Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pasquale REALE - Presidente -
Dott. Giovanni LOSAVIO - Consigliere -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. Salvatore SALVAGO - rel. Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI CANEGRATE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA P. A. MICHELI 78, presso l'avvocato FERRARI UGO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato PILIA ADRIANO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
BE AC, BE IM, BE UL, BE GI RO, elettivamente domiciliati in ROMA VIA MONSERRATO 25, presso l'avvocato DELLI SANTI RICCARDO, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato VIVA DANIELE, giusta mandato a margine del controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 1717/98 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 16/06/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/09/2000 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito per il resistente, l'Avvocato Delli Santi, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco MELE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Con sentenza del 16 giugno 1998,la Corte di appello di Milano ha determinato in L. 86.642.272 l'indennità spettante a OM, ON e AN IE LI per l'occupazione temporanea di un immobile di loro proprietà eseguita dal Comune di Canegrate a seguito di decreto sindacale del 12 ottobre 1988,per il periodo 8 novembre 1988/8 novembre 1995 onde realizzare un parcheggio pubblico. Hanno, al riguardo, ritenuto i giudici di merito: a) che detta indennità doveva essere calcolata in misura corrispendente agli interessi legali annui sull'ammontare di quella di espropriazione determinata in base al criterio riduttivo dell'art. 5 bis della legge 359/1992, secondo il recente orientamento della Corte di Cassazione, introdotto dalla sentenza 493/1998 delle Sezioni Unite; b) che la valutazione dell'immobile andava compiuta al momento di individuazione del vincolo preordinato all'esproprio, individuato dal c.t.u. nel periodo intercorrente tra la scadenza dell'originario P.R.G. (23 aprile 1979) e l'adozione di quello nuovo in data 20 dicembre 1979; c) che il c.t. aveva determinato il relativo valore nella misura di L. 138.682.998 avvalendosi del c.d. metodo sintetico-comparativo, privilegiato dalla giurisprudenza e nel caso immune dalle censure rivolte dal consulente dell'amministrazione.
Per la cassazione di questa sentenza il comune di Canegrate ha proposto ricorso per un motivo;
cui resistono i LI con controricorso.
Motivi della decisione
Con l'unico articolato motivo, il comune di Canegrate, si duole che la sentenza impugnata abbia valutato il terreno occupato come area edificabile in violazione dell'art. 5 bis della legge 359 del 1992 che una tale qualificazione attribuisce soltanto agli immobili per i quali gli strumenti urbanistici non destinati all'espropriazione consentano l'edificabilità; e deve, quindi, essere esclusa allorché l'area, come nella fattispecie, è assoggettata a vincolo di inedificabilità e destinata in parte a verde pubblico ed in parte a parcheggio. D'altra parte, non era esatta neppure l'epoca in cui la Corte di appello aveva individuato il momento impositivo del vincolo, per la valutazione del terreno, che invece avrebbe dovuto coincidere con il periodo novembre 1987- febbraio 1988, di inizio del procedimento ablativo;
in cui era già vigente il P.R.G. approvato il 19 marzo 1985 che non consente l'edificazione dell'immobile, peraltro preclusa pure all'epoca di scadenza dell'antico P.R.G. (1979): dovendosi in seguito a tale evento applicare la disciplina dettata dall'art. 4 della legge 10 del 1977 per i comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali che consentono l'edificazione in base al solo indice di mc/mq. 0,003 peculiare delle aree agricole. Infine il c.t.u. aveva determinato il valore venale dell'immobile in L. 120.000 mq., acriticamente recepito dalla sentenza, senza dar conto delle indagini effettivamente compiute ne' degli atti e documenti relativi a terreni della zona consultati, in forza dei quali era pervenuto a siffatta valutazione. Il ricorso è fondato.
La sentenza impugnata, dopo avere premesso che l'occupazione temporanea era stata disposta con decreto sindacale del 12 ottobre 1988, cui era seguita in data 8 novembre successivo l'immissione in possesso da parte del comune, e che si era protratta fino all'8 novembre 1995 (in tale periodo comprendendo anche le proroghe legali automatiche), ha ritenuto che il momento di riferimento cui valutare la destinazione dell'immobile per la stima della relativa indennità fosse individuabile in un imprecisato lasso di tempo compreso tra la scadenza del vecchio P.R.G. (23 aprile 1979) e l'adozione del nuovo (20 dicembre 1979); ha, poi, apoditticamente affermato che in tale periodo sussistesse sia l'edificabilità legale che quella di fatto;

ed, infine, determinato il valore del bene alla data di proposizione (9 dicembre 1994), da parte dei LI, dell'atto di opposizione (cfr. in tal senso pag.12 del ric. ed 11/12 del controric.), senza l'indicazione peraltro, del dato normativo di riferimento onde giustificare tale scelta.
Ma così argomentando la Corte di appello ha liquidato l'indennizzo in esame in base ad un criterio che non trova rispondenza in alcuna disposizione di legge, che pure la stessa sentenza ed entrambe le parti hanno individuato nell'art. 5 bis, 3^ comma della legge 359 del 1992: posto che detta norma per la valutazione del regime delle aree interessate dal procedimento ablativo, fa riferimento non già all'epoca di scadenza di pregressi e strumenti urbanistici, o di decadenza del vincolo preordinato all'esproprio, ma dispone, al contrario che "si devonò considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio". Ora, una interpretazione meramente letterale della disposizione avrebbe comportato la retrodatazione della qualificazione dell'area oggetto dell'ablazione, al più tardi al momento della dichiarazione di p.u. dell'opera che è il provvedimento con cui in ogni caso è imposto il vincolo preordinato all'espropriazione, perciò impedendo la possibilità di valutare le modificazioni della disciplina urbanistica intervenute tra tale momento e quello della vicenda ablatoria vera e propria: ed esponendo la norma secondo la Corte Costituzionale (sent. 442/1993), ad una declaratoria di illegittimità costituzionale.
È perciò prevalsa nella giurisprudenza della Consulta e di questa Corte Suprema, proprio al fine di non paralizzare oltre misura i proprietari e privarli dei vantaggi derivanti da una disciplina urbanistica più attuale e contestuale al procedimento ablativo, una interpretazione logico-sistematica in base alla quale con tale espressione la norma ha inteso, non già spostare il dato temporale da tener presente per la determinazione del valore del bene espropriato, ma solo riaffermare il principio della irrilevanza del vincolo espropriativo ai fini dell'accertamento del valore del bene;

e recepire il principio giurisprudenziale del tutto consolidato che richiede la ricognizione delle possibilità legali ed effettive di edificazione sussistenti al momento del verificarsi della vicenda ablatoria piuttosto che a quello antecedente, di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio; del quale, peraltro non deve tenersi conto nella valutazione dell'immobile.
Siffatto momento è stato, quindi identificato in quello di adozione del decreto ablativo, ove si tratta di determinare l'indennità di espropriazione ed il procedimento è, perciò, ritualmente definito dal provvedimento suddetto (Cass. 3873/2000;
425/2000; 5733/1999; 2279/1999; 818/1999 sez. un.); mentre in mancanza, qualora l'immobile venga egualmente trasformato irreversibilmente nell'opera pubblica programmata, provocandone l'acquisto in capo alla P.A. espropriante in forza della c.d. occupazione espropriativa o appropriativa, tale momento coincide con la radicale trasformazione, ove operata in periodo di detenzione illegittima dell'area, ovvero con l'inutile scadenza del periodo di occupazione legittima durante il quale la trasformazione è avvenuta (Cass. 18 febbraio 2000 n. 1816; 18 agosto 1997 n. 7655). Infine, questa Corte in relazione all'occupazione d'urgenza per esigenze militari ha affermato (sent. 3 marzo 1999 n. 1764) che il momento in cui si realizza la vicenda ablatoria va individuato alla data dell'occupazione militare, per effetto della quale la P.A. non si limita alla mera apposizione di un vincolo, conseguendo, viceversa, il definitivo e completo spossessamento del privato onde eseguire l'urgente ed indifferibile installazione di opere di difesa militare, impedendo, per ciò stesso, fin da quel momento, al proprietario di assecondare la naturale vocazione del suolo così occupato d'urgenza e (a differenza che nelle espropriazioni ordinarie) senza limiti di tempo, ex art. 76 della legge 25 giugno 1865 n. 2359. Ed analogamente, il Collegio, seguendo l'interpretazione funzionale dell'art. 5 bis recepita dalla giurisprudenza, deve affermare che le possibilità edificatorie, legali ed effettive, da considerare nell'ipotesi di occupazione temporanea e d'urgenza preordinata all'espropriazione, prevista nella seconda parte del 1^ comma dell'art. 71 della legge 2359 del 1865 e nell'art. 20 della legge 865 del 1971 (Cass. 6709/2000), vadano valutate al momento dell'adozione del decreto di occupazione che la dispone. A) Questa interpretazione è confortata, anzitutto, dalla stessa finalità e dagli effetti del provvedimento suddetto, il quale attribuisce immediatamente alla P.A. il diritto di disporre dell'immobile allo scopo di eseguire l'opera pubblica per la quale è stato emanato ed incide in misura corrispondente sui poteri dominicali del titolare del bene, privandolo (temporaneamente) di tutte le facoltà di godimento o soltanto di alcune di esse: e perciò stesso attuando automaticamente la compressione del diritto dominicale nel momento stesso in cui viene pronunciato e diviene, quindi, suscettibile di esecuzione, a prescindere (dall'avvenuta notifica e, soprattutto) dalla successiva immissione in possesso;
la quale si colloca nell'ambito di un rapporto già in atto ed in una situazione in cui si è già prodotto l'effetto giuridico ablatorio (sia pure di entità minore rispetto al decreto di esproprio). B) D'altra parte, proprio l'emissione del decreto in esame, comportando il trasferimento in capo all'occupante di tutte le facoltà connesse al godimento del fondo, configura la trasformazione del correlativo diritto del proprietario in diritto all'indennizzo ex art. 42 Costit.; per cui l'ordinamento positivo sancisce un indissolubile collegamento tra detto provvedimento e l'indennità di occupazione attribuendo anche sotto tale profilo rilevanza decisiva al decreto di occupazione ed alla sua data, in quanto componenti indefettibili di qualsiasi pretesa del proprietario avente ad oggetto la determinazione dell'indennità spettantegli per tale pur temporanea ablazione: nel duplice senso che non può addivinersi ad una (stima e ad una) statuizione sul diritto all'indennità se non in presenza del decreto di occupazione e solo dalla data di questo. E che, per converso, emanato il provvedimento sorge contestualmente ed è per ciò stesso azionabile, il diritto del proprietario a percepire detto indennizzo, ormai non più subordinato alla sua liquidazione in sede amministrativa nei modi previsti dall'art.20 della legge 865/1971 (Corte Costit. 470/1990): perciò
identificandosi la vicenda ablatoria anche per il profilo degli effetti favorevoli al proprietario, con il momento del decreto di occupazione.
C) Va aggiunto che ancorando la ricognizione a tale data, da un lato la valutazione resta temporalmente agganciata alle caratteristiche essenziali del bene all'epoca della vicenda ablatoria, come richiesto dalla Corte Costituzionale per evitare il rischio dell'astrattezza del criterio di quantificazione dell'indennità (Corte Costit. 283/1993; 1165/1988; 231/1984); e nel contempo si escludono dal computo gli incrementi di valore derivanti dal provvedimento ablatorio e ad esso connessi, come richiede la ratio della disposizione del 3^ comma dell'art. 5 bis in esame, comunque interpretata: in tal modo prestandosi osservanza anche alle disposizioni degli art. 41 e segg. della legge 2359/1865,poste in evidenza dalla stessa sentenza adeguatrice 443 del 1992 della Corte Costit., la quale ha ribadito l'esclusione per la valutazione dell'area espropriata (o esproprianda) degli incrementi connessi all'esecuzione dell'opera pubblica (Cass. 8648/1998; 798/1990), ormai realizzabile anche durante il periodo dell'occupazione temporanea e d'urgenza, attesa la funzione assunta in questi ultimi decenni dall'istituto.
D) Infine, questa esegesi della norma recepisce anche il principio enunciato dal recente orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte in tema di calcolo dell'indennità in questione (sent. 493/1998 e segg.), per cui l'armonia del sistema esige che per tutte indistintamente le occupazioni preordinate ai fini dell'espropriazione, quali che siano le caratteristiche dell'immobile occupato, l'opera da realizzare, il soggetto occupante e la durata dell'occupazione e la sua conclusione, l'indennità debba essere determinata sempre e comunque tenendo conto delle caratteristiche peculiari dell'immobile ex art. 5 bis, al momento del decreto di occupazione: e perciò prescindendo dalle successive e mutevoli vicende ablatorie, rilevanti ai fini del decreto ablativo e dell'indennità di espropriazione o dell'occupazione acquisitiva;
e che potrebbero addirittura mancare del tutto, come quando l'immobile venga restituito oppure cessi di avere efficacia la dichiarazione di p.u.
Ed allora, la Corte di appello, una volta accertato che il decreto di occupazione è stato emanato il 12 ottobre 1988 (pag.6), proprio in tale momento doveva valutarne "le possibilità legali ed effettive di edificazione", perciò restando irrilevanti sia i momenti anteriori relativi alla scadenza di precedenti strumenti urbanistici (anno 1979),sia le vicende ablatorie successive fino alla data dell'atto di citazione (anno 1994) in cui è stata poi in concreto compiuta la stima del valore del bene;
ed eseguire detta valutazione in base ai principi al riguardo enunciati dalla giurisprudenza di questa Corte, sempre più ferma nella considerazione congiunta delle "possibilità legali ed effettive di edificazione" ed ormai consolidata nel pretendere la necessaria concorrenza dei due requisiti riconoscendo, quindi, sul piano letterale alla particella "e" un valore cumulativo anzicché disgiuntivo che lega ed armonizza le possibilità giuridiche con quelle effettive;
e su quello sistematico, la peculiarità del concetto di edificabilità adottato dalla norma, che nega rilevanza autonoma ed esaustiva alla mera edificabilità di fatto, esigendo che essa si armonizzi con quella legale. Con conseguente spostamento sul primo dei due addendi del baricentro del sistema di valutazione delle potenzialità edificatorie dei suoli e restituzione agli strumenti della pianificazione urbanistica di quel ruolo chiave nella conformazione del contenuto del diritto di proprietà che era stato delineato dalla Corte Costituzionale nel corso degli anni '60 (sent. 6 del 1966; 55 e 56 del 1968). Pertanto, se gli strumenti urbanistici non preordinati all'espropriazione vigenti all'epoca del decreto di occupazione, assoggettavano il fondo LI a vincolo di inedificabilita' o gli attribuivano destinazione agricola, poiché in entrambi i casi allo stesso venivano precluse le possibilità legali di edificazione, l'indennità di occupazione doveva essere determinata ai sensi dell'art. 20 della legge 865 del 1971; il quale dispone che la stessa debba corrispondere ad una somma pari, per ciascun anno di occupazione, ad un dodicesimo dell'indennità che sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area da occupare calcolata a norma del precedente art. 16 (Cass. 7 giugno 1994 n. 5506; 21 luglio 1992 n. 8797; 20 gennaio 1988 n. 402). Mentre, se gli strumenti urbanistici prevedevano in tale momento l'edificabilità della zona in cui è ubicato l'immobile, l'indennità in questione andava calcolata con il criterio degli interessi legali sulla somma che sarebbe spettata a titolo di esproprio, perciò da determinare secondo il parametro fissato al riguardo dall'art. 5 bis, per ciascun anno di occupazione. La Corte di appello, invece, dopo aver valutato la destinazione del fondo LI con riferimento alla sua situazione urbanistica nell'anno 1979, è incorsa in altro palese errore nel compiere il calcolo suddetto, per aver determinato il valore venale dell'immobile, costituente uno dei due addendi necessari per l'applicazione del citato criterio introdotto dall'art. 5 bis, alla data dell'atto di opposizione alla stima (novembre 1994): la stessa sentenza impugnata aveva, infatti rilevato che le Sezioni unite di questa Corte, con la sentenza 493/1998, componendo il contrasto manifestato nella più recente giurisprudenza di legittimità, hanno enunciato il principio che la indennità per le occupazioni preordinate all'espropriazione deve essere liquidata non già in base al valore venale dell'area occupata, ma in misura corrispondente ad una percentuale "che ben può corrispondere al saggio degli interessi legali" dell'indennità che sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area stessa finalizzata all'opera pubblica, calcolata secondo i criteri fissati dall'ordinamento per questa distinta indennità. E, d'altra parte, la stessa Corte ha successivamente precisato i modi di applicazione del principio suddetto, con riguardo al momento - o ai momenti - in cui matura il diritto alla indennità di occupazione legittima che, secondo altro insegnamento delle stesse sezioni unite (sentenza n. 27 del 1999),"deve essere calcolata per periodi annuali e corrisposta anno per anno", con la conseguenza, rilevante in rapporto al tema posto dalla controversia con quella sentenza decisa, che il termine prescrizionale decorre alla fine di ogni anno di occupazione e dal giorno in cui ha termine l'occupazione, per l'anno in corso.
Ma se, il diritto alla indennità di occupazione matura al compimento di ogni singola annualità, a ciascuno di questi momenti deve essere calcolato il parametro di riferimento che (per le aree fabbricabili) tiene conto, come termine da mediare, del valore venale attuale del bene (secondo il criterio di cui al menzionato art. 5 bis), passibile nel tempo di variazioni dipendenti dalla vicenda dello specifico mercato immobiliare di riferimento (nonché dell'aumento del costo della vita); con la conseguenza che, se la determinazione monetaria del valore venale del bene abbia subito variazioni apprezzabili nello sviluppo della occupazione legittima e registrabili alle singole consecutive scadenze annuali, ad ogni scadenza dovrà procedersi al calcolo virtuale della indennità di espropriazione (Cass. 13942/1999; 0 561/1993) - fondata ripetesi anche sul valore venale del bene, come tale soggetto a variazioni nel tempo - per commisurare ad essa la indennità di occupazione in quel momento maturata ed esigibile, indipendentemente dall'ulteriore sviluppo della occupazione e dal tempo in cui sarà pronunciata l'espropriazione e determinata la relativa indennità (o in cui l'effetto traslativo sarà diversamente conseguito). In altri termini, una volta accettato il criterio che l'indennità di occupazione legittima, in mancanza di altri elementi, possa determinarsi per le aree edificabili alla stregua del tasso di interesse legale sull'indennità di espropriazione calcolata tenendo conto tra gli altri parametri, del valore capitale del bene occupato, appare ovvia la conseguenza che, se il bene e soggetto ad aumento di valore nelle singole annualità durante cui si protrae l'occupazione, di detta maggiore entità capitale, cui ragguagliare il tasso di interesse legale, deve pur tenersi conto, ancorché con determinazioni periodiche;
e che identico principio va applicato per le aree agricole in cui l'indennità di esproprio su cui applicare la frazione indicata dall'art. 20 della legge 865/1971 per determinare l'indennizzo dovuto per ciascuna annualità di occupazione, va calcolata in base al valore agricolo medio relativo all'annualità di riferimento.
Sicché nel caso di specie, che si segnala per lo sviluppo protratto nel tempo della occupazione legittima (dall'8 novembre 1988 all'8 novembre 1995), la indennità annua maturata alle singole scadenze annuali non poteva essere vincolata (nella assunta misura degli interessi legali) al rapporto proporzionale con la indennità di espropriazione determinata con riferimento al valore venale del bene al tempo dell'atto di citazione introduttivo del presente giudizio, ma la Corte territoriale avrebbe dovuto, alle singole scadenze annuali, che segnano il momento in cui matura il diritto alla indennità di occupazione e mantengono, ciascuna, una propria autonomia, procedere al calcolo virtuale attualizzato della indennità di espropriazione (da determinarsi con il criterio dell'art. 5 bis in caso di area edificabile e con quello dell'art. 16 della legge 865 del 1971 in caso di area agricola) come parametro di riferimento cui commisurare la indennità di occupazione: ferma restando la destinazione dell'immobile accertata alla data del decreto di occupazione.
In conclusione, la sentenza impugnata va cassata in relazione ai profili accolti, con rinvio ad altra sezione della Corte di appello di Milano che procederà alla determinazione dell'indennità suddetta, attenendosi ai principi avanti esposti;
e provvederà alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata per quanto di ragione e rinvia anche per il regolamento delle spese processuali ad altra sezione della Corte di appello di Milano. Così deciso in Roma, il 28 settembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 11 gennaio 2001