Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MICHELE ANNUNZIATA - Presidente -
Dott. VINCENZO MILEO - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
Dott. PAOLO STILE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
DR LO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA COLA DI RIENZO 28, presso lo studio dell'avvocato CABIBBO SALVATORE, che lo rappresenta e difende, giusta delega in atti;

- resistente -
avverso la sentenza n. 158/98 del di FIRENZE, depositata il 20/05/98 R.G.N. 46/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/12/00 dal Consigliere Dott. Paolo STILE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del 10/17 dicembre 1997, il Pretore di Pisa accertava che LO AL versava nelle condizioni sanitarie per l'attribuzione dell'indennità di accompagnamento con decorrenza 1^ dicembre 1995 e condannava il Ministero dell'Interno ai relativi pagamenti con interessi sugli arretrati, gravando il Ministero stesso e quello del ES (convenuto anch'esso) delle spese del grado. Il primo giudice, nel discostarsi, quanto a decorrenza, dalle conclusioni del consulente tecnico di ufficio, motivava con riferimento alle affezioni di cui il ricorrente era risultato essere portatore.
Con ricorso depositato il 13 febbraio 1998, le due Amministrazioni impugnavano la decisione, chiedendone la riforma con statuizione della decorrenza del beneficio dalla data "accertata dal C.T.U.", e comunque con decorrenza degli interessi sugli arretrati dal primo giorno del mese successivo al periodo di quindici mesi dalla data di presentazione dell'istanza di riconoscimento del grado di invalidità.
L'appellato si è costituito resistendo e chiedendo il rigetto del gravame.
Con sentenza del 13 - 20 maggio 1998, l'adito Tribunale di Firenze rigettava l'appello.
Ricorre il Ministero dell'Interno con un unico articolato motivo. Il AL si è costituito con sola procura, mentre il Ministero del ES ha ritenuto di non costituirsi.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo di ricorso, il Ministero dell'Interno denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 1124, primo comma, c.c., nonché degli artt. 29 c.p.c., 3 comma 1, 4 comma, e 5 comma 2, del D.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. in particolare, il ricorrente deduce che il Tribunale di
Firenze, nel respingere il secondo motivo di gravame, con cui si lamentava una erronea applicazione degli interessi legali sulle prestazioni dovute, fatti decorrere dal 121^ giorno dalla data della istanza amministrativa, non aveva tenuto conto del mutato assetto normativo introdotto con il D.P.R. 698/94 di approvazione del regolamento recante il riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici.
Da tale mutata normativa discenderebbe - ad avviso del ricorrente - che, ai fini della individuazione del dies a quo di decorrenza degli interessi, coincidente con il momento della costituzione in more dell'Amministrazione, accorreva tener conto dei termini fissati dal regolamento, rispettivamente, per la visita di accertamento sanitario (art.3, comma 1) e per l'espletamento e la conclusione del procedimento di concessione dei benefici economici. Il motivo è privo di fondamento.
Deve considerarsi che il regolamento di cui al D.P.R. n. 698 del 1994 prevede al primo comma dell'art. 5 che i benefici economici di cui al comma 1 dell'art. 4, riconosciuti dai prefetti, decorrono dal mese successivo alla data di presentazione della domanda di accertamento sanitario alla u.s.l. o dalla diversa successiva data eventualmente indicata dalle competenti commissioni sanitarie. Il primo comma dell'art. 4 poi parla genericamente di "provvidenze economiche". Orbene, prima di tale regolamento, la giurisprudenza faceva riferimento al termine di 120 giorni come spatium deliberandi per l'ente previdenziale per provvedere ad erogare la prestazione previdenziale (Cass. 8 aprile 1999, n. 3437). Lo spatium deliberandi è stato, tuttavia, incrementato dal suddetto regolamento con la previsione di una doppia fase di nove e di sei mesi.
L'interessato presenta alle commissioni mediche U.S.L. la domanda diretta sia ad ottenere l'accertamento sanitario dello stato di invalidità civile, sia a conseguire (dalla competente prefettura) la concessione delle provvidenze economiche. La prima fase è quindi costituita dal procedimento per l'accertamento del requisito sanitario ad opera delle commissioni mediche;
procedimento che deve concludersi nel termine di nove mesi. Il decorso di questo termine può essere sospeso per sessanta giorni (per gli ulteriori accertamenti di cui all'art. 1, comma 7, legge 15 ottobre 1990 n. 295). Esaurito questo procedimento, se l'esito è favorevole all'interessato alla prestazione (ossia - come recita l'art. 1, comma 5, D.P.R. n. 698/94 - nel caso in cui la percentuale di invalidità o la minorazione riconosciute diano diritto a provvidenze economiche erogate dal Ministero dell'Interno) le commissioni trasmettono d'ufficio copia autentica del verbale sanitario e copia dell'istanza di concessione di tali benefici fatta inizialmente dall'interessato. C'è poi la seconda fase rappresentata dal procedimento per la concessione delle provvidenze economiche. Anche di questa è prevista una durata massima: il procedimento deve concludersi entro il termine di centottanta giorni. Tale termine decorre - come previsto dall'art. 4, comma 1, D.P.R. n. 698/94 - dalla data di ricezione di copia dell'istanza, corredata del verbale di accertamento sanitario trasmessi dalla commissione medica sanitaria competente. Non è prevista alcuna domanda ne' atto d'impulso dell'interessato, perché - come già rilevato - la domanda della prestazione risulta già contenuta nell'originaria (ed unica) istanza alle commissioni mediche. Le quali d'ufficio debbono trasmettere d'ufficio alla prefettura competente copia di tale istanza (unitamente a copia autentica del verbale di accertamento sanitario) ed è dalla ricezione di tale documentazione che decorre il termine della seconda fase. Termine questo che può essere anch'esso sospeso fino ad un massimo di sessanta giorni nel caso di richiesta all'interessato di produrre ulteriore documentazione.
Quindi in sintesi la durata massima dell'intera procedura (il c.d. Spatium deliberandi per l'Amministrazione pubblica) risulta dalla sommatoria di distinti periodi:
a) nove mesi per il completamento della prima fase;

b) eventualmente due mesi di sospensione del termine sub a);
c) il tempo (non regolato da un limite massimo come la durata delle altre fasi) perché la domanda dell'interessato ed il verbale di accertamento sanitario siano trasmessi in copia dalle commissioni mediche alle prefetture;

d) centottanta giorni per il completamento della seconda fase;

e) eventualmente due mesi di sospensione del termine sub d). Pertanto tale durata massima ha un minimo di nove mesi e centottanta giorni (a+d) ed un massimo non solo non definito (a+b+c+d+e), ma nella disponibilità dell'Amministrazione debitrice (che può richiedere gli accertamenti che danno luogo alle menzionate sospensioni del termine;
che può semplicemente ritardare la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche al Ministero dell'Interno). Di ciò non tiene conto l'Avvocatura dello Stato la quale - sostenendo, in sostanza, che gli interessi legali decorrono dal quindicesimo mese successivo alla data di presentazione della domanda amministrativa volta all'accertamento dei requisiti sanitari - considera unicamente l'ipotesi della durata minima di tale termine (nove mesi e centottanta giorni), che si verifica soltanto nel caso in cui non ci sia stata alcuna sospensione del termine di alcuna delle due fasi amministrative e la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche alle prefetture si sia perfezionata non successivamente alla scadenza del primo termine di nove mesi (evenienza possibile, ma non affatto prescritta dall'esaminata disposizione regolamentare).
Ove poi l'accertamento sanitario sia sfavorevole all'interessato o manchi del tutto nel termine di nove mesi, quest'ultimo - secondo l'orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. 12 luglio 2000 n. 483; 3 agosto 2000 n. 529) - può sia domandare in giudizio (nei confronti del Ministero del ES) una pronuncia di accertamento del suo stato di invalidità, sia chiedere direttamente la condanna (del Ministero dell'Interno) al pagamento della prestazione assistenziale. In questa seconda evenienza (che è quella del giudizio in esame) non è previsto alcun spatium deliberandi e quindi alcun termine perché il Ministero dell'Interno provveda;
ne' in realtà avrebbe senso termine alcuno perché, mancando l'accertamento in via amministrativa del requisito sanitario, la prestazione non potrebbe certo essere erogata e quindi la pretesa dell'interessato non può avere soddisfazione soltanto in giudizio. Orbene, occorre tener conto che la Corte Cost. 12 aprile 1991, n. 156 ha dichiarato illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 38 cost., l'art. 442 c.p.c., nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti relativi a prestazioni di previdenza sociale, deve determinare, oltre gli interessi nella misura legale, il maggiore danno eventualmente subito dal titolare per la diminuzione del valore del suo credito, applicando l'indice dei prezzi calcolato dall'Istat per la scala mobile nel settore dell'industria e condannando al pagamento della somma relativa con decorrenza dal giorno in cui si sono, verificate le condizioni legali di responsabilità dell'istituto o ente debitore per il ritardo dell'adempimento. Tale assimilazione del regime degli interessi (e della rivalutazione monetaria) dei crediti previdenziali ai crediti di lavoro è poi stata estesa anche ai crediti per prestazioni assistenziali. Infatti C. cost. 27 aprile 1993, n. 196 ha dichiarato illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 38 cost., l'art. 442 c.p.c., nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti relativi a prestazioni di assistenza sociale obbligatoria, debba applicare il medesimo regime riservato a prestazioni di previdenza sociale, in ordine al computo cumulativo di interessi legali e maggior danno da svalutazione monetaria.
La Corte ha però precisato (nella sent. N. 156 del 1991, cit.) che la regola della rivalutazione automatica non può essere estesa ai crediti previdenziali in termini ricalcanti integralmente sul testo dell'art. 429. Mentre il datore di lavoro è automaticamente in mora, ossia risponde del ritardo dell'adempimento, fin dal giorno della maturazione del diritto (ex art. 1219, n. 3, c.c.), per i crediti aventi ad oggetto prestazioni previdenziali (e - può aggiungersi - assistenziali) vale un criterio diverso perché essi non possono diventare esigibili se non in conseguenza di un provvedimento amministrativo. Quindi - ha precisato la Corte - su questi crediti gli interessi legali e la rivalutazione delle somme dovute decorrono dalla data del provvedimento di reiezione della domanda oppure dopo centoventi giorni dalla presentazione della medesima senza che l'istituto si sia pronunciato.
Ed allora può dirsi che c'è un'esigenza costituzionale di assimilazione - quanto alla disciplina di interessi e rivalutazione monetaria - dei crediti per prestazioni previdenziali ed assistenziali ai crediti di lavoro. Tale assimilazione non è proprio piena dovendo bilanciarsi le esigenze degli enti di previdenza ed assistenza a svolgere l'attività amministrativa necessaria per erogare la prestazione con il diritto dell'oggetto creditore a vedersi riconosciuti interessi e rivalutazione monetaria in termini analoghi a quelli previsti per i crediti di lavoro. Tale bilanciamento è individuato dalla Corte in uno spatium deliberandi che è fissato con una duplice alternativa decorrenza quanto al dies a quo: a) dalla data del provvedimento di rigetto della domanda della prestazione;
b) dopo centoventi giorni dalla presentazione della medesima senza che l'istituto si sia pronunciato.
L'indicazione che offre la Corte integra in via interpretativa il dispositivo di incostituzionalità e quindi - pur conservando il legislatore la discrezionalità di disciplinare diversamente la materia - uno scostamento da questo bilanciamento così operato dalla Corte farebbe rivivere il vizio di incostituzionalità emendato con le due pronunce citate.
Sulla materia è poi effettivamente intervenuto il legislatore dettando una regola specifica. L'art. 16, comma 6, l. 30 dicembre 1991, n. 412 prevede che gli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria sono tenuti a corrispondere gli interessi legali sulle prestazioni dovute a decorrere dalla data di scadenza del termine previsto per l'adozione del provvedimento sulla domanda (disposizione questa - interpretata autenticamente dall'art. 45, comma 6, l. 23 dicembre 1998, n. 448 - che si applica anche alle prestazioni erogate dal Ministero dell'interno: Cass. 4 giugno 1999, n. 5503). Quindi il termine di centoventi giorni, indicato da C. cost. n. 156/91 cit., è divenuto residuale nel senso che trova applicazione in tutti i casi in cui non sia previsto alcun specifico termine per provvedere.
Occorre però, perché il criterio posto da C. cost. n. 156/91 sia effettivamente schermato da un diverso specifico criterio legale, che quest'ultimo sia idoneo a realizzare quello stesso bilanciamento operato dalla Corte;
deve trattarsi di un criterio che non sminuisca (nè tanto meno contrasti con) le due menzionate pronunce di incostituzionalità dell'art. 442 c.p.c.. Occorre quindi verificare se nella fattispecie dell'erogazione della prestazione assistenziale costituita dall'indennità di accompagnamento il previsto spatium deliberandi per l'Amministrazione pubblica, sopra descritto, sia idoneo a sovrapporsi al criterio indicato da C. cost. n. 156/91 dei centoventi giorni dalla domanda ovvero rappresenti soltanto la disciplina della modulazione temporale dell'attività dell'Amministrazione interna, ossia un termine interno inidoneo ad incidere sulla decorrenza degli interessi sulla prestazione previdenziale richiesta.
Deve allora considerarsi che, se non è intervenuto l'accertamento dello stato di invalidità (ed è questo il caso della fattispecie oggetto del presente giudizio) o l'accertamento è negativo per l'interessato, non c'è alcun termine perché il Ministero dell'interno provveda. Quindi trova applicazione il criterio residuale dei centoventi giorni dalla domanda.
Se invece è intervenuto l'accertamento sanitario, il Ministero dell'Interno ha effettivamente - come sopra più ampiamente descritto - un termine per provvedere che però ha una durata massima non prefissata (ma oscillante tra un minimo ed un massimo indeterminato e dipendente dall'attività della stessa parte debitrice) e particolarmente prolungata se sommata al termine della prima fase amministrativa (per tutti i rilievi sopra fatti).
Ciò svela l'inidoneità di un siffatto termine a realizzare quel bilanciamento voluto da C. cost. n. 156/91, più volte cit., ed induce a ritenere, in chiave di interpretazione adeguatrice, operante, anche in questo caso, il criterio residuale dei centoventi giorni dalla domanda per l'individuazione del dies a quo della decorrenza degli interessi sulla prestazione assistenziale richiesta. Il complessivo termine sopra esaminato (di nove mesi dalla prima fase amministrativa e di diciotto giorni della seconda fase, incrementati dell'eventuale periodo di sospensione nonché del tempo per la trasmissione della documentazione dalle commissioni mediche alle prefetture) è quindi un termine interno che scandisce l'attività dell'Amministrazione, ma non incide sugli accessori di una prestazione la cui sorte decorre ex lege dal mese successivo alla data di presentazione della domanda di accertamento sanitario. In conclusione il ricorso va integralmente rigettato. Nulla per le spese non avendo il AL svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;
nulla per le spese.
Così deciso in Roma, il 13 dicembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 17 febbraio 2001