tribunale di Venezia notificata il 19.11.1993 - esponevano i seguenti fatti. In base alla L.R. 5 novembre 1979, n. 85, avevano chiesto la concessione di un mutuo agevolato: ciò allo scopo di costituire una proprietà diretto coltivatrice mediante l'acquisto di un terreno, della superficie di ha. 21.42.44, che già coltivavano come affittuari.
Nella domanda era stato detto che la DI era proprietaria di altro piccolo fondo della estensione di ha 1.91.47, distante circa 3 Km. e mezzo da quello che si ripromettevano di acquistare. L'ispettorato provinciale dell'agricoltura di Padova, con atto del 21.3.1986, aveva dato il nullaosta alla concessione del mutuo per la somma di 200 milioni, con il concorso regionale negli interessi. Erano stati poi stipulati il contratto di mutuo e quello di compravendita.
Nell'art. 9 del contratto di mutuo avevano dichiarato che il terreno acquistato era idoneo all'arrotondamento della piccola proprietà contadina già rappresentata dal fondo DI;
nell'art. 12 avevano preso atto che sul terreno acquistato sarebbe gravato per 20 anni un vincolo di indivisibilità.
Era accaduto, in prosieguo, che con atto n. 629 dell'8.11.1989 della Giunta regionale il nullaosta fosse revocato e venisse disposto il recupero delle somme dovute alla regione.
Ciò in base ad altro atto con cui la Giunta aveva dichiarato la decadenza dalle agevolazioni fiscali, in applicazione degli artt. 7 della L. 6 agosto 1954, n. 604, 28 della L. 26 maggio 1965, n. 590 e 12 della L. 14 agosto 1971, n. 817. Questo a motivo del fatto che il fondo già posseduto dalla DI era stato venduto.
Gli attori chiedevano l'annullamento dei due provvedimenti. Sostenevano che il mutuo era stato chiesto per la costituzione di una proprietà diretto coltivatrice e non per il suo ampliamento e che, secondo la legge regionale e le leggi statali richiamate nel provvedimento di decadenza dai benefici, questa era prevista solo per l'alienazione del terreno acquistato con il mutuo.
Ma, anche a voler ritenere che il mutuo fosse stato concesso per un acquisto destinato all'ampliamento della proprietà e che per la concessione avesse avuto rilievo il possesso del precedente fondo, tuttavia, la revoca non avrebbe potuto essere pronunciata - perché per l'art. 12, terzo comma, della legge 817 del 1971, la decadenza dai benefici non può aversi, a causa della vendita del fondo preposseduto, se riguarda piccole superfici e l'efficienza dell'azienda non ne sia lesa: e questo era il caso, dato il rapporto tra parte alienata e parte mantenuta, quanto ad estensione e produttività.
2. - La Regione del Veneto si costituiva in giudizio, sosteneva che la controversia cadeva su interessi legittimi, chiedeva che il giudice ordinario dichiarasse il proprio difetto di giurisdizione e che in subordine la domanda fosse rigettata.
3. - Il tribunale dichiarava la propria giurisdizione sulla domanda di accertamento della illegittimità del provvedimento di revoca del nulla osta e l'accoglieva.
4. - La decisione è stata confermata dalla corte d'appello con sentenza del 2.11.1999. La motivazione - in parte diversa da quella del tribunale - è nelle seguenti proposizioni.
La Regione non disponeva di un potere discrezionale di revoca, perché questo poteva essere esercitato solo in casi espressamente previsti dalla legge.
La revoca era stata esercitata sul presupposto di fatto che il mutuo fosse stato concesso per arrotondare una preesistente proprietà con l'acquisto di un nuovo fondo - questo presupposto trovava rispondenza nella domanda, negli atti istruttori del procedimento di concessione e nel nulla osta, mentre il capitolato allegato al contratto di acquisto imponeva all'art. 13 l'obbligo di non alienare i fondi preposseduti che avessero concorso alla formazione del giudizio di concessione dei benefici, salvi i casi deroga previsti dalla legge.
Era da ritenere fosse stato fatto in tal modo richiamo all'art. 12 della legge 817 del 1981, la cui applicabilità era consentita anche dall'art. 6 della legge regionale.
Il terzo comma dell'art. 12 commina però la decadenza dai benefici quando la vendita del fondo preposseduto sia tale da ledere l'efficienza complessiva dell'azienda.
Nel caso ciò non s'era verificato ed al riguardo era sufficiente tenere in considerazione il rapporto tra le superfici del terreno acquistato e del fondo preposseduto.
5. - La Regione del Veneto ha chiesto la cassazione della sentenza.
Il primo dei due motivi di ricorso ripropone la questione di giurisdizione.
Gli attori hanno resistito con controricorso ed hanno a loro volta proposto ricorso incidentale condizionato.
Motivi della decisione
1. - Il ricorso principale e quello incidentale hanno dato origine a due procedimenti, che debbono essere riuniti perché sono relativi ad impugnazioni proposte contro la stessa sentenza (art. 335 cod. proc. civ.). 2. - Il ricorso principale contiene due motivi.
Il primo è attinente alla giurisdizione (art. 360 n. 1 cod. proc. civ.); il secondo denunzia vizi di violazione di norme di diritto e di difetto di motivazione (art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ., in relazione all'artt. 12, terzo comma, L. 14 agosto 1971, n. 817).
La tesi sostenuta nel ricorso è la seguente.
Secondo la disciplina che risulta dalla legge regionale 85 del 1979 e dall'art. 12, terzo comma, della legge statale 817 del 1971, la concessione del beneficio del concorso regionale negli interessi del mutuo è consentita a condizione che esistano determinati presupposti, alcuni di carattere positivo, altri, come quello considerato dall'art. 12, di carattere negativo.
Il destinatario del beneficio rimane perciò soggetto alla possibilità di revoca, se si riscontra che le condizioni previste dalla legge sono state violate, e questo perché sono condizioni che richiedono un apprezzamento discrezionale degli organi tecnici dell'amministrazione.
Siccome il privato è titolare di un interesse legittimo alla concessione del beneficio, di fronte alla revoca resta nella stessa posizione e quindi non spetta al giudice ordinario giudicare della illegittimità del provvedimento che la disponga.
Aggiunge la Regione che, peraltro, il provvedimento di revoca presuppone anch'esso una valutazione discrezionale - e questo perché si tratta di valutare se la vendita del fondo preposseduto abbia lasciato sussistere od abbia invece leso l'efficienza dell'azienda. 2.1. - Il ricorso incidentale condizionato contiene a sua volta due motivi.
Il primo denunzia un vizio di falsa applicazione di norma di diritto (art. 360 n. 3 cod. proc. civ., in relazione all'art. 12, terzo comma, L. 14 agosto 1971, n. 817); il secondo un vizio di difetto di motivazione (art. 360 n. 5 cod. proc. civ.). La tesi sostenuta è che la disciplina delle cause di decadenza risulta esclusivamente dalle disposizioni della legge regionale, sicché la questione della legittimità del provvedimento non avrebbe potuto essere risolta applicando anche la legge statale. In ogni caso, la motivazione della sentenza sarebbe viziata nel punto in cui ha ritenuto che il mutuo fosse stato concesso non per la costituzione, ma per l'arrotondamento di una proprietà diretto coltivatrice.
3. - Le sezioni unite sono state investite della decisione del ricorso solo per quanto concerne la questione di giurisdizione. Al riguardo si deve statuire che la domanda proposta dagli attori rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Per arrivare a questa soluzione non è necessario esaminare il punto se, nella Regione del Veneto, la disposizione contenuta nel terzo comma dell'art. 12 della L. 14 agosto 1971, n. 875 abbia vigore.
Ciò per la risolutiva ragione che, in quanto configura una ipotesi di decadenza da un beneficio già attribuito, la situazione del privato in rapporto al potere dell'amministrazione è protetta come diritto soggettivo.
Rientra quindi nelle attribuzioni della Corte a sezioni semplici decidere ogni altro punto controverso sollevato con i due ricorsi, compreso quello di cui si è appena detto.
Le ragioni della decisione sono le seguenti.
4. - La tesi svolta nel ricorso si ancora a questo assunto - condizioni che debbono sussistere per essere ammessi a godere dei benefici previsti non sono solo quelle richieste in positivo dalla legge regionale, ma anche quella prevista in negativo dall'art. 12, terzo comma, della legge statale 817 del 1971, che la legge regionale richiamerebbe.
Sicché, concesso il concorso regionale negli interessi in assenza di tale condizione negativa, la revoca del provvedimento di concessione si atteggerebbe come un annullamento.
Ma questo assunto non può essere accettato.
4.1. - La norma applicata dalla Giunta regionale dispone che, nei casi di acquisto per ampliamento di proprietà coltivatrice con i benefici tributari e finanziari di legge, incorre nella decadenza dai medesimi anche l'acquirente che, durante il periodo vincolativo, alieni i fondi preposseduti che hanno concorso alla formazione del giudizio dell'ispettorato agrario circa la validità della nuova azienda, salvo i casi di vendita di piccole superfici che non ledano l'efficienza dell'azienda.
Supposto che il concorso regionale sia stato chiesto per un mutuo necessario a finanziare l'acquisto di un terreno destinato ad ampliare una proprietà, a porsi come condizione perché il concorso sia concesso è che il richiedente abbia la proprietà che prospetta di volere ampliare.
Se non la ha e il beneficio gli è tuttavià concesso, il provvedimento di concessione è illegittimo e il suo ritiro, se basato sul rilievo di tale illegittimità, ne configura un annullamento, che restituisce il richiedente alla situazione precedente, di interesse legittimo, se tale era prima che la concessione fosse accordata.
La circostanza che il richiedente, ottenuto il concorso negli interessi del mutuo chiesto per ampliare la proprietà che aveva, di quella preesistente proprietà si disfaccia è dunque evenienza che riguarda non l'interesse ad ottenere il beneficio e la legittimità del provvedimento che lo ha accordato, ma l'interesse a mantenere il beneficio e la legittimità del provvedimento di ritiro, a sua volta basato su quella sopravvenienza.
È dunque di questo interesse che deve essere valutata la consistenza, ovverosia il tipo di protezione giuridica in rapporto al potere accordato all'Amministrazione di ritirare il beneficio accordato.
4.2. - Così ricostruita la fattispecie che si presenta nel caso concreto, esso si trova a poter essere ricondotto al principio di diritto compendiato nella massima estratta dalla sentenza 5 settembre 1997 n. 8585, di queste sezioni unite, da allora costantemente ripetuto.
Principio di diritto che si presenta formulato nei termini seguenti: "In materia di sovvenzioni da parte della P.A., la posizione del privato nella fase procedimentale successiva al provvedimento attributivo del beneficio può assumere una diversa configurazione giuridica. Di interesse legittimo, nei riguardi del potere della pubblica amministrazione di ritirare in via di autotutela il provvedimento attributivo del beneficio per i suoi vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, sin dall'origine, con il pubblico interesse. Di diritto soggettivo sia nei riguardi della concreta erogazione del beneficio, sia della susseguente conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla P.A. con provvedimenti variamente definiti (revoca, decadenza, risoluzione) assunti in funzione dell'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, della disciplina che regola il rapporto. Ciò tanto nell'ipotesi in cui la regolamentazione del rapporto trovi la sua fonte immediata ed esclusiva nello stesso provvedimento di attribuzione del beneficio ed abbia, così, natura convenzionale dato che consegue all'adesione del privato alle condizioni fissate dalla P.A., quanto nell'ipotesi che la stessa regolamentazione trovi la sua fonte immediata nella legge. Ne consegue che le controversie aventi ad oggetto la pretesa del beneficio alla concreta erogazione del contributo ovvero l'impugnazione dei provvedimenti di revoca, decadenza o equipollenti appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario". 4.3. - La conclusione appena esposta - come si è visto - si fonda sulla considerazione che quanto attiene non alla concessione del finanziamento, ma all'attuazione dello scopo che si è voluto agevolare è materia non di interesse legittimo, ma di diritto soggettivo - perché nel momento di stabilire se concedere o no il finanziamento può richiedersi una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello del privato, ma nel momento di attuare lo scopo si tratta di rispettare obblighi presi o imposti e dunque può solo venire in questione se l'obbligo è stato o no violato. Si assuma, però, come sostiene la Regione nel ricorso, che si possano avere casi in cui la norma, in presenza della violazione di un obbligo attinente all'attuazione dello scopo, anziché imporre di dichiarare la decadenza dal beneficio, consenta alla P.A. di valutare la situazione determinatasi e stabilire se non risponda all'interesse pubblico, non revocare il finanziamento, ma consentire al privato di continuare a fruirne.
La norma applicata dalla Giunta regionale non è tuttavia riconducibile a questo schema.
Non si mettono a raffronto interessi pubblici e privati, ma si valutano dei fatti alla stregua di criteri tecnici, quando si stabilisce se l'azienda mantiene la propria efficienza o la perde ove ne vengano staccate parti di fondi in precedenza utilizzati. Sicché, quando si tratta di dichiarare o no decaduto dal beneficio il proprietario, la Regione non esercita un potere discrezionale.
Nè in ciò è da vedere una contraddizione col fatto che, nel concedere il beneficio, si è anche trattato di valutare se l'acquisto da finanziare fosse idoneo all'ampliamento della proprietà preesistente, idoneo nel senso di poter condurre a costituire una efficiente azienda agricola gestita direttamente dai proprietari dei terreni.
Invero, se, al momento della concessione del beneficio, la decisione circa l'accordare o no il concorso negli interessi si esaurisse in tale valutazione, già l'interesse al beneficio si atteggerebbe come diritto e non come interesse legittimo, perché sarebbe anch'essa valutazione da farsi secondo criteri tecnici - sicché il problema della natura dell'interesse contrapposto al potere di dichiarare la decadenza neppur si porrebbe. Se invece della situazione originaria si può postulare che sia di interesse legittimo, è perché a proposito di quella valutazione, pur suscettibile di essere compiuta secondo criteri di ordine tecnico, si può ritenere che si inserisca in un giudizio più ampio - perché, in quel momento, si tratta di ripartire tra gli aspiranti le risorse economiche stanziate, e dunque la valutazione è compiuta in funzione della verifica dei criteri discrezionalmente fissati per distribuire quelle risorse tra diversi impieghi e diversi richiedenti.
Ma quando le risorse sono state assegnate, il problema che si tratta di affrontare, in presenza di una evenienza che potrebbe tradire gli scopi del finanziamento, è solo verificare se nel singolo caso in cui l'evenienza si è presentata essa è di natura tale da impedire che lo scopo resti attuabile.
Ed ancora, una cosa è stabilire se una preesistente proprietà è suscettibile di essere convenientemente ampliata attraverso un determinato acquisto, altro è stabilire se l'azienda agraria che ha conseguito la disponibilità di determinati fondi corra il rischio di perdere poi la sua efficienza perdendo una parte del totale dei fondi che è venuta sfruttando.
5. - Il ricorso principale, in rapporto alla denunzia del vizio di difetto di giurisdizione, è rigettato.
6. - Per la decisione delle questioni che residuano, i ricorsi debbono essere assegnati ad una sezione semplice.

P.Q.M.

La Corte riuniti i ricorsi, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rigetta sulla questione il ricorso principale;

per la decisione delle altre questioni e l'assegnazione alla sezione semplice rimette gli atti al Primo presidente.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 7 marzo 2002. Depositato in Cancelleria il 7 maggio 2002