Composta dagli Ill.mi Sigg.: Camera di consiglio
Dott. Umberto PAPADIA Presidente del 2/7/1998

1. Dott. Aldo RIZZO Consigliere SENTENZA
2. " Alfredo TERESI " N. 2086
3. " Carlo M. GRILLO " REGISTRO GENERALE
4. " Aldo FIALE " N. 17374/98
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da AR CA, n. a Seminara (RC), il 2.5.1960
avverso l'ordinanza 7.3.1998 del Tribunale per il riesame di Imperia Sentita la relazione fatta dal Consigliere dr. Aldo FIALE Udito il Pubblico Ministero nella persona del dr. M. FRATICELLI che ha concluso per il rigetto del ricorso.
FATTO E DIRITTO
Con ordinanza 7.3.1998 il Tribunale di Imperia rigettava l'istanza di riesame proposta nell'interesse di IN CA avverso il provvedimento 16.2.1998 con cui il G.I.P. della Pretura di Imperia aveva disposto il sequestro preventivo di un cantiere edilizio per inizio dei lavori oltre il termine di un anno fissato nell'atto di concessione.
La misura cautelare reale, essendo l'area in oggetto assoggettata a vincolo paesaggistico, risulta disposta in relazione all'ipotizzato reato di cui all'art. 20, lett. c), legge n.47/ 1985. Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso il IN, per violazione di legge e vizio di motivazione, eccependo che:
a) il provvedimento applicativo della misura non conteneva la specificazione dell'imputazione, ne' la necessaria precisa indicazione della normativa in ipotesi violata.
Il Tribunale ha affermato, in proposito che il requisito deve ritenersi soddisfatto - "per relationem" con il richiamo al contenuto della richiesta del P.M., ma tale richiesta, che non è stata contestualmente notificata all'interessato, non è da lui conosciuta nè conoscibile, sicché egli non è stato posto in grado di controllare la congruenza, la logicità e quindi la legittimità del provvedimento medesimo.
I giudici del riesame, non essendo stata fornita dal G.I.P. alcuna giustificazione alla imposizione del vincolo, avrebbero dovuto annullare il relativo provvedimento impositivo, per violazione del dovere di motivazione, e non avrebbero potuto sostituirsi allo stesso G.I.P., integrando l'atto al fine di conferire ad esso la legittimità originariamente inesistente;

b) secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa e civile, la decadenza della concessione edilizia, quale conseguenza del mancato rispetto del termine annuale fissato per l'inizio dei lavori, deve essere pronunciata formalmente dalla pubblica Amministrazione, con atto avente natura costitutiva.
Detta decadenza, dunque, non si verifica automaticamente ed "ope legis" per il solo fatto dell'inutile decorso del tempo stabilito, ma deve essere disposta con un provvedimento amministrativo esplicito e formale che, basandosi su elementi fattuali non pacifici e contestati da parte dell'interessato, deve essere altresì adottato all'esito di procedimento da svolgersi con le forme e le garanzie previste dagli artt. 7 e segg. della legge n.241/1990. Fino all'emanazione di un formale provvedimento caducatorio la concessione edilizia deve pur sempre intendersi valida ed efficace ed al giudice penale non è consentito sostituirsi alla P.A. ed accertare in via incidentale una decadenza da questa non dichiarata;

c) il Tribunale avrebbe ritenuto il mancato inizio dei lavori entro l'anno per effetto di una erronea valutazione degli elementi di prova ed in particolare della documentazione fotografica prodotta dalla difesa: nella fattispecie, infatti, era stato eseguito nei termini prescritti uno scavo di vaste proporzioni, assolutamente idoneo a contenere le fondamenta dell'edificando fabbricato, e tale sbancamento era stato valutato dall'Amministrazione comunale quale valido inizio dei lavori, sicura dimostrazione del serio intendimento di realizzare l'opera assentita.
Il ricorso deve essere rigettato, poiché infondato. A) Il testo dell'art. 321 c.p.p., che disciplina il sequesto preventivo, non fornisce parametri tipizzati per l'emanazione del relativo provvedimento, ma consente di poter affermare che due sono i presupposti richiesti: la pertinenza della cosa al reato e la sussistenza del pericolo.
La motivazione del decreto - richiesta al fine di consentire agli interessati ed al giudice degli eventuali successivi gradi e fasi di giurisdizione la conoscenza delle ragioni dello stesso, così da poterne verificarne la correttezza, la congruenza e la legittimità - - risente della genericità della norma e può ragionevolmente limitarsi all'essenziale (indicazione del reato ipotizzato e giudizio prognostico circa la possibilità di ripetizione in futuro di attività penalmente illecite ovvero di protrazione, in senso lesivo ulteriore dell'interesse protetto, delle conseguenze del reato medesimo), purché la finalità anzidetta resti garantita. Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema, la motivazione "per relationem" non è di per sè illegittima, ma solo a condizione che quella richiamata sia conosciuta o conoscibile dall'interessato (Cass., Sez. I: 12.4.1994, n. 5344 e 29.7.1993, n. 2808). Nella fattispecie in esame, pertanto, erra il Tribunale allorquando considera legittima una motivazione che si evinca da quella addotta dal P.M. richiedente, poiché di tale atto non è previsto il deposito in un momento antecedente o coevo all'emissione del provvedimento del G.I.P. (Cass., Sez. VI, 20.8.1990, n. 1361). Ma erra altresì lo stesso giudice allorché ritiene motivato "per relationem" il provvedimento sottoposto al suo esame, dal momento che in quel decreto (benché redatto in forma estremamente succinta) si faceva comunque esplicito riferimento alla "fase di costruzione avanzata" del fabbricato sottoposto alla misura cautelare (onde il pericolo di aggravamento o protrazione del reato), "realizzato con concessione edilizia abbondantemente scaduta e in zona sottoposta a vincolo ex lege 1497/1939" e ciò rendeva (ed ha effettivamente reso) possibile il riscontro della corrispondenza della fattispecie astratta ipotizzata dall'accusa alla realtà fenomenica del fatto. Non vi è alcun dubbio, poi, che, in tema di riesame delle misure cautelari reali - in base al richiamo del 7^ comma dell'art.324 c.p.p. al 9^ comma dell'art. 309 c.p.p. - il Tribunale è
autorizzato a confermare il provvedimento di sequestro anche per ragioni diverse da quelle indicate nella motivazione del relativo decreto ed eventualmente a rimediare alla sua mancanza, purché ovviamente resti verificata (come nel caso che ci occupa) la correlazione della cosa con il fatto illecito per cui si procede (Cass., Sez. V, 29.4.1997, n. 1202).
In proposito questa Sezione ha già avuto occasione di affermare che l'effetto devolutivo del riesame attribuisce al giudice del gravame una pienezza di cognizione con la possibilità di rimediare sia all'insufficienza che alla mancanza di motivazione (Cass., Sez. III, 14.8.1993, n. 1605), ribadendo un principio già enunciato dalla Sez. V, con la decisione n. 900 del 23.5.1992. B) Un approfondimento particolare merita la censura rivolta a contestare la ritenuta decadenza della concessione edilizia. L'istituto della decadenza, come fatto estintivo del provvedimento concessorio, può ricondursi a due ipotesi generali che si riferiscono:
-- ad inadempimenti da parte del titolare della concessione, con conseguente decorso dei termini fissati per l'inizio ed il compimento dei lavori (art. 31, 10^ comma, della legge n. 1150/1942 e art. 4, V e 4^ comma, della legge n. 10/1977);
-- alla sopravvenienza di una nuova normativa, alla stregua della quale venga meno la legittimità dell'attività costruttiva autorizzata (l'art. 31, 11^ comma, della legge n. 1150/1942 dispone che l'entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche comporta la decadenza delle concessioni il cui contenuto risulti in contrasto con le previsioni stesse, salvo che i relativi lavori siano già stati iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio).
Il testo originario dell'art. 31 della legge urbanistica, che si articolava in soli tre commi, non conteneva alcun riferimento alla validità temporale della licenza edilizia ed in dottrina si affermava il principio della definitività della stessa, in quanto "una volta rimosso l'ostacolo all'esercizio del diritto di costruzione da parte del singolo cittadino, la nuova situazione giuridico-economica così creatasi a suo favore sfugge all'ulteriore controllo della Pubblica Amministrazione, ne' potrebbe il diritto di proprietà dell'edificio, costruito in base al nulla osta, venire più menomato se non in virtù di speciali procedure di esproprio". Numerosi regolamenti edilizi comunali, comunque, già sottoponevano a termini tassativi di decadenza la validità della licenza nel caso di mancato inizio dei lavori entro un periodo di tempo prestabilito. Fu l'art. 10 della legge 6.8.1967, n. 765, che ha sostituito integralmente l'art. 31 della legge n. 1150 del 1942, a prevedere che la licenza edilizia non potesse avere validità superiore ad un anno, con conseguente obbligo dell'interessato di presentare istanza diretta ad ottenere il rinnovo della licenza qualora entro il termine di validità della stessa non fossero stati iniziati i lavori. Il nuovo regime di edificabilità dei suoli, introdotto dall'art. 4 della legge 28.1.1977, n. 10, infine, ha ridisciplinato la materia ed ha statuito l'obbligo, per il Comune, di indicare nell'atto di concessione non soltanto il termine di inizio (non superiore ad un anno) ma anche quello di ultimazione dei lavori (che non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, con provvedimento motivato, per consentire il completamento dell'opera, soltanto per fatti sopravvenuti che abbiano ritardato i lavori durante la loro esecuzione, purché siano estranei alla volontà del titolare della concessione).
La particolare funzione dei termini iniziale e finale di efficacia è quella di assicurare la certezza temporale delle attività di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio, tenendo conto della sopravvenibilità di mutamenti giuridici e fattuali che potrebbero far venire meno, con il passare del tempo, i presupposti in base ai quali la concessione edilizia venne rilasciata all'interessato.
Tuttora dibattuti e non univocamente risolti dalla giurisprudenza amministrativa sono i problemi che riguardano:
-- la necessità di un provvedimento formale che pronunci la decadenza o, al contrario, la sufficienza del semplice decorso dei termini per la verificazione automatica, ope legis, della stessa;

-- l'individuazione della natura, costitutiva o dichiarativa, del provvedimento di decadenza, con le connesse conseguenze in tema di efficacia dello stesso (rispettivamente ex nunc o ex tunc);
-- l'applicabilità delle regole della legge n. 241/1990 in tema di obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento di decadenza e della partecipazione ad esso.
In proposito può sinteticamente ricordarsi che:
a) secondo un indirizzo ermeneutico, il provvedimento di decadenza della concessione edilizia è atto vincolato, avente natura meramente dichiarativa di un effetto derivante "ex lege" dal mero decorso del tempo, e deve intervenire ogni volta che sussistono i presupposti di legge (C. Stato, Sez. V: 23 novembre 1996, n. 1414 e 27 dicembre 1988, n. 855; T. a.r. Lazio: Sez. II, 19 novembre 1994, n. 1456 e Sez. Latina, 9 febbraio 1994, n. 171); tale atto, "pur non avendo effetti propriamente costitutivi, non è però superfluo, in quanto mira a definire il rapporto tra Amministrazione e concessionario, in relazione alla perdita di efficacia del titolo edificatorio, rendendo concretamente operante la rilevata causa di estinzione" (C. Stato, Sez. V, 24 ottobre 1980, n. 886). Nell'ambito di tale indirizzo viene posto altresì in rilievo che il carattere dichiarativo e vincolato dell'atto di decadenza non può essere inteso nel senso che il decorso del termine prescritto determini, senza alcuna possibilità di deroghe o eccezioni, l'automatico venir meno dell'efficacia della concessione, ma sta a significare soltanto l'assenza di qualsiasi potere di valutazione discrezionale da parte dell'Amministrazione, la quale deve pronunciare la decadenza senza compiere alcuna comparazione & interessi, sicché la funzione di "accertamento" dell'atto spiega un'efficacia necessariamente riportata al momento in cui, scaduto il termine, la concessione non è più idonea a produrre i suoi effetti (ex tunc);
b) altra giurisprudenza rileva, invece, che la decadenza della concessione edilizia, per decorso dei termini di efficacia, deve essere pronunciata formalmente dall'Amministrazione, con atto di natura costitutiva (C. Stato, Sez. V, 13 maggio 1996, n. 535; T.a.r.Sicilia, Sez. Catania, 10 giugno 1982, n. 578);
c) non mancano decisioni orientate nel senso che la decadenza della concessione edilizia, ancorché non dichiarata con provvedimento formale, si verifica automaticamente, "ope legis", per effetto del semplice decorso dei termini stabiliti per l'inizio o l'ultimazione dei lavori (C. Stato, Sez. V: 18 febbraio 1991, n. 139; 27 febbraio 1990, n. 208; 16 aprile 1984, n. 300 e T.a.r. Lazio, Sez. 19 novembre 1994, n. 1456);
d) sulla necessità della comunicazione ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, in caso di avvio del procedimento diretto alla pronuncia della decadenza di una concessione edilizia per mancato inizio dei lavori nei termini, si è pronunciato il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 13 novembre 1995, n. 1562 (contra T.a.r. Lazio, Sez. a 15 luglio 1994, n. 854).
La I Sezione civile di questa Corte Suprema, con la sentenza n. 2229 del 23 febbraio 1993, ha affermato che "il provvedimento di decadenza della concessione edilizia, per il mancato inizio dei lavori nel termine di un anno, è espressione dei permanenti poteri di vigilanza che, nel pubblico interesse, sono attribuiti all'Amministrazione in ordine all'esecuzione dell'opera autorizzata. Ne consegue che l'avvenuta perdita di efficacia della concessione va rilevata, come presupposto del potere di ordinare la sospensione dei lavori e la demolizione delle opere, in attuazione dell'ordinaria funzione conoscitiva dell'Amministrazione circa le condizioni che giustificano i suoi atti e deve essere oggetto di un formale provvedimento di decadenza.
Questa III Sezione si è costantemente pronunciata nel senso che, a fronte di un accertamento avente carattere di certezza, non è necessario un provvedimento specifico, "che avrebbe, comunque, soltanto natura ricognitiva" (23.2.1982, n. 1920; 25.9.1982, n. 8217;
20.2.1990, ric. Petroccia).
A fronte del quadro giurisprudenziale dianzi delineato -- tutt'altro che univoco -- questo Collegio non può mancare di rilevare che:
-- la decadenza della concessione per mancato inizio dei lavori si fonda sull'elemento oggettivo del decorso del tempo;

-- il titolare della concessione edilizia, sin dal momento in cui viene a conoscenza del provvedimento concessorio, ha piena consapevolezza del termine di inizio dei lavori che gli è stato assegnato;

-- il provvedimento di decadenza (contrariamente a quanto affermato dalla I Sezione civile con la citata decisione n. 2229/1993) - al pari dell'accertamento di eventuali cause di sospensione del termine:
per cause espressamente indicate dalla legge (es. effettivo rilascio del terreno da edificare posseduto dall'affittuario, colono o mezzadro, in esito a procedura forzosa, ex art. 50 della legge n.203/1982 sui contratti agrari) ovvero in presenza di un evento materiale di forza maggiore (es. pubblica calamità) o di un "factum principis" (es. annullamento della concessione dichiarato successivamente illegittimo) - non costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, sicché un atto accertativo non può che determinare una mera verifica di fatto con efficacia ex tunc. Quello che più conta, però, ai fini che direttamente ci riguardano, è che la questione relativa alla necessità o meno di un atto formale di decadenza riguarda le condizioni per l'esercizio dei poteri sanzionatori amministrativi ma non l'insorgenza dell'eventuale responsabilità penale del titolare del provvedimento concessorio per attività edilizia compiuta dopo la perdita di efficacia dello stesso, in quanto deve ritenersi definitivamente superata, in materia urbanistica, la visione di un giudice penale dotato soltanto di poteri residuali ovvero supplente della Amministrazione pubblica (Cass., Sez. Unite: 12 novembre 1993, ric. Borgia;
24 luglio 1996, ric. Monterisi;
20 novembre 1996, ric. Luongo).
Lo stesso territorio costituisce l'oggetto della tutela posta dalla normativa penale urbanistica, correlato al preminente interesse di giustizia, ed il "bene territorio", a fronte dei parametri di legalità fissati dall'art. 20 della legge n.47/1985 e dall'art. 4 della legge n. 10/1977, subisce sicuro pregiudizio da una condotta che non consente all'Amministrazione un effettivo controllo dell'attività edilizia e dello stato dei luoghi;
che vincola la stessa PA ad un provvedimento autorizzativo di cui il titolare non si avvale, con il rischio che venga utilizzato in epoca in cui siano mutate le previsioni degli strumenti urbanistici;
che può sostanziare finalità di incremento delle rendite di attesa. C) Resta la questione dell'accertamento di fatto riguardante il mancato inizio dei lavori entro l'anno.
In proposito, però, deve rilevarsi che -- alla stregua della giurisprudenza di questa Corte Suprema, con le specificazioni indicate dalle Sezioni Unite con la sentenza 29.1.1997, ric. P.M. in proc. Bassi -- nei procedimenti incidentali aventi ad oggetto il riesame di provvedimenti di sequestro, "l'accertamento della sussistenza del fumus commissi delicti va compiuto sotto il profilo della congruità degli elementi rappresentati, che non possono essere censurati sul piano fattuale, per apprezzarne la coincidenza con le reali risultanze processuali, ma che vanno valutati così come esposti al fine di verificare se essi consentono di sussumere l'ipotesi formulata in quella tipica. Il Tribunale, dunque, non deve instaurare un processo nel processo, ma svolgere l'indispensabile ruolo di garanzia, tenendo nel debito conto le contestazioni difensive sull'esistenza della fattispecie dedotta ed esaminando sotto ogni aspetto l'integralità dei presupposti che legittimano il sequestro".
Nella fattispecie in esame si evidenzia una corretta applicazione di tali principi, dal momento che il Tribunale del riesame ha riconosciuto carattere di certezza agli elementi acquisiti, rilevando che:
--la concessione edilizia, rilasciata il 29.9.1995, è stata notificata il successivo 11 novembre;
dalle dichiarazioni acquisite nel corso delle indagini svolte e dalla documentazione fotografica prodotta dal P.M. emerge che i lavori alla data del 14.11.1997, non erano cominciati;

-- lo scavo al quale il ricorrente si riferisce (anche a non volerlo considerare pertinente, quale spazio di manovra e di deposito, ad una costruzione limitrofa), per le sue caratteristiche oggettive, non può qualificarsi come scavo di fondazione, non essendo caratterizzato da quel "cospicuo movimento di terra, anche in profondità, idoneo a contenere la platea di fondazione". L'ulteriore approfondimento e la compiuta verifica spettano ai giudici del merito ma, allo stato, a fronte di tali elementi di segno positivo, della cui sufficienza in sede cautelare non può dubitarsi la contraria affermazione del ricorrente, meramente assertiva, non vale certo ad escludere la configurabilità del "fumus" della contestata violazione dell'art. 20, lett. c), della legge n.47/1985. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione,
visti gli artt. 127 e 325 c.p.p., rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio il 2 luglio 1998.
Depositato in Cancelleria il 7 ottobre 1998