Composta dai Signori: Camera di consiglio
Dott. Renato Fulgenzi Presidente del 14.12.1998

1. Dott. Giovanni de Roberto Consigliere SENTENZA

2. Dott. Ugo Scelfo Consigliere N. 4016

3. Dott. Giuseppe La Greca Consigliere REGISTRO GENERALE

4. Dott. Eugenio Amari Consigliere N. 45022/98
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da OT TE, OT IG e OT AN,
avverso l'ordinanza-decreto 3 novembre 1998 del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano.
Visti gli atti, l'ordinanza denunciata ed i ricorsi. Udita nell'udienza in camera di consiglio la relazione fatta dal Consigliere Dr. de Roberto.
udite le conclusioni del Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, dott. Vincenzo Geraci, che ha concluso per l'annullamento senza rinvio del provvedimento l'impugnato.
Uditi i difensori, avvocati Ennio Amodio, Lorenzo Crippa e Raffaele Dolce.
FATTO E DIRITTO

1. Il 3 novembre 1998 il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano adottava ordinanza di convalida del decreto di sequestro preventivo emesso in via d'urgenza dal locale Procuratore della Repubblica e contestuale decreto di sequestro di vari documenti amministrativi nella disponibilità della Regione Lombardia o del Comune di Bresso, concernenti la procedura del programma integrato di intervento relativa a detto Comune.
Hanno proposto ricorso diretto per cassazione gli indagati OT AN, OT IG e OT TE.
Quattro gli ordini di motivi: mancanza di motivazione del provvedimento impugnato conseguente all'incorporazione del decreto di urgenza disposto dal Pubblico ministero;
abnormità del sequestro preventivo quale misura cautelare che inibisce alla Regione Lombardia di nominare un commissario ad acta nonostante la legittimità dell'iter amministrativo e conseguente violazione dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E;
violazione dell'art. 321, comma
2, con riferimento al Presupposto della libera disponibilità della cosa sottoposta a sequestro preventivo e in relazione al pericolo di reiterazione del reato o di aggravamento delle sue conseguenze;

violazione dell'art. 321, comma 2, in relazione all'oggetto del sequestro preventivo sotto il profilo della pertinenza al reato.

2. Assume carattere preliminare, coinvolgendo la stessa titolarità da parte dell'autorità giudiziaria del potere di procedere a sequestro preventivo, il motivo concernente la dedotta abnormità della misura cautelare. Con esso, infatti, si contesta la legittimazione del giudice penale ad assumere iniziative ablatorie reali nei confronti della pubblica amministrazione, così da chiamare in causa anche i limiti, derivanti dalla legge abolitiva del contenzioso, alla possibilità di incidere sull'azione amministrativa.
Il motivo è, con le precisazioni che seguono, da ritenere fondato.

3. Al fine di delimitare l'effettivo thema decidendi sottoposto all'esame di questa Corte Suprema, occorre affrontare una duplice serie di questioni: l'una attiene all'incidenza del sequestro preventivo ed ai suoi profili funzionali;
l'altra, solo in parte conseguenziale alla soluzione della prima, concerne la possibilità di utilizzare - ed entro quali limiti - tale strumento nei confronti della pubblica amministrazione e, più specificamente, nei confronti di documenti pubblici rappresentativi dell'esercizio di una funzione amministrativa.

4. Sotto il primo profilo, appare opportuno ricordare come oggetto del sequestro preventivo sia, alla stregua dell'art. 321, comma 1, c.p.p., "una cosa pertinente al reato" e che condizione legittimante la misura cautelare sia, a sua volta, il "pericolo che la libera disponibilità" della cosa "possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso".
Il legislatore annovera, perciò, il sequestro preventivo (accanto al sequestro conservativo) tra le misure cautelari reali, così, non soltanto da enucleare, in modo davvero significativo, la dicotomia misure cautelari personali-misure cautelari reali, ma anche da designare l'oggetto del sequestro e l'effetto reale ad esso connaturato. Tanto da circoscrivere - secondo quanto, del resto, risulta dalla sua stessa etimologia (dal latino secus) - la misura alla cosa, con il conseguente effetto ablativo della disponibilità (giuridica o) materiale di essa.
Infatti, la misura reale crea l'indisponibilità di cose o beni con un'incisività analoga a quella che nasce dalla custodia cautelare e da altre forme di misure cautelari personali (al fine di garantire l'esecuzione della sentenza che potrà essere pronunciata a conclusione del processo ovvero) quando occorre impedire che l'uso della cosa possa agevolare le conseguenze del reato od indurre a nuovi reati e, come lapidariamente si esprime la Relazione al progetto preliminare, attraverso il sequestro preventivo si creano dei vincoli che, "si potrebbe dire, dalla cosa passano alla persona, nel senso che il sequestro non mira semplicemente a trasferire nella disconibilità del giudice ciò che deve essere utilizzato a fini di prova, ma tende piuttosto ad inibire certe attività (la vendita o il uso) che il destinatario della misura può realizzare mediante la cosa" (v. Relazione al progetto preliminare, pag. 79) Un profilo che è stato puntualmente evidenziato dalla Corte costituzionale( sentenza n. 48 del 1994) allorché ha precisato che la misura cautelare reale attiene, per sua stessa natura a "cose" che, nell'ipotesi del sequestro preventivo, presentano un tasso di pericolosità che giustifica l'imposizione della cautela;
cosicché la "funzione preventiva ... si proietta su cose che, postulando un vincolo di pertinenzialità col reato vengono riguardate dall'ordinamento come strumenti la cui libera disponibilità può costituire situazione di pericolo".
Anche la dottrina, nell'insistere sul ruolo innovativo del sequestro preventivo col quale il codice del 1988 ha inteso recepire dalla prassi giurisprudenziale l'esigenza di colmare una (asserita) lacuna normativa in ordine alla finalità preventiva del sequestro penale che, più volte, in passato, ha determinato il ricorso all'adozione di misure di coercizione volte ad interrompere l'iter criminoso o ad impedire la commissione di nuovi reati, tanto da deviare dall'originaria fisionomia del sequestro penale disciplinato dall'art. 33 del codice abrogato, ha incentrato sulla res l'oggetto del sequestro preventivo.
Significative conferme di una tale linea di tendenza si riscontrano - ed è quel che più importa - nella giurisprudenza di questa Corte Suprema, attenta a rimarcare il carattere reale del sequestro preventivo nel duplice senso prima ricordato.
Si è perciò chiarito, così concretizzando i principi fissati nella Relazione (pag. 68), la quale aveva, per cosi dire, "delegato" alla interpretazione giurisprudenziale il compito di definire la nozione di cosa pertinente il reato, che per tale deve considerarsi ciò che è il prodotto o il profitto del reato stesso;
laddove per prodotto si intende la cosa creata, trasformata o acquisita con la condotta criminosa e per profitto i beni e le utilità acquisiti mediante il prodotto del reato (Sez. I, 28 febbraio 1992, Rossi) ovvero qualunque cosa sulla quale o a mezzo della quale il reato fu commesso o è prova della verificazione dell'illecito stesso o delle sue conseguenze (Sez. I, 21 aprile 19931, Verdoliva); precisandosi che tale nozione, al fine di evitare una indeterminata compressione dei diritti individuali di proprietà e di uso delle cose, è stata collegata legislativamente con la finalità di impedire che la libera disponibilità della res da parte dell'imputato o dell'indagato costituisca un pericolo di aggravamento o di protrazione delle conseguenze del reato o dell'agevolazione della commissione di altri reati: così da pervenire alla conclusione che il giudice deve compiere una valutazione rigorosa e motivata del pericolo, alla luce di una pluralità di elementi oggettivi e soggettivi, tra i quali vanno annoverati la natura della cosa, la sua connessione strumentale con il reato o ì reati futuri possibili, la destinazione occasionale o stabile alla commissione dell'illecito, la personalità dell'imputato o indagato e le circostanze dell'impiego della res nella commissione del reato stesso (Sez. III, 21 giugno 1994, Pizzarella) . Senza che sia sufficiente che si tratti di cosa che è servita a commettere il reato, occorrendo che essa possegga una specifica e strutturale strumentalità rispetto a reati futuri, essenziale e non meramente occasionale (cfr., ex plurimis, Sez. VI, 21 febbraio 1993, Gentilini;
Sez. III, 19 febbraio 1997, Martino).

4. La precisazione conduce ad escludere che un simile strumento possa essere adattato fino a costituire un'inibitoria di attività, perché altrimenti se ne snaturerebbe la natura strettamente reale e la funzione, volta a precludere la perpetuatio criminis o la commissione di altri reati;
in più, adattando uno strumento designato dal connotato della tipicità per uno scopo atipico corrispondente a finalità che si collegano all'esercizio di poteri di natura e funzioni diverse. In tal modo incidendo sull'attività criminosa - almeno sotto il profilo teleologico - da ritenere non ancora esaurita.
Ne deriva che il sequestro preventivo non può sostanziarsi in una inibitoria di attività, dovendo esso esaurirsi in una cautela imposta sul risultato di una determinata attività.
Il che appare puntualmente comprovato dalla costante giurisprudenza di questa Corte che ha sempre incentrato il sequestro preventivo sugli effetti materiali del comportamento criminoso ovvero sugli instrumenta sceleris, sia pure in funzione della necessità di impedire la prosecuzione di un'attività: si pensi soprattutto al sequestro di immobili, di stabilimenti ed impianti allo scopo di impedire lo svolgimento di un'attività imprenditoriale non autorizzata (Sez. I, 12 maggio 1997, Colombelli;
ma anche Sez.III, 20 maggio 1997, Rivella;
nonché Sez. III, 9 aprile 1997, Perinelli;
Sez I, 2 marzo 1998, Mennuni) , al sequestro di azienda ove al ravvisi una strumentalità specifica tra la sua gestione ed il fatto reato (Sez. III, 25 marzo 1997, Cappelli), al sequestro di natanti in funzione inibitoria del reato previsto dall'art. 1231 cod. nav.(Sez. III, 31 ottobre 1997, Fabris), al sequestro delle quote in azioni sociali perché esso priva i soci dei diritti relativi alle quote, trasferendo sul custode designato il diritto di voto (Sez. V 11 novembre 1997, Paolillo, Sez. VI, 12 dicembre 1997, Greco). Il tutto sempre in una prospettiva volta a rimarcare l'effetto reale del provvedimento ablatorio, attuandosi l'esecuzione del sequestro preventivo mediante l'apprensione del bene sequestrato (Sez. V, 11 novembre 1997, Paolillo). 5. È bene precisare - ciò che del resto risulta dagli enunciati giurisprudenziali ora richiamati - che l'oggetto del sequestro preventivo può essere anche un documento, sempre al fine di inibire un'attività del tipo di quelle indicate nell'art. 321; ma ciò può verificarsi solo nel caso n cui documento, inteso come res incorpori l'attività materiale che si vuol arrestare per far sì che non si producano ulteriori conseguenze del reato. Se e sempreché il documento sia collegato da un vincolo pertinenziale con il reato commesso e che se lasciato nella libera disponibilità possa aggravarne le conseguenze.

6. Simili considerazioni, derivanti, oltre che dalle linee interpretative seguite dalla giurisprudenza di questa Corte, anche dalle ragioni alla base dell'introduzione dell'istituto, già stando a dimostrare come, a fortiori, il sequestro di un'attività giuridica espressa in un documento sia figura che non può trovare ingresso nel nostro sistema normativo perché solo quando il documento rappresenta l'estrinsecazione di un contegno penalmente vietato è possibile la sua ablazione per le finalità indicate dalla legge. Ma in tal caso è la res-documento a divenire oggetto del sequestro preventivo;
un dato quindi non contrassegnato da connotati che ne rivelino la sua operatività sul piano del possibile giuridico in quanto puro strumento materiale di un'attività criminosa in via di svolgimento, così da consentire l'esercizio di poteri inibitori sul risultato dell'attività criminosa od al fine di impedire che questa venga portata a conseguenze ulteriori.
In conclusione non è, dunque configurabile, nel sistema processuale il sequestro di attività, ma soltanto il sequestro del risultato dell'attività, non potendo provvedimento cautelare essere utilizzato come una inibitoria atipica di comportamenti rilevanti sul piano penale, provvedendo alla realizzazione di uno scopo di tal genere istituti di natura diversa, disciplinati da regole di garanzia funzionali allo scopo perseguito (arresto, fermo, etc.).

7. Ridotto dunque, oltre che per ragioni di ordine teleologico, anche per motivi connessi al suo concreto operare, l'ambito di incidenza del sequestro preventivo, occorre passare ad esaminare la seconda questione, quella, cioè, concernente la legittimazione del giudice penale a procedere al sequestro preventivo di documenti della pubblica amministrazione.
Già il concetto di "disponibilità" del documento pare incompatibile con un sistema governato da una disciplina di diritto amministrativo, pur se contrassegnata da un regime convenzionale in cui assume valore esponenziale l'evidenza pubblica che caratterizza l'assetto così predisposto.
Va ricordato, infatti, che la documentazione sequestrata riguarda un piano di intervento integrato.

8. L'istituto del piano di intervento integrato, introdotto nella disciplina urbanistica dalla legge 17 febbraio 1992, n. 179 (art. 16) trae ispirazione dal programma integrato di recupero già prefigurato nella metà degli anni ottanta da talune legislazioni regionali. Lo scopo primario perseguito dal programma risponde all'esigenza, da tempo avvertita, di disporre di uno strumento urbanistico destinato ad incidere fortemente su intere parti del territorio comunale che presentino determinate caratteristiche: zone in tutto o in parte edificate o da destinare a nuova edificazione che necessitino di una riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale. Il programma agisce ai fini della riconversione di intere parti della città che risultano obsolete o degradate rispetto allo sviluppo urbanistico emergente con interventi di una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana, con inclusione delle opere di urbanizzazione.
La proposizione del nuovo tipo di assetto urbanistico non può definirsi ancora come scaturente da un atto autoritativo, perché attraverso l'impiego dell'accordo di programma, previa convocazione della conferenza di servizi, si prescinde dai modelli tradizionali l'assetto viene, infatti, preordinato attraverso l'urbanistica contrattata, costituente l'unico strumento per la realizzazione del programma.
L'iniziativa richiede, dunque, il concorso di più soggetti. La legge parla di promozione della formazione dei programmi da parte del comune, ma è chiaro che interventi di tale dimensione richiedono la partecipazione - anche nella fase di elaborazione delle scelte urbanistiche - (art. 16, comma 2) di altri soggetti pubblici e privati anche riuniti in consorzio o associati tra loro (enti pubblici nazionali, imprese, singoli proprietari), che possono presentare direttamente al comune una ipotesi di intervento, profilandosi, in tal modo, l'iniziativa procedimentale sia di ufficio sia di parte.
È evidente che, al di là del profilo formale dell'imputazione della decisione, la norma tratteggia una fattispecie di formulazione concordata o patteggiata delle prescrizioni urbanistiche. Il carattere operativo del piano emerge ancora più nettamente dalla previsione del concorso nella realizzazione del programma di più risorse finanziarie pubbliche statali o regionali (edilizia sovvenzionata o agevolata) e private.
L'adozione del programma, vista la sua natura di piano urbanistico, è di competenza del consiglio comunale. Per il resto, con riferimento alla struttura procedimentale e specialmente ai rapporti tra piano regolatore e programma integrato, è compito delle leggi regionali definirne la relativa disciplina.

9. Poste tali premesse, appare chiaro come è la stessa funzione assegnata al sequestro preventivo dall'ordinamento a risultare incompatibile con l'apprensione, con finalità "preventive", di documenti di un procedimento amministrativo (anche del tipo di quello ora all'esame della Corte) ed a precludere, quindi, un simile tipo di intervento da parte dell'autorità giudiziaria. Attesa la finalizzazione della misura (l'inibizione, cioè, del protrarsi dell'attività criminosa e l'impedire che questa possa portare a conseguenze ulteriori) il sequestro di documenti procedimentali si risolve, per ciò solo, in un'indebita invasione della sfera di attività della Pubblica amministrazione. Il tutto ferma restando la legittimazione all'adozione del sequestro in funzione probatoria, senza che ciò comporti alcuna incidenza sull'attività espressa nel documento.
Se vengano, dunque, sequestrati documenti di un procedimento amministrativo (non al fine di immobilizzare la prova di un illecito) ma al fine dichiarato di impedire che il reato venga portato ad ulteriori conseguenze, lo strumento utilizzato resta designato non soltanto dagli errori di diritto sopra ricordati, ma anche da vistose confusioni concettuali derivanti da sovrapposizioni non compatibili con l'attuale sistema.
In effetti, emerge dal testo del provvedimento denunciato che il sequestro preventivo si presenta uno strumento utilizzato con modalità davvero surrettizie, in quanto diretto a sospendere l'attività dell'amministrazione, violando il principio costituzionale derivante dal combinato disposto degli art. 103 e 113 della Costituzione (l'uno dettato in funzione dell'autonomia dell'attività amministrativa l'altro in rapporto al regime - anch'esso costituzionalmente presidiato - del riparto delle giurisdizioni) e precludendo l'attuazione del dovere di procedere che caratterizza la seriazione procedimentale propria dell'attività amministrativa e ricavabile, fra l'altro, dai rimedi predisposti contro l'inerzia della pubblica amministrazione.
Il tutto trascurando un dato giuridico-concettuale assolutamente decisivo : che, cioè, non è l'attività amministrativa in sè considerata ad assumere rilievo ai fini della configurazione del fatto-reato, ma il comportamento, come tale non collegabile al provvedimento che può soltanto costituire l'indizio dell'attività criminosa addebitata;
e quindi, non suscettibile di identificarsi con essa. Si determina, in caso contrario, un'erronea giustapposizione tra il momento precettivo in cui si esprime l'attività della pubblica amministrazione e, dunque, l'esercizio di una pubblica funzione, con il comportamento criminoso ascritto agli indagati. Si vuol dire, cioè, che lo strumento del sequestro preventivo risponde ad esigenze teleologiche del tutto al di fuori dell'azione operante sul piano del possibile giuridico, tendendo esclusivamente ad interdire comportamenti che possano protrarre gli- effetti del reato, come è dimostrato dalla sua esclusiva incidenza sulla res in quanto risultato dell'attività criminosa. Un rilievo che diviene davvero cruciale perché altrimenti l'utilizzazione dello strumento del sequestro preventivo, non al fine di precostituire la prova della criminosità del comportamento ma esclusivamente, come è detto expressis verbis nell'ordinanza cautelare, per impedire che il reato possa essere portato ad ulteriori conseguenze, determina una sorta di sospensione dell'attività amministrativa, come tale esorbitante dai poteri di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria. Il sequestro da parte del giudice penale degli atti di un procedimento al fine di impedire la conclusione dell'attività di esercizio della funzione amministrativa attraverso l'ablazione di documenti procedimentali, in funzione inibitoria dello svolgimento di un'attività amministrativa, oltre a comportare la già rilevata abnorme giustapposizione tra comportamento e funzione, mira in realtà ad incidere direttamente sull'interesse pubblico su cui è fondata l'azione amministrativa, quasi che il giudice penale possa imporre le cadenze ed i contenuti di un'attività della pubblica amministrazione.
Il sequestro preventivo ha, qui, dunque, il solo scopo di evitare il succedersi della seriazione procedimentale, trascurandosi - con vistosi errori di diritto - che il documento, e cioè la "cosa", viene ora in considerazione non come res, ma come elemento rappresentativo di un'attività amministrativa. Con significativi, quanto irragionevoli, riverberi sull'ordine dei rapporti tra processo penale e procedimento amministrativo. Così, eludendo, il regime del riparto delle competenze (con decisive ricadute anche in ordine al regime del riparto delle giurisdizioni) col dar vita ad una "piegamento" del sequestro preventivo per realizzare una sorta di inibizione all'amministrazione di pronunciare il provvedimento conclusivo della procedura, essendo il decreto stato adottato in una fase procedimentale antecedente all'emanazione del provvedimento. D'altro canto la - davvero ovvia - delimitazione ora operata trova significativo riscontro in una lettura critica della giurisprudenza di questa Corte, la quale ha implicitamente svincolato nello svolgimento dell'attività dell'amministrazione pubblica il provvedimento dalla condotta (Sez. VI, 25 settembre 1997, Cristofori), delimitando alla disapplicazione l'incidenza del giudice penale sull'atto procedimentale (cfr. Sez. VI, lè febbraio 1994, Giovazzi), fermi restando i limiti di "risultato" connessi all'adozione della misura.
Si prescinde in questa sede dalla valenza delle accuse a carico dei ricorrenti, in virtù dell'impossibilità di assimilare il regime delle misure cautelari reali a quello delle misure cautelari personali (ma si veda sul punto la sentenza pronunciata proprio oggi nel procedimento n. 32712 del 1998 a carico degli stessi ricorrenti);
non si può però omettere di rilevare come l'uso della cautela disposta configuri un vero e proprio uso abnorme del potere cautelare con devastanti effetti quanto agli esiti della complessa procedura del piano di intervento integrato.
11. Il provvedimento impugnato deve, dunque, essere annullato senza rinvio. La Cancelleria provvederà a comunicare il presente dispositivo al Procuratore Generale in sede per i provvedimenti occorrenti ai sensi dell'art. 626 c.p.p.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio il provvedimento impugnato. Manda alla Cancelleria per la comunicazione al Procuratore Generale in Sede ai sensi dell'art. 626 c.p.p. Così deciso in Roma, il 14 dicembre 1998.
Depositato in Cancelleria 2 febbraio 1999