Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VINCENZO BALDASSARRE - Presidente -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - rel. Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. FABRIZIO FORTE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI PESARO E URBINO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA 1 VIA PANAMA 12, presso l'avvocato COLARIZI MASSIMO, rappresentata e difesa dall'avvocato SBANO NICOLA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
NI RC, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COLA DI RIENZO 52, presso l'avvocato CLAUDIO LUCCHI, che lo rappresenta e difende, giusta procura speciale per Notaio Enrico Marchionni di Pesaro rep. n. 472202 del 26.4.2001;
- resistente -
contro
MO RC;
intimato avverso la sentenza n. 658/98 del Pretore di URBINO, depositata il 28/12/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/05/2001 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI;

udito per il ricorrente l'Avvocato Sbano che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente l'avvocato Lucchi che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Stefano SCHIRÒ che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con separati ricorsi depositati il 3 e 4 luglio 1997 MA IN e MA RE proponevano opposizione dinanzi al Pretore di Urbino all'ordinanza ingiunzione emessa in data 21 maggio 1997 nei loro confronti dal presidente della Provincia di Pesaro e Urbino, con la quale era stato ingiunto al primo nella qualità di legale rappresentante della s.r.l. Acquagest ed al secondo quale sindaco all'epoca del Comune di Borgo Pace, il pagamento della somma di L.

6.020.000 a titolo di sanzione amministrativa per violazione della legge n. 319 del 1976, come modificata dal decreto legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172 del 1995, per avere il IN
nella gestione del depuratore locale scaricato acque reflue nel fiume Metauro non conformi alla tabella A della suindicata legge n. 319 del 1976. Costituitosi il contraddittorio e disposta la riunione delle cause, con sentenza del 15 - 28 dicembre 1998 il Pretore annullava l'ordinanza ingiunzione opposta, rilevando in motivazione che detto provvedimento doveva ritenersi inesistente per radicale carenza del potere sanzionatorio da parte della Provincia, atteso che la Regione Marche non aveva allo stato emanato il piano di risanamento delle acque che ai sensi del novellato art. 14 della legge n. 319 del 1976 avrebbe dovuto essere redatto entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione n. 172 del 1995, e che in difetto la Provincia non aveva alcun potere di contestare la violazione dell'art. 21 comma 3 della richiamata legge n. 319 del 1976, nella sua nuova formulazione.
Aggiungeva che se pure il terzo comma dell'art. 1 della legge n. 172 del 1995 dispone che "fino alla definizione della disciplina degli scarichi di cui al comma 1 da parte delle regioni, restano ferme le prescrizioni adottate, anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, in materia di scarichi civili che non recapitano in pubbliche fognature e di scarichi delle pubbliche fognature ed in particolare quelle di cui alla delibera in data 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale previsto dall'articolo 3 della legge 10 maggio 1976, n. 319...", tuttavia la violazione di detto precetto transitorio era rimasta priva di sanzione. Ne poteva ritenersi, ad avviso del Pretore, che la sanzione prevista dall'art. 21 comma 3 fosse applicabile, pur in mancanza del piano regionale di risanamento delle acque, anche nel caso di superamento dei limiti di accettabilità previsti dalle tabelle allegate alla legge Merli, non ponendo dette tabelle limiti inderogabili alla potestà normativa delle regioni e non essendo quindi consentito ravvisare la sanzionabilità attuale in forza di detta disposizione della violazione delle tabelle stesse. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l'Amministrazione Provinciale di Pesaro e Urbino deducendo due motivi illustrati con memoria. Le parti intimate non hanno depositato controricorso, ma il IN ha partecipato all'udienza di discussione depositando procura speciale. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, denunciando violazione dei principi generali in tema di invalidità dell'atto amministrativo, si deduce che il Pretore, esaminando di ufficio la questione se la Provincia fosse titolare del potere sanzionatorio in relazione alla violazione dei limiti nazionali di accettabilità delle immissioni inquinanti e ritenendo che l'ente territoriale non disponesse di un potere siffatto, ha erroneamente ravvisato l'inesistenza dell'atto amministrativo opposto, non configurandosi nella specie un'ipotesi di inesistenza e neppure di nullità, ma eventualmente di mera illegittimità dell'atto stesso.
La censura è infondata. Come ha correttamente rilevato il Pretore, la deduzione di inesistenza dell'ordinanza ingiunzione sotto il profilo della radicale mancanza del potere sanzionatorio da parte della Provincia venne formulata come motivo di opposizione, secondo diverse angolazioni, da entrambi gli opponenti e formò pertanto oggetto della materia del contendere. Tale circostanza, emergente dall'esame diretto degli atti, rende chiaramente non necessario stabilire se il vizio in discussione fosse tale - ove esistente - da integrare un'ipotesi di inesistenza dell'atto amministrativo, in relazione alla quale è unicamente configurabile un potere di accertamento di ufficio da parte del giudice dell'opposizione. Con il secondo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 21 comma 3 della legge n. 319 del 1976 e success. modif ed integr., come modificati rispettivamente dall'art. 1 e dall'art. 3 del decreto legge n. 79 del 1995 e dalla relativa legge di conversione n. 172 del 1995, dell'art. 1 comma 3 del decreto legge n. 79 del 1995, convertito dalla legge n. 172 del 1995, nonché
dell'art. 25 della legge n. 319 del 1976, ed inoltre violazione e falsa applicazione dell'art. 14 lett. d) della legge n. 142 del 1990, dell'art. 2 comma 3 della legge n. 61 del 1994, dell'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale e dell'art. 130 S del Trattato istitutivo della Comunità Europea, si deduce che la sentenza impugnata ha erroneamente interpretato l'art. 21 comma 3 della legge n. 319 del 1976, come modificato dal decreto legge n. 79 del 1995 e dalla relativa legge di conversione n. 172 del 1995, e la disposizione transitoria contenuta nel terzo comma dell'art. 1 del citato decreto legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172 del 1995, non considerando che tra "le prescrizioni adottate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto", le quali ai sensi della norma da ultimo richiamata "restano ferme" sino alla definizione della disciplina degli scarichi da parte delle regioni, sono da ricomprendere quelle di cui alla legge n. 319 del 1976 e success. modif ed integr., ed in particolare quelle che impongono il rispetto dei limiti di accettabilità previsti dalle tabelle A e C ad essa allegate, con la conseguenza che la sanzione amministrativa prevista nel terzo comma dell'art. 21 deve ritenersi irrogabile anche nel caso di superamento dei limiti di accettabilità stabiliti a livello nazionale.
La censura è fondata.
Ed invero la tesi sostenuta nel motivo di ricorso si fonda su una lettura del complesso delle disposizioni in esame - vigenti al momento della contestata violazione e successivamente abrogate dal decreto legislativo n. 152 del 1999 - non solo non contrastata da elementi desumibili dal dato letterale, ma del tutto corretta sul piano logico sistematico e pienamente aderente al principio di legalità posto dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981. Va al riguardo ricordato che il legislatore del 1995, modificando all'art. 1 l'art. 14 della legge n. 319 del 1976, ha previsto (esprimendosi in termini di maggiore autonomia della normativa regionale rispetto alla corrispondente previsione della legge Merli) che la disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature, servite o meno dagli impianti pubblici di depurazione, e quella degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature sia definita dalle regioni con propri piani di risanamento delle acque, sulla base dei criteri e con i limiti ("tenendo conto", secondo il tenore letterale della norma, dei limiti di accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla legge Merli e delle indicazioni contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale previsto dall'art. 3, "conformandosi" inoltre ai principi e criteri della direttiva 91/271/ CEE del Consiglio, e "fatti comunque salvi" i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile) indicati nella stessa disposizione, mentre all'art. 3, modificando l'art. 21 della precedente normativa, ha sancito che l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni ai sensi della norma prima richiamata, fatte salve le ipotesi di reato previste nel primi due commi, è punita con sanzione amministrativa, così depenalizzando la corrispondente condotta in precedenza penalmente rilevante. Peraltro con la norma transitoria contenuta nel terzo comma dello stesso art. 1 il legislatore si è dato carico di evitare un vuoto normativo nella disciplina degli scarichi in discorso, espressamente disponendo che, fino al momento della nuova regolamentazione regionale, restino ferme le prescrizioni adottate in precedenza:
scopo della norma è chiaramente quello di eliminare la possibilità che il ritardo delle regioni determini il venir meno di parametri di misurazione delle immissioni e la caducazione di coerenti strumenti di repressione in relazione a scarichi non rispettosi dei limiti di accettabilità anteriormente imposti a livello statale. È evidente sul piano letterale che nel disporre che "restano ferme le prescrizioni adottate anteriormente", in esse ricompresi i limiti di accettabilità previsti dalle tabelle allegate alla legge n. 319 del 1976, il legislatore ha inteso non solo dichiarare la vincolatività di dette prescrizioni - come pure riconosce la sentenza impugnata -, ma anche, coerentemente, affermare la sanzionabilità delle relative violazioni, apparendo del tutto incongrua l'imposizione di prescrizioni non assistite da strumenti sanzionatori. Peraltro una lettura coordinata di detta disposizione con quella di cui all'art. 3, imposta anche da un'esigenza di completezza e razionalità del sistema, consente agevolmente di ritenere che pur in mancanza di espresso richiamo la sanzione ivi prevista operi anche in relazione alle violazioni in discorso, e che pertanto quest'ultima norma assuma il rilievo e la funzione di norma di chiusura.
La non perfetta formulazione delle disposizioni in esame non esclude, ma anzi impone l'adozione dei suesposti criteri ermeneutici, non solo fondati su argomenti di carattere testuale e sistematico, ma del tutto aderenti allo ratio della legge di garantire senza soluzione di continuità adeguati strumenti di tutela dei valori primari dell'ambiente e della salute dei cittadini.
Così definita la portata della disciplina transitoria contenuta nella legge in esame, non appare concludente il rilievo del Pretore - che trova conforto in alcune decisioni di questa Suprema Corte in sede penale (v. tra l'altro Cass. pen., sez. 3^, 3.5.1996 n. 4438) e nell'opinione di autorevole dottrina - secondo il quale la normativa del 1995 ha riconosciuto alle regioni il potere, nel dettare i piani di risanamento in discorso, di adottare per le pubbliche fognature e per gli scarichi civili parametri meno restrittivi di quelli già dettati dalla normativa statale (salvo che per i parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile atteso che tale ordine di considerazioni comporta una non corretta sovrapposizione della problematica relativa all'assetto definitivo della disciplina degli scarichi una volta intervenuti i piani di risanamento regionali a quella relativa alla efficacia in via transitoria delle prescrizioni in precedenza adottate in sede nazionale, secondo il disposto del richiamato art. 3.
La sentenza impugnata deve essere pertanto cassata e la causa rinviata per l'esame degli altri motivi di opposizione al Tribunale di Urbino, in composizione monocratica. Ed invero non rileva ai fini della individuazione del giudice di rinvio il decreto legislativo 30 dicembre 1999 n. 507, che all'art. 98 ha attribuito al giudice di pace la competenza in materia di opposizione di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981, non spiegando tale norma efficacia retroattiva e quindi non applicandosi ai giudizi instaurati prima della sua entrata in vigore. Peraltro nel richiamato decreto legislativo non sono contenute disposizioni transitorie per le violazioni diverse da quelle depenalizzate, onde va applicata la norma generale posta dall'art. 5 c.p.c., che è "invece derogata dalle disposizioni transitorie della normativa sul giudice unico, coerenti con la soppressione dell'ufficio del pretore e con il trasferimento delle relative competenze al tribunale (v. sul punto Cass. S.U. 2000 n. 561; S.U, 2000 n. 491; Cass. 2000 n. 10109). Il giudice del rinvio pronuncerà anche sulle spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Accoglie il ricorso, cassa e rinvia anche per le spese al Tribunale di Urbino.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 3 maggio 2001. Depositato in Cancelleria il 3 agosto 2001