Composta dagli Ill.mi Signori Camera di consiglio
Dott. Pietro GIAMMANCO Presidente del 10.12.1998
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere SENTENZA
Dott. Claudia SQUASSONI Consigliere N.3389
Dott. Salvatore SALVAGO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Aldo FIALE Consigliere N.21234/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da GG RA, nata a [...] il [...], avverso la sentenza resa il 7.10.1997 dal pretore di Roma. Sentita la relazione svolta dal consigliere Pierluigi Onorato, Lette le conclusioni del p.m., in persona del sostituto procuratore generale Giovanni Vacca, che ha chiesto il rigetto del ricorso, Letta la nota del difensore, avv. Giorgio Luceri, che ha insistito nel ricorso,
Osserva:
In fatto e in diritto

1 - Con sentenza del 7.10.1997, su concorde richiesta delle parti ex art. 444 c.p.p., il pretore di Roma applicava a GG RA la pena complessiva di lire 1.190.000 di ammenda (sostituita la pena di 14 giorni di arresto con lire 1.050.000 di ammenda) in ordine al reato di cui all'art. 201 t.u.l.s. (R.D. 1265 del 1934), contestato alla GG perché, nell'ambulatorio medicochirurgo-estetico di cui era responsabile in Roma, aveva diffuso pubblicità sanitaria "mediante targa posta sulla porta di accesso del l'ambulatorio, senza essere in possesso della prescritta autorizzazione" (accertato in Roma l'11.11.1994).

2 - Avverso la sentenza la GG ha proposto ricorso per cassazione, deducendo erronea applicazione della norma incriminatrice. Sostiene che con l'entrata in vigore della legge 175/1992 la pubblicità sanitaria per targhe è disciplinata esclusivamente dalla stessa legge, che la subordina a un'autorizzazione del sindaco, la cui mancanza è sancita soltanto con la sospensione dalla professione sanitaria. Pertanto è implicitamente abrogato l'art. 201 t.u.l.s., che richiedeva una licenza prefettizia.
E procuratore generale in sede, nella sua requisitoria scritta, ha chiesto il rigetto del ricorso. Con successiva memoria, ritualmente depositata, il difensore ha insistito nel ricorso con ulteriore argomentazione.

3 - Ad avviso del collegio, il ricorso è fondato e va accolto. 3.1 - L'art. 201 del testo unico delle leggi sanitari (R.D. 27.7.1934 n. 1265) prevedeva la necessità della licenza del prefetto per la pubblicità (a mezzo stampa, o con qualsiasi altro mezzo) che concerne ambulatori, case o istituti di cura medico-chirurgica o di assistenza ostetrica, case o pensioni per gestanti, stabilimenti termali, idropinici, idroterapici e fisioterapici (comma 1). Prima di rilasciare la licenza, il prefetto doveva sentire il parere dell'Ordine dei medici competente per territorio (che ha sostituito l'associazione sindacale dei medici giuridicamente riconosciuta, prevista nel testo originario della norma) (comma 2). Colui che contravveniva a tali disposizioni, cioè chi effettuava pubblicità non autorizzata dal prefetto, era punito con l'arresto fino a tre mesi e con l'ammenda da lire 200.000 a 1.000.000 (comma 5).
3.2 - Successivamente è entrata in vigore la legge 5.2.1992 n. 175 (norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie), la quale disciplina ex novo la pubblicità delle professioni sanitarie (artt. da 1 a 3), delle case di cura e degli ambulatori (artt. 4 e 5), delle arti ausiliari delle professioni sanitarie (art. 6). In particolare, l'art. 4 di questa legge stabilisce che la pubblicità concernente le case di cura private, i gabinetti e gli ambulatori mono o polispecialistici soggetti alle autorizzazioni di legge [v. art 193 t.u.l.s.], è consentita a) mediante targhe o insegne apposte sull'edificio in cui si svolge l'attività professionale, b) mediante inserzioni sugli elenchi telefonici, o sui giornali e periodici specialistici.
L'art. 5 della legge, poi, precisa che la pubblicità deve essere autorizzata dalla regione, sentite le federazioni regionali degli ordini o dei collegi professionali, ove costituiti, che devono garantire il possesso e la validità dei titoli accademici e scientifici, nonché la rispondenza delle caratteristiche estetiche della targa, dell'insegna o dell'inserzione a quelle stabilite dall'apposito regolamento ministeriale (regolamento emanato dal ministro della sanità ai sensi dell'art. 2 comma 3, la cui legittimità costituzionale è stata riconosciuta dalla sentenza 5-19 novembre 1992 n. 461 della Corte Cost.). Infine, è stabilita la sanzione per la pubblicità non regolare, che è esclusivamente di natura disciplinare: i titolari e i direttori delle case di cura, dei gabinetti e degli ambulatori che effettuino pubblicità senza l'autorizzazione regionale sono sospesi dall'esercizio della professione sanitaria per un periodo da sei mesi a un anno (art. 5, comma 4); qualora l'annuncio pubblicitario contenga indicazioni false sulle abilitazioni possedute o non contenga la prescritta indicazione del direttore sanitario, l'autorizzazione amministrativa prevista per l'esercizio degli ambulatori, dei gabinetti e delle case di cura [che è evidentemente quella prefettizia di cui all'art. 193 del t.u.l.s., sostituita per gli ambulatori da quella sindacale di cui all'art. 23 del D.P.R. 10.6.1955 n. 854] è sospesa per un periodo da sei mesi a un anno
(art. 5, comma 5).
3.3 - Un confronto attento tra l'ambito delle due normative consente di concludere che in materia di pubblicità delle case di cura, dei gabinetti sanitari e degli ambulatori la legge del 1992 ha interamente sostituito la disciplina dell'art. 201 del t.u.l.s., sia per il precetto che per la sanzione, e quindi l'ha implicitamente abrogata.
Premesso che l'oggetto delle due normative è identico, giacché gli ambulatori, le case di cura e gli stabilimenti analiticamente elencati nell'art. 201 t.u.l.s. sono tutti ricompresi nelle più generiche nozioni di case di cura, gabinetti e ambulatori di cui all'art. 5 della legge 175/1992, sotto il profilo precettistico va anzitutto osservato che la necessità del l'autorizzazione prefettizi , preceduta dal parere obbligatorio degli ordini dei medici (prescritta dal t.u.l.s.) è ora sostituita dalla necessità del l'autorizzazione regionale, preceduta dal parere obbligatorio delle federazioni regionali degli ordini professionali (introdotta dalla nuova legge).
Inoltre, mentre la normativa del testo unico non conteneva nessuna prescrizione specifica circa i mezzi e i contenuti della pubblicità, la normativa del 1992 consente soltanto la pubblicità mediante targhe o insegne apposte sull'edificio interessato ovvero mediante inserzioni collocate negli elenchi telefonici o nei periodici specialistici, e prevede alcuni vincoli di contenuto (l'indicazione del nome e del titolo professionale del direttore sanitario, e anche del responsabile di ciascuna branca specialistica nel caso in cui siano indicati gli specifici servizi svolti nella struttura sanitaria: art. 4, commi 1 e 2).
Ancora, l'art. 201 del t.u.l.s. non conteneva neppure alcuna indicazione sulla forma, cioè sulle caratteristiche estrinseche della pubblicità. Mentre la legge 175/1992 (art.5) prevede determinate caratteristiche estrinseche per le targhe, le insegne e le inserzioni, rinviandone la definizione a un apposito regolamento ministeriale.
Infine, l'art. 201 non precisava neppure l'oggetto specifico e la funzione del parere obbligatorio che l'ordine dei medici (originariamente, l'associazione sindacale riconosciuta) doveva rilasciare al prefetto. Mentre la legge 175/1992 precisa che gli ordini professionali regionali, nel loro parere, devono garantire il possesso e la validità dei titoli accademici o scientifici pubblicizzati, nonché la natura regolamentare delle caratteristiche estrinseche delle targhe, delle insegne e delle inserzioni (art. 5, comma 1; analoga disposizione è contenuta nell'art. 2, comma 3, per la pubblicità relativa agli esercenti individuali di professioni sanitarie).
In conclusione, non sembra dubitabile che la nuova legge abbia integralmente disciplinato - e in maniera molto più penetrante e analitica - la materia della pubblicità relativa a case di cure e ambulatori, già disciplinata dall'art. 201 del t.u.l.s.. Sicché si deve concludere che la legge 5.2.1992 n. 175 ha abrogato i primi due commi dell'art. 201 dei t.u.l.s. (R.D. 27.7.1934 n. 1265) in virtù del principio previsto dall'art. 15 delle preleggi, secondo cui la legge posteriore abroga la legge anteriore quando regola l'intera materia già regolata dalla legge precedente.
La prima conseguenza di questa tacita abrogazione è che la pubblicità concernente ambulatori, case di cura private, gabinetti di medicina e di analisi, e simili strutture soggette ad autorizzazioni di legge, deve essere autorizzata non più dal prefetto, ma dalla regione territorialmente competente, sentiti gli ordini professionali regionali.
Ulteriore e fondamentale conseguenza è che la pubblicità non autorizzata di ambulatori, case di cura, gabinetti sanitari e simili, non è più punita come contravvenzione con l'arresto e l'ammenda di cui all'ultimo comma del predetto art. 201; ma è soltanto sanzionata con la sospensione temporanea dall'esercizio della professione dei titolari e dei direttori sanitari responsabili delle strutture ambulatoriali e sanitarie (art. 5, comma 4), nonché con la sospensione temporanea dell'autorizzazione amministrativa per l'esercizio della struttura, quando la pubblicità contenga indicazioni false sulle abilitazioni sanitarie possedute o non contenga l'indicazione del direttore sanitario (art. 5, comma 5).

4 - Il collegio non ignora che qualche sentenza di questa corte ha in passato sostenuto una tesi contraria. In particolare, la sentenza RA del 1993 ha ritenuto che la legge 5.2.1992 n. 175 non ha abrogato per incompatibilità l'art. 201 del t.u.l.s., giacché "in quest'ultima disposizione la licenza è richiesta per la pubblicità a mezzo stampa di ambulatori, case di cura, presidi medici, per un controllo sanitario di rispondenza tra l'attività o il presidio medico e la pubblicità che viene fatta"; mentre nella normativa del 1992, 1a licenza (la cui omissione non costituisce reato, ma dà luogo a responsabilità disciplinare) è volta invece - a differenza della norma del t.u.l.s. - a un controllo meramente estrinseco e relativo alle caratteristiche estetiche delle targhe e iscrizioni, alla veridicità delle qualifiche professionali e alla loro non equivocità" (Cass. Sez. III, n. 5361 del 27.5.1993, ud. 3.3.1993, RA, rv. 194225; v. Cass. pen. 1994, n. 1043).
Questa tesi però non appare condivisibile per le seguenti ragioni. In primo luogo, la abrogazione tacita della precedente normativa, ai sensi dell'art. 15 delle preleggi, non deriva tanto dalla sua incompatibilità con la normativa sopravvenuta, quanto piuttosto dalla diversa circostanza che la normativa posteriore disciplina integralmente la materia già regolata dalla normativa anteriore. In secondo luogo, anche la compatibilità tra le due normative appare discutibile, ed è anzi da escludere se la si vuol desumere da (o identificare in) una diversa funzione dei due atti di autorizzazione, che sarebbe di controllo intrinseco per l'autorizzazione prefettizia, e di controllo meramente estrinseco o formale per l'autorizzazione regionale.
Invero, dal testo unico sulle leggi sanitarie non è dato desumere che la funzione della licenza prefettizia per gli ambulatori e case di cura consista in un controllo di carattere sanitario (cioè intrinseco alla struttura sanitaria), e nemmeno in un controllo sulla rispondenza tra pubblicità ed effettive prestazioni della struttura sanitaria. Semmai, un controllo sanitario intrinseco è quello affidato all'autorizzazione prefettizia necessaria per aprire e gestire gli ambulatori e simili strutture sanitarie, di cui all'art. 193 del testo unico, come si può desumere dalla circostanza che è richiesto il parere obbligatorio del consiglio provinciale di sanità, il quale è organo deputato alla vigilanza sanitaria, a differenza delle associazioni sindacali dei medici (ora ordini professionali dei medici), il cui parere era obbligatorio per l'autorizzazione prefettizia alla pubblicità di cui all'art. 201. Ma soprattutto non è esatto che l'autorizzazione alla pubblicità di cui alla nuova legge 175/1992 sia volta solo a un controllo meramente estrinseco sulle caratteristiche estetiche o formali delle targhe, insegne ed inserzioni, posto che è previsto espressamente (a differenza della disciplina di cui al predetto art. 201) un controllo sul possesso e la validità dei titoli accademici e scientifici intestati ai responsabili della direzione sanitaria e delle branche specialistiche in cui si articola la struttura sanitaria. Del resto, sarebbe strano che l'ordinamento affidasse al prefetto - che non ha specifiche competenze in materia sanitaria - un controllo sui requisiti sanitari della pubblicità di settore, e affidasse invece alla regione - che ha competenza generale in materia sanitaria - solo un controllo meramente formale sui mezzi della pubblicità sanitaria.

5 - La sentenza impugnata va quindi annullata senza rinvio perché il fatto non è più preveduto dalla legge come reato. Gli atti vanno trasmessi alla regione territorialmente competente per l'applicazione delle sanzioni amministrative.

P.Q.M.

la corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è più preveduto come reato;
ordina la trasmissione degli atti alla Regione Lazio per quanto di competenza.
Così deciso in Roma, il 10 dicembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 29 gennaio 1999