ITSa 14 8 01 S.U. DI BOLLO 72 10- 26- IMPOSTA UR D E M D DA Ø ESENTE ll R A h, ta 22 art. IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. Andrea VELA - Primo Presidente R.G.N. 16296/98 Cron. 1084 Presidente di sezione Dott. Francesco AMIRANTE Rep. 1858 Presidente di sezione Dott. Alfio FINOCCHIARO Dott. Giovanni PRESTIPINO Consigliere Ud. 19/01/01 Dott. Paolo VITTORIA Consigliere Consigliere Dott. Giovanni PAOLINI Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO CORTE SUPREMA CASSAZIONE. UNFIC COPIE Consigliere Dott. Roberto PREDEN Richieste copia studio IL SOLE 24 ORE Dott. Giulio GRAZIADEI - Rel. Consigliere dal Sig. 6000 per diritti # 6 APR 2001 ha pronunciato la seguente IL CANCELLIERE SE NTENZA sul ricorso proposto da: AN - CHIERICI DELIA, CHIERICI ELIO, ANGIOLA, CHIERICI elettivamente domiciliati in ROMA, INES, TANGANELLI L.RE FLAMINIO 46 PAL. IV/B, presso lo studio dell'avvocato GIAN MARCO GREZ, rappresentati e difesi 00519284 dall'avvocato VITTORIO CHIERRONI, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrenti 2001 2

contro

-1- COMUNE DI AREZZO, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la AN DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato ROBERTA Sig. GREE RICCIARINI, giusta delega a margine del controricorso;
6000 d #1.7 SEI 2001. controricorrente - D IL CANCELLIERE H avverso la sentenza n. 749/98 della Corte d'Appello di FIRENZE, depositata il 04/06/98; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/01/01 dal Consigliere Dott. Giulio ------ - GRAZIADEI;
AN udito l'Avvocato Vittorio CHIERRONI;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per il rigetto. AN -2- SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Il Sindaco del Comune di Arezzo, con provvedimento del 17 giugno 1994, al fine della realizzazione di fabbricati ad uso abitativo in esecuzione di piano per l'edilizia economica e popolare, ha disposto l'espropriazione di fondi di proprietà di OL, EL ed IO CH e di ES LL, in precedenza occupati in via d'urgenza. Gli espropriati, citando il Comune davanti alla Corte d'appello di Firenze con atto del 9 gennaio 1996, hanno proposto opposizione alla stima dei crediti indennitari effettuata dall'apposita Commissione provinciale. Con sentenza del 24 marzo-4 giugno 1998, la Corte d'appello: -ha determinato le indennità di espropriazione in lire 18.161.000, per i CH, ed in lire 62.832.000, per la LL, oltre agli interessi, facendo applicazione dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, inserito dalla legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359, e ritenendo che le potenzialità edificatorie delle aree fossero da riscontrarsi in base all'indice di fabbricabilità previsto da detto piano per l'edilizia (mc1,63/mc), cui era da attribuirsi valore di modificazione o variante rispetto al maggiore indice fissato dal piano regolatore generale del Comune di Arezzo (mc 2,8/mc); -ha determinato le indennità di occupazione, rispettivamente, in lire 6.810.000 e 23.562.000, oltre agli interessi, adottando il criterio del calcolo degli interessi legali sulle indennità di espropriazione. He I CH e la LL, con ricorso notificato il 28 settembre 1998, hanno chiesto la cassazione della sentenza della Corte di " Firenze, con due motivi connessi. I ricorrenti contestano, con riferimento ad entrambe le indennità, il riferimento all'indice di edificabilità del piano per l'edilizia al posto di quello più favorevole del piano regolatore generale, sotto il profilo che l'uno ha portata meramente attuativa e non può configurare variante dell'altro. In via subordinata, criticano la Corte d'appello per aver individuato l'indice di edificabilità del piano per l'edilizia nella misura addotta dal Comune, senza alcun conforto di prove, e per essersi poi affidata ad una mera riduzione percentuale della valutazione operata dal consulente d'ufficio, non corretta, perché trascurante la detrazione che detto consulente aveva apportato per la presenza di aree inedificate. Il Comune di Arezzo ha replicato con controricorso. La Sezione prima, con ordinanza resa all'udienza del 3 marzo 2000, ha rimesso gli atti al Primo presidente, ravvisando nella giurisprudenza di legittimità orientamenti divergenti in ordine al quesito dell'incidenza sull'indennità espropriativa dell'indice di fabbricabilità stabilito dal piano di zona. Per la composizione del contrasto e la particolare importanza della questione la causa è stata assegnata a queste Sezioni unite. М I ricorrenti hanno depositato memoria. 2 MOTIVI DELLA DECISIONE L'espropriazione è soggetta alle norme dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, che è stato inserito dalla legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359, ed è applicabile a tutti i rapporti non ancora definiti alla data di entrata in vigore di detta legge. L'art. 5 bis, con il primo comma, per le aree edificabili, stabilisce che l'indennità di espropriazione è determinata dalla semisomma del valore venale e del valore "fiscale" desunto dal reddito dominicale rivalutato;
poi, con il terzo comma, dispone che, per la valutazione dell'edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti "al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio", così recependo, con quest'ultima espressione, il principio dell'ininfluenza ai fini indennitari delle prescrizioni finalizzate all'espropriazione, già presente nella normativa anteriore. Non è in discussione l'edificabilità dei suoli espropriati, in base al piano regolatore, né s'invoca un'edificabilità "di fatto” divergente da quella “di diritto" (la questione dell'eventuale incidenza di detta edificabilità “di fatto” è stata affrontata in altra causa discussa e decisa in data odierna). La controversia si incentra sul problema dell'inclusione o meno, fra le suddette prescrizioni preordinate ad espropriazione, come tali non computabili nella valutazione delle possibilità legali ed effettive 3 di edificazione, dell'indice di fabbricabilità, diverso da quello del piano regolatore generale, fissato con un piano di zona, cioè con uno strumento urbanistico cosiddetto di terzo livello, quale il piano per l'edilizia economica e popolare. La soluzione affermativa è stata adottata dalla Sezione prima con le sentenze 27 febbraio 1989 n. 1067, 7 agosto 1989 n. 3612, 23 aprile 1990 n. 3366, 15 novembre 1990 n. 11040, 22 aprile 1998 n. 4091, sulla considerazione che il piano di zona, anche quando si occupi di modalità, densità e limiti dell'edificazione, non ha natura di strumento di programmazione generale, volto a disciplinare le facoltà edificatorie dei privati proprietari dei suoli, ma è atto integralmente ablatorio, in quanto indirizzato all'espropriazione di tutte le aree incluse nel piano medesimo, per l'esecuzione delle opere con esso dichiarate di pubblica utilità. delleIl rilievo del carattere espropriativo dell'insieme prescrizioni del piano per l'edilizia economica e popolare si rinviene, ancorchè senza specifico riferimento ai livelli di fabbricabilità, in numerose altre sentenze della medesima Sezione (da ultimo, 1° agosto 1997 n. 7152, 18 agosto 1997 n. 7655, 8 gennaio 1998 n. 97, 6 marzo 1998 n. 2513, 9 febbraio 1999 n. 1090). Per la soluzione negativa, si è espressa la stessa Sezione prima, con la sentenza 16 gennaio 1992 n. 496, sostanzialmente seguita dalle sentenze 18 aprile 1998 n. 3948 e 21 settembre 1999 n. 10183. М Il piano di zona, si è osservato, ha portata meramente esecutiva ed attuativa del piano regolatore, nella parte in cui vara determinate opere di pubblica utilità da effettuarsi mediante espropriazioni, ma assume anche la consistenza di modifica dello strumento urbanistico di livello superiore, cioè del piano regolatore, ove stabilisca le volumetrie realizzabili in modo "diffuso", definendo in via astratta e و generalizzata le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale. Il dissenso, come si è visto, non tocca la regola della rilevanza, sul valore venale del bene da prendersi a base del calcolo dell'indennità di espropriazione, delle norme cosiddette conformative della proprietà, che sono rivolte a delineare le facoltà dei proprietari dei suoli in tema di ius aedificandi a prescindere dalle loro qualità soggettive o dagli specifici oneri costituiti sui loro beni con interventi autoritativi della pubblica amministrazione. Parimenti non è messa in dubbio la speculare regola, esplicitata dal menzionato art. 5 bis terzo comma, dell'irrilevanza su detto valore delle prescrizioni e dei vincoli fissati a fini espropriativi, quali quelli contemplati nella dichiarazione di pubblica utilità (che è insita nell'approvazione di un piano di zona, con riferimento a tutte le opere pubbliche in esso previste). Le previsioni del progetto edificatorio mediante espropriazioni, infatti, come non possono portare una maggiorazione dell'indennità, ai sensi dell'art. 42 della legge 25 giugno 1865 n. 2359, che espressamente esclude la computabilità dell'aumento di valore M 5 provocato dall'opera pubblica,pubblica, così non possono rifluire negativamente sull'indennità stessa, determinandosi altrimenti un'acquisizione della proprietà privata con ristoro non correlato all'effettiva perdita patrimoniale dell'espropriato. Le riportate regole, univoche nella giurisprudenza di legittimità (v., fra le più recenti, Cass. 16 maggio 1998 n. 4921, 27 agosto 1998 n. 8523, 9 febbraio 1999 n. 1090, 10 febbraio 1999 n. 1113, 21 marzo 2000 n. 3298, 21 marzo 2000 n. 3307), hanno anche trovato avallo nelle pronunce rese in materia dalla Corte costituzionale (v., in particolare, sentt. 16 dicembre 1993 n. 442 e 20 maggio 1999 n. 179). Il contrasto è dunque circoscritto al quesito della qualificabilità delle disposizioni dei piani di zona inerenti ai livelli di fabbricabilità come conformative della proprietà, ovvero come esclusivamente collegate all'espropriazione, nei sensi sopra rispettivamente specificati. La risposta deve essere diversificata, in relazione alla natura ed al contenuto che le predette disposizioni in concreto assumano nella fase della "zonizzazione” del territorio municipale. Queste Sezioni unite, con la sentenza 18 novembre 1997 n. 11433, condividendo e sviluppando principi già presenti negli indirizzi della Sezione prima (v. sent. 14 febbraio 1990 n. 1098), hanno ricordato che il piano per l'edilizia economica e popolare rientra, a norma dell'art. 2 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, fra i W 6 piani di zona, e, quindi, fra gli strumenti urbanistici attuativi o di terzo livello, equivalenti ai piani particolareggiati o di lottizzazione (art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, modificato dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765, ribadito dall'art. 24 della legge 28 febbraio 1985 n. 47), ma hanno aggiunto che il piano per l'edilizia non può essere in contrasto con il piano regolatore generale (o con il programma di fabbricazione), ed ha natura di variante dello stesso piano regolatore, da considerarsi nella valutazione dell'edificabilità al fine della liquidazione dell'indennità espropriativa (ovvero al fine della quantificazione del risarcimento del danno nell'ipotesi della cosiddetta accessione invertita od occupazione acquisitiva), nella parte in cui imprima destinazione edificatoria ad un suolo in precedenza compreso in zona agricola. Il riportato enunciato, con il riconoscimento che il piano per l'edilizia può unire, rispetto alla funzione tipica di dare esecuzione al piano di livello superiore (fissando le linee di un progetto espropriativo e dichiarando la pubblica utilità di tutte le relative opere), pure la funzione di mutare nella zona contemplata le pregresse opzioni del piano regolatore con riguardo allo ius aedificandi dei proprietari dei suoli, è stato successivamente condiviso dalla Sezione prima (v., di recente, sentt. 16 giugno 2000 n. 8223 e 20 giugno 2000 n. 8360), e va confermato, con la puntualizzazione che quell'ulteriore funzione postula, ai sensi e nel vigore dell'art. 8 della legge 18 aprile 1962 n. 167, l'approvazione 7 del piano particolareggiato con il decreto ministeriale richiesto per il piano regolatore (circostanza non contestata nella fattispecie in cui ha pronunciato la citata sentenza n. 11433 del 1997, e pacifica anche nel caso in esame). Detto riconoscimento trova testuale sostegno nell'art. 3 quarto si comma della citata legge n. 167 del 1962, overprevede che il piano per l'edilizia può apportare variante al piano regolatore. L'indicata consistenza di variante è in re ipsa, rispetto alle disposizioni del piano per l'edilizia che cambino, da agricola ad edificatoria, la destinazione delle aree. L'inserimento di fabbricati ad uso abitativo e delle connesse infrastrutture, in un comprensorio classificato come agricolo dal piano regolatore, è univoco ed indiscutibile segno di un sopraggiunto mutamento della programmazione urbanistica generale, perché amplia la parte edificabile del territorio, introduce o comunque sottende una nuova visione del complessivo assetto cittadino in ordine all'identificazione delle zone residenziali. Il cambiamento di destinazione non è, o meglio non è soltanto componente del progetto espropriativo e delle prescrizioni ad esso finalizzate, perché riposa su basi logiche autonome, sopravvive all'evenienza di un successivo abbandono del progetto stesso, per elementi oggettivi, per scadenza di termini, o per preferenza accordata all'edificazione privata (v. art. 17 della legge 17 agosto M 8 1942 n. 1150), e, quindi, di per sé costituisce variante del piano regolatore. Con riguardo invece alle disposizioni del piano per l'edilizia attinenti agli indici di fabbricabilità, gli estremi della variante del piano regolatore, con valenza conformativa dei diritti di proprietà e conseguenziale computabilità nella liquidazione dell'indennità d'espropriazione, anziché delle mere prescrizioni del progetto espropriativo, non computabili allo stesso fine, non sono evidenziabili con il semplice raffronto delle corrispondenti previsioni dell'uno e dell'altro strumento, e postulano il concorso di determinati requisiti. Le norme del piano per l'edilizia, che direttamente od indirettamente ripartiscano costruzioni e spazi liberi nel singolo fondo espropriando o in più fondi espropriandi coinvolti dall'opera pubblica o dalle opere pubbliche globalmente previste a scopo residenziale, non hanno funzione di variante del piano regolatore. Tali norme sono infatti "interne” al programma di edificazione a mezzo d'espropriazione, e difettano della generalità ed astrattezza proprie delle disposizioni conformative della proprietà privata. Nella fase della definizione dei connotati di un futuro complesso residenziale da realizzarsi previa espropriazione dei suoli occorrenti, la decisione di collocare in alcuni fondi una cubatura maggiore, rispetto a quella mediamente prevista dal piano regolatore, utilizzando poi altri fondi limitrofi per servizi ed infrastrutture diverse 9 dai fabbricati ad uso abitativo (come le strade, i parcheggi ed il verde pubblico), è momento soltanto attuativo ed esecutivo del piano urbanistico generale attraverso il piano particolareggiato, non esprime una revisione di valutazioni generali inerenti alla densità abitativa, non implica un mutamento delle possibilità edificatorie suscettibile di vita autonoma dal progetto espropriativo (e dalla dichiarazione di pubblica utilità che l'inaugura), e, quindi, non incide sull'indennità, insuscettibile di essere incrementata o compressa, come si è detto, per mero effetto della sorte assegnata a ciascun terreno nell'ambito di un articolato programma di edificazione pubblica tramite espropriazioni. L'aumento o la riduzione della volumetria fabbricabile, da parte delle disposizioni del piano particolareggiato, segnano invece innovazioni rispetto alle precedenti determinazioni generali sull'edificabilità dei suoli, indipendenti dal procedimento espropriativo e dalle opere pubbliche alla cui esecuzione esso è rivolto, e come tali influiscono sul valore delle aree ai fini della liquidazione dell'indennità, quando si traducano in una variante dell'indice medio fissato dal piano regolatore, nel senso che ugualmente fissino la cubatura realizzabile con riferimento all'intera estensione, al lordo degli spazi da lasciare poi inedificati per servizi ed infrastrutture, o comunque siano rapportabili all'intera estensione in ragione della separata individuazione di detti spazi liberi con una percentuale della superficie globale, e quando inoltre estendano la the 10 variazione a tutta la zona investita dal piano, ovvero ad una sua porzione enucleabile ed enucleata per peculiarità intrinseche e per motivi di coordinamento con il complessivo assetto urbanistico (ancorché svincolati dalle determinazioni separatamente contestualmente) adottate con il progetto espropriativo. Nel concorso di detti requisiti, al nuovo indice d'edificabilità si deve attribuire la portata di modificazione del piano regolatore, con funzione conformativa dei diritti di proprietà, considerandosi che: -la natura media dell'indice ed il suo riferimento all'intera zona, od a parte omogenea (nel senso menzionato), disancora la relativa previsione dalla vicenda espropriativa, ponendola in un momento concettualmente distinto ed anteriore rispetto alla fase della gestione delle aree espropriande per l'ubicazione in concreto di manufatti ed infrastrutture;
-che quelle caratteristiche dell'indice sono proprie delle scelte generali sui livelli di edificazione sopportabili dal territorio comunale, nel suo insieme o nelle sue autonome componenti;
-che la fissazione dell'indice con un rapporto medio, senza collegamento con i singoli terreni e con le opere pubbliche che dovranno ospitare, ne conferma l'esorbitanza dalla funzione di attuazione del piano regolatore, nonchè l'indipendenza dalle procedure espropriative per tale attuazione occorrenti, perché quel tipo di rapporto tiene conto del suolo per la sua estensione, quale che sia la destinazione impressagli con il coevo progetto espropriativo, Ми 11 trova basi logiche svincolate dal progetto medesimo, e conserva validità ed efficacia pure se la prevista espropriazione non abbia poi seguito, o venga sostituita da opzioni edificatorie diverse (espropriative o meno). Detto indice medio, pertanto, nell'ambito della zona contemplata dal piano per l'edilizia, va a mutare le disposizioni del piano regolatore, che prevedano per la zona stessa un diverso indice di fabbricabilità, e, di conseguenza, non è prescrizione preordinata e finalizzata ad espropriazione, ma si inserisce nella disciplina astratta e generale sull'utilizzazione edificatoria dei suoli (cosiddetta edificabilità di tipo territoriale, non fondiario). In conclusione, si deve affermare che, al fine della determinazione dell'indennità per l'espropriazione di un fondo edificabile in base al piano regolatore ed incluso in un piano per l'edilizia economica e popolare, la valutazione delle possibilità legali ed effettive di edificazione, al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'espropriazione, ai sensi dell'art. 5 bis del d.l. 11. luglio 1992 n. 333, introdotto con la legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359, deve tenere conto delle previsioni di tale piano per l'edilizia in punto di densità volumetriche, quali varianti del piano regolatore, quando esse di traducano in indici medi di fabbricabilità, correlati (o correlabili) al totale della superficie al lordo dei terreni da destinarsi a spazi liberi, ed inoltre si riferiscano all'intera area del piano stesso, o ad una porzione differenziata per situazioni 12 indipendenti dal progetto espropriativo, mentre deve trascurare la maggiore o minore fabbricabilità che il fondo venga a godere o subire per effetto delle disposizioni del piano per l'edilizia attinenti alla collocazione sui singoli fondi di specifiche edificazioni ovvero di servizi ed infrastrutture. Il principio comporta la reiezione della tesi principale degli espropriati, che si esaurisce nel diniego in radice della valenza conformativa dell'indice di fabbricabilità fissato dal piano per l'edilizia, senza avanzare dubbi sulla rispondenza in concreto dell'indice medesimo alle caratteristiche dinanzi delineate. Le deduzioni subordinate non sono scrutinabili, dato che, perla parte inerente all'identificazione dell'indice effettivamente stabilito dal piano per l'edilizia, sollevano questione che non è stata oggetto di specifico dibattito nella precorsa fase processuale, e, per il resto, non vanno oltre la critica di apprezzamenti estimativi della Corte d'appello, così traducendosi nella sollecitazione di un riesame del merito, non consentito in questa sede. Il ricorso, pertanto, deve essere respinto. La definizione della controversia in via di composizione di divergenti orientamenti giurisprudenziali rende equa l'integrale compensazione delle spese del giudizio di cassazione. M

P.Q.M.

13 La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, il 19 gennaio 2001. il Presidente Andra Vela il Consigliere rel. est. hello dJava dar Collaboratore di Cancellerie D. Quей Depositato in Cancelleria Roma, lì 6 APR. 2001. IL COLLABORATORE DI AN O L 2 L -7 O -10 B UFFICIO DELLE ENTRATE ROMA 2 6 I Registrato in gt30 AGO. 2001 4. 2 D L E A D 38589 T 2 versate £. 250.000 S 4 6 al n. O . P .R IM .P DUECENTOCINQUANTAMILA......) (lire D p. Dirigente Area Servizi A ll.B D (D.ssa Maria Grazia DI FILIPPO) a E . T b Il Responsabile Servizio Att judiziari a N t E 2 (Dr. M. RACCICHINH S 2 t. E r a 14