Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORRADO CARNEVALE - Presidente -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. GIOVANNI VERUCCI - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARIA BERRUTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
WINDISCH GRAETZ RI UGO, in proprio e nella qualità di Amministratore Unico della GERACE Srl elettivamente domiciliato in ROMA VIA LIMA 15, presso l'avvocato GIAN GUIDO PORCACCHIA, che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DEL TESORO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12 presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 975/99 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 29/03/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/04/2001 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Porcacchia, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Con citazione del 28 settembre 1993 NO UG IS RA, in proprio e quale amministratore unico della s.r.l. GERACE (azienda agricola zootecnica sita nel casertano) convenne in giudizio davanti al Tribunale di Roma il Ministero del tesoro, chiedendone la condanna all'integrale erogazione (oltre interessi e rivalutazione monetaria) del contributo statale (pari all'8%: art. 2 legge n. 135 del 1985) sugli interessi quindicennali relativi ad un mutuo agrario di lire 1.746.000.000, contratto nel 1989 dalla società GERACE con il Banco di Napoli.
A sostegno della domanda l'attore dichiarò che era titolare del diritto a riscuotere consistenti indennizzi, in relazione alla perdita di un vasto patrimonio industriale ed immobiliare situato nel territorio della ex Repubblica jugoslava;
che le leggi n. 16 del 1980 e n. 135 del 1985 avevano previsto il concorso dello Stato (8%) sugli interessi da pagare per mutui contratti da chi avesse impiegato in attività produttive gli indennizzi di cui sopra;
che il Ministero del tesoro prima aveva concesso (senza alcuna riserva) il contributo sugli interessi relativi all'intero ammontare del mutuo anzidetto e poi aveva cessato di versare i ratei, assumendo che il contributo stesso doveva essere computato non sul mutuo contratto bensì sulla differenza tra la spesa produttiva programmata come investimento degli indennizzi e l'ammontare del mutuo medesimo (nella specie, detto contributo - secondo l'Amministrazione - andava riferito a lire 254.000.000, stante la spesa produttiva prevista in complessive lire 2.000.000.000 e il mutuo agrario di lire 1.746.000.000 concesso dal Banco di Napoli).
Instaurato il contraddittorio, il Ministero del tesoro replicò che la domanda non era chiara in ordine agli indennizzi conseguiti dall'attore, onde non era possibile stabilire la congruità o meno dei contributi erogati dallo Stato, anche alla luce di quanto richiesto dalla legge n. 98 del 29 gennaio 1994. Successivamente contestò la fondatezza della domanda, assumendo che la contribuzione statale non poteva riferirsi al prestito bancario ma andava limitata alla misura dell'indennizzo effettivamente utilizzato in attività produttive: di qui la legittima riduzione (in sede di autotutela amministrativa) di quanto in precedenza determinato da essa Amministrazione del tesoro in favore dell'attore. Pertanto, secondo il Ministero convenuto, il contributo per interessi era da calcolare non sul capitale mutuato di lire 1.746.000.000 bensì su quello utilizzato o residuale di lire 254 milioni.
All'esito dell'istruzione il Tribunale rigettò la domanda, accogliendo la tesi dell'Amministrazione. I primi giudici ritennero che, sulla base della normativa vigente in materia, gli interessi a carico contributivo dello Stato dovessero essere calcolati non sul mutuo ottenuto dal beneficiario degli indennizzi ai fini della spesa produttiva programmata ma soltanto sulla parte d'indennizzo effettivamente utilizzato ai fini della spesa medesima, cioè sulla parte c.d. "residuale" di quest'ultima, ammontante nel caso in esame a lire 254 milioni.
NO UG WF RA propose appello e il Ministero del tesoro si costituì per resistere al gravame.
La Corte di appello di Roma, con sentenza n. 975/99 depositata il 29 marzo 1999, rigettò l'impugnazione e condannò l'appellante al pagamento di metà delle spese giudiziali.
La Corte territoriale, dopo aver richiamato i motivi d'impugnazione (quattro) e le opposte argomentazioni svolte dal Ministero, osservò:
che sull'erogazione d'indennizzi per circa 20 miliardi (esattamente, lire 19.030.984.695), avvenuta con decreto del Ministero del tesoro in data 9 agosto 1985, e sul pagamento di soli due ratei d'interessi (lire 139.680.000 e lire 114.320.000) - in esito alla richiesta di contributo statale sugli interessi stessi (di cui alla legge n. 135 del 1985) avanzata dall'appellante in relazione ad un mutuo di lire
1.746.000.000, destinato ad un investimento in attività produttive quantificato in lire 2 miliardi - le attestazioni fornite in tal senso dall'Avvocatura dello Stato potevano dirsi incontroverse;

che, secondo lo stesso tenore letterale dell'art. 2 della legge n. 135 del 5 aprile 1985, il fine perseguito dalla normativa era quello di incentivare il reimpiego degli indennizzi in attività produttive (rispetto ad impieghi voluttuari o di semplice rendita finanziaria), prevedendo, in aggiunta agli indennizzi stessi, il pagamento di parte degli interessi (8%) sui mutui che si fossero resi necessari od opportuni per svolgere in concreto il reimpiego produttivo medesimo;

che da ciò derivava il legame tra il mutuo e l'indennizzo concretamente reimpiegato, nel senso che soltanto in proporzione a (o in corrispondenza dell'ammontare dell'indennizzo "produttivamente" utilizzato come tale soggetto al rischio d'impresa) si aveva il diritto di ottenere l'agevolazione statale sugli interessi richiesti dal mutuo, e soltanto nei limiti di tale corrispondenza il mutuo diventava (per la parte degli interessi pagati dallo Stato), una voce indennitaria suppletiva a favore del beneficiario;

che l'ammontare del mutuo concesso dalle banche non era legato agli indennizzi in complesso ottenuti dallo Stato (ancorché non utilizzati), bensì alla presenza di proprietà o beni immobiliari preesistenti o acquisiti dal privato prescindendo dagli indennizzi medesimi, sicché non era accettabile una base di calcolo, ai fini del contributo statale, fondata sull'ammontare del mutuo indipendentemente dalla utilizzazione produttiva delle erogazioni indennitarie (quale invece perseguita dalla citata normativa);
che neppure era accettabile una interpretazione estensiva circa la base di calcolo, riferita agli indennizzi comunque corrisposti ancorché non specificamente investiti, perché, stante l'ovvia esigenza di contenere al massimo la spesa pubblica e comunque di quantificarla in via preventiva, lo Stato non avrebbe potuto assumersi l'onere degli interessi per mutui di qualunque importo che l'indennizzato avesse voluto contrarre, per cui logicamente era stato fissato con legge il limite massimo del mutuo "contribuibile" pari all'importo dell'indennizzo "produttivamente" ed effettivamente utilizzato;

che per l'esatta applicazione del limite normativo ("...fino alla concorrenza dell'indennizzo utilizzato") era, dunque, necessario procedere al computo non dell'ammontare del mutuo ottenuto bensì dell'ammontare dell'indennizzo oggetto di reimpiego;

che in tal modo - come era pacifico nel caso di specie (v. il fine del miglioramento infrastrutturale dell'azienda zootecnica dell'appellante, per portarla da 185 a 500 capi da latte, contenuto nella nota illustrativa della banca, versata in atti) - di fronte ad una spesa produttiva programmata in lire due miliardi l'accensione di un mutuo per lire 1.746 milioni non dava diritto di per se stessa al contributo di legge, ma poteva darlo soltanto in relazione alla parte d'indennizzo effettivamente utilizzata o utilizzabile ai fini della spesa medesima, il che andava calcolato solo rispetto alla differenza tra la spesa programmata e il mutuo acceso per poterla coprire;

che non aveva pregio la tesi dell'attore sul dovere di prendere in considerazione la globalità degli indennizzi erogati in favore dell'interessato indipendentemente dal loro impiego produttivo, perché ciò sarebbe stato in contrasto con la finalità d'impresa produttiva perseguita dalla legge ed avrebbe favorito il reimpiego degli indennizzi in allocazioni di pura rendita cui si sarebbero aggiunti, con aggravio per il bilancio statale, gli importi dei mutui ottenuti a tasso di gran lunga inferiore a quello corrente, che tale aggravio sarebbe stato tanto più inutile nella specie, perché il IS RA, avendo ottenuto, una settimana prima della richiesta di contributo, indennizzi per oltre 19 miliardi, avrebbe ben potuto fare a meno del mutuo autofinanziando la programmata spesa di due miliardi per la ristrutturazione aziendale;
che non giovava alla tesi dell'appellante il richiamo alla legge n. 98 del 1994, perché questa aveva inteso regolare l'attribuzione del contributo statale in relazione agli indennizzi erogati in base a tutte le leggi succedutesi nel tempo, unificando per tutti l'interesse dell'8% sui mutui, sempre che vi fosse stato per essi l'effettivo reimpiego in attività produttive;
che neppure era fondata la tesi dell'appellante circa la sussistenza della finalità produttiva voluta dalla legge nella destinazione come tale degli indennizzi al rimborso delle somme prese a mutuo (destinazione attuatasi, nella specie, nel vincolare a garanzia del mutuo stesso una corrispondente quantità di titoli di Stato, costituenti appunto gli indennizzi medesimi nella loro concreta erogazione), bastando rilevare in contrario che, alla stregua di tale ipotesi, non si sarebbe realizzata l'incentivazione ad impieghi produttivi degli indennizzi, ma si sarebbe avuto il loro dirottamento in utilizzazioni finanziarie o di pura rendita, non consoni con la ratio della legge medesima;
che la tesi secondo cui il decreto ministeriale, contenente la concessione all'appellante del concorso statale dell'8% per gli interessi sul mutuo agrario quindicennale di lire 1.746 milioni, avrebbe avuto rilevanza come autonoma fonte di un vincolo obbligatorio, integrava una domanda del tutto nuova, inammissibile in appello;
che analoga novità della domanda andava posta in evidenza rispetto al tema concernente la responsabilità risarcitoria (ovvero il diritto ad un giusto indennizzo), in relazione all'esercizio dell'autotutela da parte del Ministero, o quanto meno per l'incolpevole affidamento a contrarre il mutuo;
che tale novità emergeva dalle conclusioni rassegnate in primo grado dall'appellante, il quale, dopo aver chiesto gli interessi e il maggior danno per i ratei relativi al mutuo e non corrisposti, aveva sollecitato la condanna dell'Amministrazione al risarcimento di tutti i danni cagionati agli attori in conseguenza del ritardo con il quale erano stati versati i primi due ratei, con riserva di quantificazione di tali ulteriori danni in separato giudizio.
Contro la suddetta sentenza NO UG IS RA, in proprio e nella qualità di amministratore unico della società Gerace a r.l., ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi illustrati con memoria.
Il Ministero del tesoro ha resistito con controricorso. Motivi della decisione
Il secondo motivo del ricorso deve essere esaminato in via preliminare, per ragioni di ordine logico, in quanto il suo accoglimento renderebbe superfluo l'esame del primo motivo. Col secondo mezzo di cassazione il ricorrente denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge 5 aprile 1985, n. 135;
dell'art. 1, comma 5, della legge 29 gennaio 1994, n. 98; degli artt. 11 e 12 disp. sulla legge in generale, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ.; omessa. insufficiente,
contraddittoria motivazione in ordine alla determinazione del criterio di calcolo dell'obbligo contributivo dello Stato, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civile. All'esito dell'istruttoria condotta dai competenti organi della P.A. sarebbe rimasto accertato che: a) al IS RA, quale titolare del diritto a ricevere indennizzi per la perdita di beni nella ex Jugoslavia sarebbe stata corrisposta la somma di lire 19.030.984.695;
b) le somme ottenute a titolo d'indennizzo sarebbero state reimpiegate in attività produttive relative all'acquisizione, ristrutturazione e potenziamento delle aziende agricole e industriali da lui possedute;
c) con domanda presentata il 16 agosto 1985 il ricorrente avrebbe chiesto di essere ammesso al contributo per interessi di cui all'art. 2 della legge n. 135 del 1985; d) impressa all'indennizzo una destinazione produttiva ed avvertita l'esigenza di realizzare ulteriori iniziative meritevoli d'incentivazione in base alla normativa in esame, il medesimo ricorrente avrebbe chiesto ed ottenuto la concessione di un mutuo ipotecario di lire 1.746.000.000 dal Banco di Napoli;
e) pertanto, con decreto del Ministro del tesoro in data 7 novembre 1989, riconosciuta la sussistenza dei requisiti soggettivi e delle condizioni oggettive per la fruibilità del beneficio, sarebbe stato concesso al IS RA, quale amministratore unico della soc. Gerace a r.l., il concorso statale dell'8% per 15 anni sugli interessi del mutuo ipotecario suddetto. Le determinazioni assunte in un primo momento dalla P.A. sarebbero state rispondenti al tenore delle disposizioni dettate in materia, mentre illegittimo ed arbitrario sarebbe stato il successivo ripensamento, cui i giudici di merito avrebbero prestato acritica adesione.
Richiamato il tenore dell'art. 2 della legge n. 135 del 1985, il ricorrente sostiene che il beneficio contemplato dalla norma sarebbe diretto ad integrare ed, anticipare gli effetti della liquidazione d'indennizzi ritenuti, oltre che tardivi, insufficienti a compensare le perdite subite. Allo scopo d'incentivare i beneficiari al reimpiego dell'indennizzo da erogare in attività produttive sarebbe stata prevista l'integrazione dell'ammontare dello stesso, con l'utilizzo di strumenti finanziari d'incentivazione ad iniziative industriali, agricole, commerciali ed artigianali. La norma avrebbe assicurato la possibilità agli aventi diritto di accedere al credito a condizioni meno onerose, stabilendo come unico limite dell'entità del mutuo agevolato la corrispondenza di essa alla misura dell'indennizzo o della parte di questo destinata alle attività ritenute meritevoli d'incentivazione.
Pertanto la formula "fino alla concorrenza dell'indennizzo utilizzato" potrebbe essere riferita soltanto alla somma degli impieghi programmati dal beneficiario e, quindi, all'entità dei "mutui che verranno contratti" a tal fine.
Pur nella sua ambiguità la norma non giustificherebbe l'operatività di un limite del contributo statale fondato sulla differenza tra la spesa complessivamente impiegata ai fini perseguiti dalla legge e quanto erogato a titolo di mutuo.
Proprio al fine di scongiurare interpretazioni distorte ed arbitrarie sarebbe intervenuta la norma di cui all'art. 1, comma 5, della legge 29 gennaio 1994 n. 98, la quale, interpretando autenticamente l'art. 2 della legge n. 135 del 1985, ne avrebbe chiarito il significato,
specificando che il criterio da adottare per individuare il limite del contributo statale sarebbe costituito dal "complesso degli indennizzi corrisposti" reimpiegati in attività produttive, senza alcuna menzione dell'ambiguo termine "utilizzati". Essendo l'art. 1 della legge n. 98 del 1994 norma d'interpretazione autentica, la Corte d'appello sarebbe stata tenuta ad applicarla senza poterne fornire un'interpretazione alternativa. E, peraltro, anche gli argomenti addotti a sostegno di questa (secondo cui la legge del 1994 avrebbe inteso regolare l'attribuzione del contributo statale in relazione agli indennizzi erogati in base a tutte le leggi succedutesi nel tempo, unificando per tutti l'interesse dell'8% sui mutui) non potrebbero essere condivisi.
Sarebbe erroneo ritenere che il significato della disposizione sia stato quello di unificare la misura del contributo, laddove essa avrebbe chiarito il criterio da adottare per individuare il limite del contributo statale, sostituendo agli indennizzi "utilizzati" gli indennizzi "corrisposti".
Nè varrebbe opporre che, così interpretata, la norma verrebbe ad assumere un significato innovativo (e non soltanto interpretativo), con conseguente sua irretroattività, perché la legge nuova potrebbe applicarsi anche ad un rapporto giuridico sorto anteriormente, purché esso non abbia esaurito i suoi effetti e si tratti di norma diretta a regolare non il fatto o l'atto generatore del rapporto, ma gli effetti di essi (come nella specie).
Comunque non esisterebbe alcuna giustificazione logica o giuridica per affermare che il limite del contributo statale debba essere individuato nella differenza algebrica tra la spesa programmata per ciascun investimento e il capitale ottenuto a titolo di mutuo. Sarebbe vero, come posto in luce dalla Corte distrettuale, che le disposizioni in esame sono finalizzate ad incentivare il reimpiego degli indennizzi in attività produttive, prevedendo - in aggiunta agli indennizzi stessi - il pagamento di parte degli interessi sui mutui che si rendessero necessari od opportuni per svolgere in concreto il reimpiego produttivo medesimo. Ma sarebbe anche logico ritenere che la somma da destinare a tali imprese non debba essere compresa nell'ammontare degli indennizzi, altrimenti non sarebbe necessario in aggiunta il ricorso oneroso al credito, bastando l'autofinanziamento, onde non avrebbe senso affermare che il massimo importo contribuibile debba essere calcolato soltanto rispetto alla differenza tra la spesa programmata ed il mutuo acceso per poterla coprire. Se si accedesse a tale interpretazione, infatti, la riconosciuta finalità delle disposizioni legislative in esame resterebbe frustrata, mentre l'applicazione del corretto criterio adottato all'inizio dalla P.A. porrebbe al beneficiario la scelta tra la destinazione degli indennizzi ad impieghi produttivi o la perdita di tale ulteriore beneficio per effetto d'impieghi non meritevoli di incentivi. Il che sarebbe avvenuto nel caso in esame, in cui tutti gli indennizzi corrisposti (come accertato dall'istruttoria compiuta in sede amministrativa) avrebbero già avuto una destinazione produttiva, rendendosi necessario il ricorso al credito per l'ulteriore iniziativa economica di cui si discute. L'argomento della Corte territoriale, secondo cui il ricorrente avrebbe potuto fare a meno del mutuo autofinanziando la programmata spesa di due miliardi per la ristrutturazione aziendale (avuto riguardo all'entità degli indennizzi ottenuti), non avrebbe fondamento.
Invero, la legge non imporrebbe ai beneficiari di esaurire in investimenti produttivi quanto ricevuto a titolo d'indennizzo prima di poter accedere al contributo per interessi. Invece la normativa in esame avrebbe inteso condizionare l'erogazione del contributo soltanto alla manifestata intenzione del reimpiego produttivo degli indennizzi, prevedendo, a pena di decadenza, termini brevissimi per la presentazione della domanda e riconoscendo valide le istanze presentate ancor prima della entrata in vigore della legge. Con riferimento al caso di specie, poi, non avrebbe pregio l'affermazione secondo cui il ricorrente avrebbe preteso un contributo statale indipendentemente dall'avvenuto reimpiego produttivo degli indennizzi corrisposti, visto che un'annosa istruttoria compiuta dalla P.A. avrebbe accertato l'esistenza di tutti i requisiti soggettivi e di tutte le condizioni oggettive per la fruibilità del contributo.
Sotto altro profilo la sentenza impugnata presenterebbe un vizio ulteriore.
Pur volendo porsi nella prospettiva della Corte di merito, l'individuazione dell'importo contribuibile nella somma di lire 254 milioni, quale differenza algebrica tra la spesa programmata per la singola operazione e il capitale ottenuto a titolo di mutuo, risulterebbe incongrua ed ingiustificata.
Fin dalla citazione introduttiva l'attuale ricorrente avrebbe dato atto dell'avvenuto impiego - nell'investimento relativo ai miglioramenti finanziati anche con il mutuo agrario in questione - di somme complessive pari a lire 3.700.000.000 (di cui lire due miliardi mediante autofinanziamento) e di aver vincolato a garanzia del rimborso del mutuo stesso propri titoli di Stato (facenti parte dell'indennizzo ex art. 9 l. n. 16/1980) per lire 1.523.000.000. Pertanto, il ogni caso il criterio di calcolo applicato dalla sentenza impugnata sarebbe errato ed arbitrario.
Le suddette censure sono fondate, nei sensi in prosieguo indicati. Si deve premettere che, nel caso in esame, non è in discussione l'an debeatur del concorso (contributo) statale previsto dall'art. 2 della legge 26 gennaio 1980, n. 16, come sostituito dall'art. 2 della legge 5 aprile 1985, n. 135. Infatti, com'è pacifico (v. la sentenza impugnata e il controricorso), all'esito dell'istruttoria di rito il concorso statale sugli interessi del mutuo ipotecario ottenuto dal IS RA fu concesso e furono erogati due ratei d'interessi (v. la sentenza citata, pag. 15-16). Ciò significa che, in base all'istruttoria svolta, fu accertata la sussistenza dei requisiti soggettivi e delle condizioni oggettive per l'ottenimento del beneficio.
È invece in discussione la base di calcolo del contributo statale dell'8% costante quindicennale sui detti interessi. Secondo l'attuale ricorrente (che, per beni perduti all'estero, aveva ottenuto nel quadro delle leggi n. 16 del 1980 e n. 135 del 1985 indennizzi pari a circa venti miliardi), in presenza di un programmato investimento dell'indennizzo in attività produttive per l'importo di lire due miliardi, la detta base di calcolo dovrebbe corrispondere all'intero mutuo agrario ottenuto dal Banco di Napoli, pari a lire 1.746.000.000. Secondo il Ministero del tesoro, la cui tesi è stata condivisa dalla sentenza impugnata, la base di calcolo sarebbe costituita dalla differenza tra l'investimento programmato (2 miliardi) e l'importo del mutuo (lire 1.746 milioni), pari a lire 254 milioni, essendo questo l'indennizzo effettivamente investito ed utilizzato nel progetto.
Tanto premesso, si osserva che l'art. 2 della legge 26 gennaio 1980, n. 16 (recante disposizioni concernenti la corresponsione di indennizzi, incentivi ed agevolazioni a cittadini ed imprese italiane che abbiano perduto beni, diritti e interessi in territori già soggetti alla sovranità italiana e all'estero) statuiva come segue:
"A coloro che intendano reimpiegare in attività produttive, in tutto o in parte, gli indennizzi dovuti ai sensi della presente legge, sarà ulteriormente concesso, a domanda, un concorso statale del 4 per cento costante quindicennale sugli interessi da pagarsi per mutui che verranno contratti con enti, istituti e aziende di credito fino alla concorrenza del doppio dell'indennizzo utilizzato". Tale statuizione, con l'art. 2 della legge 5 aprile 1985, n. 135, fu sostituita dalla seguente:
"A coloro che intendano reimpiegare in attività produttive industriali, agricole, commerciali e artigianali, in tutto o in parte, gli indennizzi dovuti ai sensi della presente legge, sarà ulteriormente concesso, a domanda, un concorso statale dell'8 per cento costante quindicennale sugli interessi da pagarsi per mutui che verranno contratti con enti, istituti e aziende di credito fino alla concorrenza dell'indennizzo utilizzato".
La finalità (ratio) perseguita da entrambi i testi normativi è chiaramente quella di stimolare il reimpiego - totale o parziale - degli indennizzi in attività produttive. In quest'ambito l'agevolazione concessa per contrarre mutui è diretta a favorire il reperimento di ulteriori mezzi finanziari utilizzabili sempre nelle medesime attività produttive.
In presenza di un programma, o destinazione, a tali attività (elencate nell'art. 2 della legge n. 135 del 1985) è concesso al soggetto un concorso statale, o contributo, ulteriore (divenuto.) pari all'8 per cento costante quindicennale sugli interessi da pagarsi per mutui "che verranno contratti... fino alla concorrenza dell'indennizzo utilizzato".
Orbene, fermo il punto che la citata normativa va interpretata secondo i criteri di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, si deve in primo luogo notare che il concorso statale dell'8 per cento è definito ulteriore, evidentemente rispetto all'indennizzo, al quale dunque non si sostituisce ma si aggiunge (come anche la sentenza impugnata rileva: v. pag. 17). Il che, del resto, è coerente con la finalità incentivante a quel concorso statale attribuita e sopra posta in evidenza. i mezzi finanziari aggiuntivi reperiti tramite il mutuo concorrono con l'indennizzo (o con la parte di esso) da reimpiegare alla realizzazione del programma d'investimento nelle previste attività produttive. In secondo luogo si deve rimarcare che in entrambe le norme (e ciò conferma la continuità della ratio perseguita dal legislatore.) il suddetto concorso statale è riconosciuto "sugli interessi da pagarsi per mutui". La base di calcolo, dunque, come il dato testuale palesa è costituita non dall'indennizzo bensì dal mutuo (al quale gli interessi accedono), mentre l'espressione "fino a concorrenza indennizzo utilizzato" ha la chiara finalità di stabilire il limite entro il quale lo Stato contribuisce con l'8 per cento agli interessi sul mutuo medesimo.
In altri termini, per restare alla fattispecie in esame, in presenza di un programmato reimpiego dell'indennizzo fino a due miliardi, il IS RA poteva contrarre un mutuo suscettibile di contribuzione sugli interessi fino a concorrenza del detto importo. Se avesse contratto un mutuo d'importo superiore. l'eccedenza rispetto a quel limite non avrebbe potuto ottenere alcun contributo per interessi. Contraendo un mutuo d'importo inferiore (come nel caso in esame avvenuto), poiché è rispettato il limite dell'indennizzo utilizzato (quale parametro massimo per l'importo ammissibile a contributo interessi), il contributo medesimo spetta in relazione agli interessi dovuti sull'intero mutuo e non sulla differenza tra l'indennizzo reimpiegato e la somma mutuata.
La diversa opzione ermeneutica propugnata dal Ministero e condivisa dalla sentenza impugnata non può essere seguita.
Innanzi tutto essa introduce un criterio di calcolo (la differenza tra la spesa programmata e il mutuo contratto) che non trova alcun riscontro nel tenore normativo, col quale anzi finisce per porsi in contrasto. Infatti, da un lato presuppone che il mutuo sia stato contratto per coprire la spesa, mentre invece (come si è detto) esso è "ulteriore" rispetto all'indennizzo al quale si aggiunge e non si sostituisce, e dall'altro sposta la base di calcolo dal mutuo alla parte c.d. "residuale" dell'indennizzo, che sarebbe quella da prendere in considerazione ai fini della delimitazione dell'obbligo contributivo dello Stato, introducendo un elemento (quello della "residualità") che, per vero, nella norma non è dato cogliere. In secondo luogo, il criterio adottato dalla Corte di merito rende il contributo eventuale nell'an debeatur con riguardo ad un elemento che risulta estraneo al dettato normativo. Infatti, se il soggetto ottenesse un mutuo di ammontare uguale o superiore all'indennizzo utilizzato, egli non potrebbe ricevere alcun contributo perché la differenza tra le due poste sarebbe pari a zero o condurrebbe a un numero di segno negativo. Ed in ciò si coglie il vizio logico che inficia il ragionamento della sentenza impugnata, la quale muove dal presupposto che il mutuo sia contratto per coprire la spesa programmata, sicché il suo importo andrebbe non ad aggiungersi ma a sostituire la spesa medesima (v. sentenza, pag. 20). Per converso, se il soggetto ottenesse un mutuo di ammontare molto inferiore all'indennizzo reimpiegato (per es., 500 milioni di mutuo rispetto ad una spesa programmata di due miliardi), poiché il criterio di calcolo dovrebbe rimanere identico si giungerebbe al singolare effetto di computare il concorso statale per gli interessi non sul mutuo (sul quale, ovviamente, il mutuatario continuerebbe a versare tali interessi all'istituto mutuante) bensì sulla parte c.d. residuale, cioè (nell'esempio formulato) su 1.500 milioni, perché questa sarebbe la differenza tra la spesa programmata e il mutuo. La corretta interpretazione della normativa in esame, invece, impone di ritenere che il concorso statale per interessi debba essere computato avendo riguardo all'importo del mutuo, con il limite che l'ammontare di tale mutuo ammissibile a contributo non superi l'indennizzo utilizzato, non altro significato potendosi attribuire all'espressione "fino a concorrenza dell'indennizzo utilizzato", presente sia nella prima sia nella seconda versione della norma de qua.
Le contrarie argomentazioni svolte nella sentenza impugnata non sono persuasive.
Certamente deve esistere un legame tra il mutuo e l'indennizzo reimpiegato, ma questo è profilo che riguarda l'ammissibilità degli interessi al concorso statale e dunque concerne la fase dell'istruttoria amministrativa, mentre non e invocabile per enucleare un rapporto differenziale che nella legge non si rinviene. Della errata concezione secondo cui il mutuo andrebbe a sostituire l'indennizzo nel programma d'investimento già si è detto. Il mutuo, invece, costituisce uno strumento per reperire risorse aggiuntive rispetto all'indennizzo investito (il relativo accertamento - si ripete - appartiene alla fase dell'istruttoria amministrativa volta a stabilire la sussistenza dei requisiti per l'ammissibilità al concorso statale, ma non può incidere, alterandolo, sul dettato normativo).
Non sono pertinenti, poi, i richiami al maggior importo degli indennizzi erogati al IS RA, perché la normativa in esame prevede il reimpiego "in tutto o in parte", sicché l'indagine nel caso in esame va condotta con riferimento all'investimento programmato e quantificato nella somma di due miliardi. Quanto al richiamo all'art. 1 della legge 29 gennaio 1994, n. 98, deve osservarsi che tale articolo, sotto la rubrica "norme di interpretazione autentica", stabilisce nel quinto comma che il concorso statale dell'8 per cento sugli interessi da pagarsi per mutui per la durata di quindici anni (di cui si tratta) deve intendersi riconosciuto su un importo pari al complesso degli indennizzi corrisposti a norma della citata legge nonché delle leggi n. 16 del 1980 e n. 135 del 1985.
Orbene, è vero che tale norma ha inteso regolare l'attribuzione del contributo statale con riferimento alla totalità degli indennizzi erogati in base alle leggi succedutesi nel tempo, unificando per tutti la misura dell'8 per cento sugli interessi da pagarsi per i mutui. Però la norma - che non viene in evidenza nel caso di specie, in cui si discute di uno specifico programma di reimpiego ammesso a contributo - conferma che il concorso statale riguarda gli interessi da pagare per i mutui, onde la base di calcolo deve prendere le mosse da questi.
Conclusivamente il secondo motivo del ricorso deve essere accolto, nei sensi indicati. Ciò comporta: a) l'assorbimento del primo mezzo di cassazione (con cui si censura la sentenza impugnata per aver ritenuto nuova la domanda, relativa alla rilevanza del decreto ministeriale attributivo del concorso statale sull'intero importo del mutuo, come autonoma fonte di un vincolo obbligatorio per la P.A.), in quanto l'affermata sussistenza del titolo ex lege rende superfluo stabilire se sussista anche un titolo amministrativo, b) la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio della causa ad altra sezione della Corte di appello di Roma che si uniformerà al seguente principio di diritto:
"Ai sensi dell'art. 2 della legge 26 gennaio 1980, n. 16, come sostituito dall'art. 2 della legge 5 aprile 1985, n. 1335, una volta riconosciuta dai competenti organi della P.A. la spettanza del concorso statale dell'8 per cento costante quindicennale sugli interessi da pagare per mutui contratti nel quadro della citata normativa, la base di calcolo costituita dall'importo suddetta percentuale è del mutuo fino alla concorrenza dell'indennizzo utilizzato, cioè dell'indennizzo il cui reimpiego è previsto nelle attività produttive dalla normativa medesime contemplate, e non dalla differenza tra spesa programmata e mutuo".
Invero, non può farsi luogo alla pronuncia di merito postulata dal ricorrente, perché residuano domande accessorie di carattere risarcitorio (in particolare, circa la rivalutazione monetaria: v. conclusioni rassegnate in appello, trascritte nell'epigrafe della sentenza impugnata), che richiedono accertamenti di fatto rimessi alla cognizione del giudice del merito.
Il detto giudice provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte di appello di Roma che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile della Corte Suprema di Cassazione, il 3 aprile 2001. Depositato in Cancelleria il 10 agosto 2001