Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANGELO GIULIANO - Presidente -
Dott. GO FAVARA - Consigliere -
Dott. FRANCESCO TRIFONE - rel. Consigliere -
Dott. ENNIO MALZONE - Consigliere -
Dott. ANTONIO SEGRETO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AR GO, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZALE CLODIO 56, presso lo studio dell'avvocato VACCARO FULVIO, che lo difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
ACI ROMA;

- intimato -

avverso la sentenza n. 7835/98 del Giudice di pace di ROMA, emessa il 17/9/1998, depositata il 19/09/98; RG.45345/1997;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/11/01 dal Consigliere Dott. Francesco TRIFONE;

udito l'Avvocato FULVIO VACCARO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Libertino Alberto RUSSO che ha concluso per la inammissibilità o rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 24.11.1997 l'Automobil Club di Roma, nella qualità di concessionario dal Comune di Roma del servizio di rimozione dei veicoli ai sensi dell'art. 159, comma 2, del Codice della strada, conveniva in giudizio, innanzi al giudice di pace dell'Urbe, GO DO per ottenerne la condanna al pagamento della complessiva somma di lire 1.999.700 a titolo di spese per la rimozione e la custodia dell'autovettura di proprietà del convenuto, abbandonata in sosta sul marciapiede al lido di Ostia. Il convenuto contrastava la domanda e ne chiedeva il rigetto. Eccepiva il suo difetto di legittimazione passiva in quanto il rimborso del credito andava reclamato dal Comune e deduceva la inammissibilità e la improcedibilità della domanda sotto i diversi profili della inopponibilità nei suoi confronti della convenzione stipulata dall'A.C.R. con il Comune;
della omessa indicazione della cd. depositeria di custodia dell'autoveicolo; del mancato trasferimento del mezzo in altra area, decorsi i dieci giorni dal mancato ritiro;
della estinzione del credito, avendo il Comune esercitato il diritto di ritenzione per procedere alla alienazione del veicolo.
Con sentenza pubblicata il 19.9.1998 l'adito giudice di pace, in accoglimento della domanda, condannava il convenuto a pagare la somma pretesa dall'attore e le spese processuali.
Per la cassazione della sentenza, relativa a giudizio di equità necessaria ex art. 113 c.p.c., ha proposto ricorso GO DO, che affida la impugnazione a quattro mezzi di doglianza. Non ha svolto difese l'Automobil Club di Roma.
Il ricorrente ha presentato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo della impugnazione - deducendo la violazione dei limiti del giudizio di equità nonché la violazione di norme di diritto - il ricorrente assume che il giudice di pace avrebbe errato in ordine alla qualificazione del rapporto, al contenuto delle specifiche prestazioni, ai limiti dell'azione esperita. Con il secondo motivo del ricorso - sempre deducendo la violazione dei limiti del giudizio di equità nonché la violazione di norme costituzionali e dei principi generali dell'ordinamento - assume il ricorrente che il giudice di pace - in violazione del principio di legalità sancito dall'art. 97 della Costituzione nonché dei principi generali, derivanti dalla medesima norma, di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione - non avrebbe dovuto ritenere che l'Automobil Club di Roma poteva esercitare funzioni pubbliche e poteri autoritativi, che il Comune non poteva trasferirgli quanto alla riscossione delle somme reclamate, queste essendo equiparabili alle sanzioni amministrative dovute al Comune medesimo.
Specifica a riguardo il ricorrente che la convenzione intercorsa tra il Comune e l'Automobil Club di Roma non poteva essere considerata quale concessione di un pubblico servizio, ma doveva essere valutata come accordo di natura privatistica, concretante un contratto con il quale - in relazione all'interesse pubblico, che la p.a. era tenuta a realizzare, di rimozione dei veicoli per la restituzione di spazi pubblici alla fruizione della generalità dei cittadini - le parti regolamentavano un rapporto di deposito avente ad oggetto i veicoli rimossi, che, appresi dal Comune, erano consegnati in custodia all'Automobil Club provinciale. Con il terzo motivo di doglianza - deducendo la violazione e la falsa applicazione di norma di diritto e di principio generale dell'ordinamento - il ricorrente lamenta che il giudice di pace non avrebbe dovuto ritenere la legittimazione ad agire dell'Automobil Club di Roma, in quanto la vettura non era stata custodita in uno dei depositi autorizzati dalla convenzione intercorsa con il Comune, per cui l'ente pubblico provinciale non poteva reclamare la spettanza a suo favore delle spese di deposito senza la prova dell'avvenuta custodia presso "depositeria" autorizzata.
Con il quarto motivo di ricorso, infine, il ricorrente assume che il giudice di merito avrebbe violato le norme di cui all'art. 215 del Codice della strada ed all'art. 2761 cod. civ., giacché l'organo, che aveva sottratto alla disponibilità del privato il veicolo, avrebbe dovuto provvedere alla alienazione di esso ai fini satisfattivi delle somme dovute a titolo di sanzione pecuniaria e di spese per rimozione e custodia, per cui, non avendo a ciò provveduto il Comune, quest'ultimo sarebbe tenuto a pagare il corrispettivo del deposito.
Tanto premesso, rileva in via generale questa Corte che nella decisione di controversie, quale quella in esame, di valore non superiore a due milioni di lire, il giudice di pace (cfr. "ex plurimis" Cass., Sez. Un., 15 ottobre 1999, n. 716) non deve procedere alla previa individuazione della norma di diritto applicabile alla fattispecie, ma deve giudicarla facendo applicazione della equità cd. formativa (o sostitutiva), non correttiva (o integrativa), fondata su un giudizio di tipo intuitivo e non sillogistico, con osservanza, ai sensi dell'art. 311 c.p.c., delle norme processuali, nonché di quelle in cui la regola del giudizio è contenuta in una norma processuale che rinvia ad una norma sostanziale.
In tali giudizi, inoltre, il giudice di pace non ha l'obbligo di rispetto dei principi regolatori della materia e dei principi generali dell'ordinamento, dovendo osservare soltanto le norme costituzionali e quelle comunitarie quando siano di rango superiore a quelle ordinarie.
Ne deriva che il ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza costituisce impugnazione della sentenza di equità - abbia il giudice dichiarato di avere applicato una norma equitativa o una norma di legge perché rispondente all'equità o si sia limitato ad applicare una norma di legge - ed è ammissibile per violazione di norme processuali nel senso esposto (art. 360, 1^ co., nn. 1, 2 e 4 c.p.c.), laddove la censura di violazione di legge attinente alla decisione di merito, è consentita per violazione di norme costituzionali e di norme comunitarie di rango superiore;
mentre la pronuncia secondo equità non esclude poi la configurabilità di censure ai sensi dell'art. 360, n. 4 c.p.c., allorché l'enunciazione del criterio di equità adottato sia inficiato da un vizio che, attenendo ad un punto decisivo della controversia, si risolva in una ipotesi di mera apparenza o di radicale ed insanabile contraddittorietà della motivazione.
In applicazione dei principi di cui sopra al caso di specie, il ricorso deve essere rigettato, senza altra pronuncia in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità, nel quale l'intimato non ha svolto alcuna difesa.
Invero, quanto al primo motivo di ricorso, deve rilevarsi che il giudice di pace, che non doveva procedere alla individuazione della norma di legge applicabile alla fattispecie, non ha esposto, per quanto anche di seguito si dirà, una motivazione meramente apparente ovvero di radicale ed insanabile contraddittorietà circa la qualificazione giuridica della pretesa avanzata dall'Automobil Club di Roma, onde le argomentazioni addotte, trattandosi di giudizio di equità, non possono essere altrimenti sindacate ai sensi dell'art. 360 n. 5 c.p.c. ne' per violazione di legge.
In ordine al secondo motivo, che costituisce censura in tesi ammissibile in quanto con essa si denuncia la violazione della norma costituzionale di cui all'art. 97 della Costituzione, rileva questa Corte, tuttavia, che la doglianza non è fondata.
La disciplina relativa alla rimozione dei veicoli in sosta vietata - che costituisce, unitamente al blocco dei veicoli, sanzione accessoria alle sanzioni amministrative pecuniarie previste per la violazione dei comportamenti di cui al primo comma della norma di cui all'art. 159 del Codice della strada - comporta, secondo le previsioni della stessa norma, che la rimozione venga disposta dagli organi di polizia cui spetta l'espletamento del relativo sevizio (art. 12 codice della strada) e che gli enti proprietari della strada "sono autorizzati a concedere il servizio di rimozione dei veicoli stabilendone le modalità in rispetto alle norme regolamentari" quali individuate dall'art. 354 del regolamento, che prevede la durata biennale prorogabile della concessione del servizio, i requisiti che il soggetto concessionario deve possedere, le caratteristiche dei mezzi con i quali si dovrà procedere ad assolvere il servizio, la determinazione delle "tariffe da applicarsi secondo un disciplinare unico approvato dal Ministero dei trasporti di concerto con il Ministero dei lavori pubblici", tariffe che l'atto di concessione deve contenere.
Costituendo la rimozione dei veicoli l'esercizio della concreta attuazione della sanzione amministrativa accessoria, predisposta allo scopo di interrompere gli effetti permanenti del comportamento sanzionato con pena amministrativa pecuniaria principale e di restituire all'uso della collettività le aree e gli spazi indebitamente occupati, è evidente che essa assolve ad un compito di pubblico interesse;
sicché con l'affidamento a terzi del relativo servizio da parte della p.a. si realizza una ipotesi tipica di concessione di pubblico servizio, che la legge espressamente consente e regola quanto alla determinazione dei poteri e delle facoltà, anche di natura pubblicistica, che dall'atto concessorio derivano al concessionario.
In tal caso i poteri pubblicistici conferiti al concessionario sono giustificati proprio dal principio fondamentale del buon andamento dell'azione amministrativa e detto conferimento è consentito da espressa previsione di legge, per cui non risulta violata la norma dell'art. 97 della Costituzione e la convenzione tra la p.a. ed il concessionario del servizio non può essere valutata alla stregua di un accordo di natura privatistica, nel quale le spese della rimozione del veicolo e quelle successive di custodia del mezzo possano essere considerate il corrispettivo di un contratto misto di trasporto e di deposito nell'interesse della p.a..
La concessione del servizio di rimozione nel suo complesso comprende, infatti, anche il diritto del concessionario alla percezione, da tutti i soggetti destinatari della sanzione amministrativa accessoria, del corrispettivo del servizio gestito, la cui entità è stata stabilita unilateralmente dalla p.a. concedente mediante approvazione delle relative "tariffe", che costituiscono il costo di un servizio che la legge pone a carico dell'utente nell'importo definito.
Escluso, per le ragioni esposte, che la fattispecie in oggetto possa essere ricondotta nell'ambito di un rapporto privatistico, rileva questa Corte che non ha pregio neppure il terzo motivo di doglianza, con il quale si contesta il diritto del concessionario a recuperare il costo, non potendosi profilare il concorrente diritto di altri soggetti in virtù di eventuali contratti, da essi stipulati con lo stesso concessionario, per la custodia dei veicoli e dovendosi, per altro verso, considerare che in presenza di un servizio svolto secondo modalità diverse da quelle autorizzate dalla p.a. concedente, neppure pregiudizievoli per l'utente obbligato a rimborsarne il costo, quest'ultimo non può allegare a suo vantaggio detta circostanza, la quale può eventualmente assumere rilevanza, con riferimento alla disciplina del provvedimento concessorio, nei rapporti tra p.a. e concessionario del pubblico servizio. Inammissibile, infine, è il quarto motivo di ricorso, che denuncia la violazione di norme sostanziali, secondo censura non consentita in questa sede di legittimità per il giudizio di equità.

P.T.M.
La Corte rigetta il ricorso. Nulla per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 8 novembre 2001.
Depositato in Cancelleria il 26 luglio 2002.