Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. FRANCESCO TONELLO Presidente del 13/03/2001

1. Dott. RENATO ACQUARONE Consigliere SENTENZA
2. " DI IT " N. 1019
3. " EL AV NO " REGISTRO GENERALE
4. " UI PI rel " N. 47878/2000
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sui ricorsi proposti da:
IO PA, n. il 15.10.1968 a Formia, res. in IN e TI RG, n. il 18.11.1966 a IN, res. in Castelforte avverso l'ordinanza del Tribunale di Latina, sez. riesame, del 18.11.2000
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Piccialli udito il Pubblico Ministero nella persona del sost. P.G. Dott. L. Ciampoli che ha concluso per annullamento con rinvio udito il difensore Avv. Aldo Proietti del foro di Roma il quale ha concluso riportandosi ai ricorsi.
FATTO E DIRITTO
PA AT e RG TI, rispettivi legali rappresentanti delle. S.E.I.C. s.r.l. e LAVINS s.r.l., esercenti attività estrattiva in Castelforte, entrambi indagati per i reati di cui all'art 20 lett. a) L. 47/85 e 25 L. 203/88, ricorrono contro il provvedimento in epigrafe, che ne ha respinto le rispettive istanze di riesame dell'ordinanza di sequestro preventivo, emessa dal G.I.P. del Tribunale di Latina in data 23/10/2000, ad oggetto delle cave di calcare gestite dalle due società.
Nei rispettivi ricorsi, deducenti, su premesse in fatto analoghe, ragioni di diritto identiche, la decisione impugnata viene censurata per violazioni di legge e vizi di motivazione, sotto vari profili, essenzialmente compendiabili nei termini di seguito esposti. 1^) Il provvedimento di riesame sarebbe totalmente immotivato in relazione alla eccepita preclusione da giudicato, in riferimento alla precedente assoluzione dalla contravvenzione urbanistica (nella più grave ipotesi di cui alla lettera b) pronunziata per entrambi dal RE di IN (con sentenza del 1/3/95 per il AT e del 27/9/96 per il TI, entrambe divenute irrevocabili). Con le medesime rispettive sentenze il AT era stato prosciolto dalla contravvenzione di cui all'art. 25 D.P.R. 203/88 ed il TI condannato per l'analoga imputazione, con conseguente inammissibilità di un secondo giudizio a carico di entrambi per i medesimi addebiti;
ma neppure di tale eccezione il Tribunale avrebbe tenuto conto, erroneamente, peraltro, ravvisando gli estremi del reato, pur in cospetto della prova dell'avvenuta presentazione, da parte degli indagati, dell'istanza prescritta dalla legge, previa indebita qualificazione negativa della completezza della stessa. 2^) Avrebbe errato il Tribunale nel ravvisare i "gravi indizi di colpevolezza" in relazione al reato di cui all'art 20 lett. a) L.47/85,nella pecie non configurabile, non essendo vincolanti le locali previsioni urbanistiche, ritenute preclusive dell'esercizio delle cave in quella zona, considerato che nella materia in questione ogni attribuzione primaria spetta alla Regione e solo in via delegata i Comuni possono esercitare poteri autorizzatori, previo adeguamento dei rispettivi strumenti urbanistici al Piano Regionale. Non essendo stato quest'ultimo ancora adottato, le previsioni di P.R.G comunale, in una materia in cui i Comuni operano solo per delega e nell'ambito della pianificazione del territorio disposta dalla Regione, sarebbero prive di efficacia preclusiva dell'attività estrattiva, con conseguente inconfigurabilità della violazione delle norme secondarie integranti il precetto penale di cui all'art 20 lett. a) della legge n. 47 del 1985.
Per di più, essendo la cava in esercizio da oltre 40 anni, la relativa attività non potrebbe essere retroattivamente sanzionata in sede penale;
d'altra parte eventuali "difetti autorizzatori" configurerebbero solo l'illecito di cui all'art.45 R.D. 29/7/27 n.1143, depenalizzato dalla legge n. 689 del 1981.
3^) Difetterebbe, infine, sul piano logico la motivazione del provvedimento impugnato, ed i giudici del riesame sarebbero incorsi in sconfinamento di potere, nel ritenere l'inidoneità delle domande di autorizzazione alla prosecuzione delle emissioni in atmosfera, per ravvisata carenza progettuale, non essendo rimesso all'A.G.O. l'esame dell'istanza amministrativa;
per di più, non sarebbe stato considerato che la composizione delle emissioni, costituita esclusivamente da polveri calcaree, era tale da escludere ogni pericolo per l'ambiente e per la salute umana.
Le impugnazioni non sono meritevoli di accoglimento. Va premesso che, per ormai consolidata giurisprudenza di questa S.C. il compito del giudice del riesame, in materia di misure cautelari reali, non è quello di verificare la concreta fondatezza, nel merito, dell'accusa, in funzione della quale è stato adottato il provvedimento, esaurendosi l'intervento di cui all'art. 324 c.p.p. in una verifica del corretto esercizio della potestà preventiva di sequestro, in cospetto dei richiesti estremi del fumus delicti e delle esigenze cautelari di cui all'art 321 cit. cod.. Per quanto riguarda, più specificamente, il suddetto fumus, il giudizio di riesame va compiuto sotto il profilo della congruità degli elementi esposti nella notitia criminis, che non possono essere censurati in punto di fatto per apprezzarne la coincidenza con le effettive risultanze probatorie, dovendo bensì essere valutati così come esposti, al fine di verificare se gli stessi consentano di sussumere l'ipotesi di reato formulata in quella tipica (v., tra le altre, S.U. pen. 20/11/96 n. 23 c.c.), competenedo successivamente al giudice della cognizione di merito il più compiuto esame della fondatezza della notitia criminis.
Posto che, dunque, il compito del Tribunale, alla stregua dei suesposti principi, è limitato, in funzione delle esigenze preventive, alla semplice verifica di plausibilità della notizia di reato, da escludersi nelle sole ipotesi in cui la stessa si appalesi prima facie priva di consistenza, per difetto di sussumibilità della fattispecie concreta in quella legale tipica, deve rilevarsi che nel caso di specie, in cui tale verifica è stata correttamente ed esausitivamente compiuta dal Tribunale di Latina, vanamente i ricorrenti si diffondono in elaborate argomentazioni, prevalentemente di merito (nelle quali si risolvono, in particolare, quelle traenti spunto da alquanto complesse vicende amministrative sottostanti quella penale) che, inidonee ad evidenziare eventuali ragioni di palese infondatezza del duplice addebito contravvenzionale a ciascuno ascritto, potranno formare oggetto solo di valutazione nella più appropriata sede cognitiva del giudizio di merito.
Ed a fortiori indeducibili sono, nella presente sede di legittimità, siffatte questioni (in ordine all'inadeguata valutazione della sussistenza delle condizioni per la prosecuzione dell'attività estrattiva, che si assume legittima nonostante i contrari provvedimenti dell'autorità comunale), essendo il ricorso a questa Corte limitato, ai sensi dell'art 325 co. 2 c.p.p., alle sole violazioni di legge, senza alcuna possibilità di poter anche censurare ex art 606 co. lett. e) l'adeguatezza, sotto il profilo logico, della motivazione, che secondo il comune assunto dei ricorrenti sarebbe stata, in proposito, insufficiente. Quanto sopra premesso, deve dunque rilevarsi l'inammissibilità di quei profili di censura, contenuti nei due ricorsi, nei quali ci si duole di assunti vizi della motivazione dell'impugnata decisione di riesame e si addebita alla stessa di avere confermato la misura cautelare, nonostante l'assunta mancanza di "gravi" indizi di reità, osservandosi, a tal ultimo proposito, come per l'adozione del sequestro preventivo non sia anche prevista, a differenza di quanto richiesto in tema di misure personali dall'art 273 c.p.p., la gravità del quadro indiziario, essendo bensì sufficiente, come si è visto, la mera verifica della plausibilità dell'accusa, da escludersi nei soli casi di palese infondatezza o inconferenza. Passando ad una rapida disamina, consentita dalle suesposte premesse metodologiche correlate ai limiti della presente cognizione di legittimità, dei motivi di ricorso, deve rilevarsi che il Tribunale ha correttamente adempiuto il proprio compito, non essendosi trovato in cospetto di notitiae criminis palesemente prive di consistenza o inconferenti, sotto il profilo della sussumibilità nelle fattispecie legali tipiche.
Per quanto riguarda il primo motivo, deducente l'omesso rilievo della preclusione del ne bis in idem, in relazione a precedenti decisioni pretorili, è agevole osservare come le contravvenzioni contestate, l'esercizio dell'attività estrattiva in violazione delle disposizioni urbanistiche locali (art 20 lett. a L. 47/85, al riguardo configurabile per costante giurisprudenza di questa corte, oggetto di pertinenti richiami nell'ordinanza impugnata) e la prosecuzione di attività industriale coportante emissioni in atmosfera in difetto della prescritta istanza autorizzativa (art. 25 co. 1 in rel. 12 D.P.R. 203/88), costituiscano fattispecie di reato permanente, vale a dire a consumazione protratta;
di tal che il giudicato, derivante da sentenze irrevocabili, sia di proscioglimento, sia di condanna (come io è stata, quanto al secondo reato, quella, addotta dal TI),copre soltanto il periodo al quale si riferisce la condotta accertata, in relazione alla contestazione di cui ai capi di imputazione e non anche quello successivo, relativo all'eventuale protrazione o ripresa della condotta stessa, in relazione alla quale rimane impregiudicata l'azione penale e la qualificazione conseguente del fatto. Nel caso di specie, dunque, non potendosi i "fatti" già giudicati ritenere gli stessi, quantomeno sotto l'aspetto storico-cronologico, a suo tempo posti all'esame del RE di IN, nessuna preclusione da ne bis in idem era fondatamente opponibile. Altrettanto infondato è il secondo motivo di ricorso, nel quale si pone in discussione la sussistenza, in concreto, dell'addebito di cui all'art. 20 lett. a) L. 47785, sostenendosi l'assenza di contrasto tra l'esercizio dell'attività estrattiva e le previsioni di zona dello strumento urbanistico locale, per difetto di competenza del Comune ad inibire detta attività, non essendo ancora operativa, in mancanza dell'adozione da parte della Regione, competente in via primaria in materia di cave, del Piano Regionale, al quale dovrebbe conformarsi quello regolatore comunale.
Premesso, a tal riguardo, che in sede di riesame (e nella presente) è sufficiente, ai fini della verifica di legittimità del sequestro preventivo, rilevare la mancanza di palese fondatezza del rilievo e non anche procedere ad un'approfondita disamina della questione, nelle sue molteplici implicazioni amministrative, incompatibile con i limiti meramente delibativi dell'esame della notitia criminis ai fini del riscontro del fumus delicti, è sufficiente osservare che: a)per costante giurisprudenza di questa S.C. l'esercizio di attività estrattiva, pur non essendo soggetta a concessione comunale (e dunque, sanzionabile, in difetto, ex art 20 lett. b) della L.47/85),ove che si ponga in contrasto con le disposizioni urbanistiche locali, integra gli estremi della diversa contravvenzione prevista e punita dal citato articolo di legge, sotto la lettera a); b) il contrasto con le disposizioni del P.R.G. locale (che, sia pur solo adottato, è tuttavia vincolante in virtù delle cd. "norme di salvaguardia") viene dato per certo nella notitia criminis e nei provvedimenti giudiziari conseguenti, con il richiamo anche a specifici atti deliberativi della locale autorità comunale (che non risultano, ne' viene dedotto, essere stati caducati o sospesi dal competente giudice amministrativo); sicché sotto tal profilo la denunzia si prospetta plausibile e conferente in relazione alla contemplata fattispecie tipica, mentre l'esame in concreto della fondatezza della stessa, in termini di un effettivo contrasto con disposizioni vincolanti ed operative, attenendo ai profili di merito della vicenda, come si è già detto, esula dai limiti cognitivi del riesame (e della conseguente presente impugnazione ex art 325 c.p.p.),potendo solo formare, eventualmente, oggetto della completa cognizione riservata alla successiva fase del giudizio;
c)d'altra parte deve osservarsi che la mancata adozione da parte della Regione del P.R.A.E se può tradursi in temporanea inoperatività della delega conferita ai Comuni in materia di rilascio delle autorizzazioni all'esercizio dell'attività estrattiva, non può anche limitare a tempo indeterminato le prerogative dell'ente locale, in materia di programmazione e pianificazione delle attività nel territorio, sotto il profilo urbanistico ed a tali fini rilevanti;

sicché, ferma restante la competenza della Regione (la cui delega non risulta ancora concretamente delegata) al rilascio delle autorizzazioni de quibus (di cui, peraltro, i ricorrenti non risultano nella specie muniti),deve ritenersi medio tempore impregiudicata la facoltà del Comune di vietare sul proprio territorio l'esercizio di siffatte attività, ove incompatibili (come nella specie si contesta esserlo) con diverse destinazioni urbanistiche conferite a determinate parti del territorio stesso. Ne tale facoltà, riconosciuta al Comune, può comportare, come pur si sostiene in ricorso, un'illegittima potestà sanzionatoria retroattiva a scapito di un'attività risalente a decenni, considerato che l'inibizione, sulla base delle sopravvenute previsioni urbanistiche, con i conseguenti riflessi penali (ai sensi dell'art 20 lett. a L. 47/85) è, ovviamente, riferita alla prosecuzione (ossia al futuro) dell'attività ritenuta incompatibile, lasciando, sotto ogni profilo, impregiudicata quella pregressa. Non miglior sorte merita l'ultimo motivo d'impugnazione, attinente alla concreta fondatezza del rimanente addebito contravvenzionale, quello relativo alla mancata produzione dell'istanza, ai fini delle emissioni atmosferiche, di cui all'art. 12 (sanzionata ex art. 25 co 1) del D.P.R 203/88, istanza che si assume validamente ed efficacemente prodotta da entrambi i ricorrenti ed illegittamente, per converso, ritenuta improduttiva di effetti giuridici dai giudici di merito.
Pur potendo questa Corte esimersi dall'esame di tale motivo di ricorso (dal momento che basterebbe, in via assorbente, anche il solo fumus, correttamente riscontrato dai giudici del Tribunale, dell'altra contravvenzione a giustificare le finalità preventive della confermata misura cautelare), l'adesione del P.G. di udienza alle relative censure dei ricorrenti fa ritenere opportuna qualche considerazione al riguardo.
La doglianza, secondo la quale i giudici del riesame si sarebbero indebitamente ingeriti in attività riservate alle attribuzioni della P.A, è da ritenersi palesemente priva di consistenza, considerato che non è stata dal Tribunale disatteso un atto autorizzativo o concessorio (che pur si ritengono, dalla prevalente giurisprudenza, incidentalmente disapplicabili dall'A.G.O., ove palesemente illegittimi, in virtù dei generali e tuttora vigenti principi dettati dalla fondamentale legge n. 2248/11865 all. E); la valutazione incidentale del giudice penale è stata, invece, compiuta su un atto del privato, la richiesta di autorizzazione, normativamente previsto in tutti suoi requisiti di validità ed efficacia, a fini non solo amministrativi (rilascio dell'autorizzazione o della formazione del silenzio accoglimento) ma anche penali, posto che il difetto della stessa si traduce nel comportamento contravvenzionale, sanzionato dall'art. 25 co. 1 cit. Legittimamente pertanto, trattandosi di valutare una condotta agli effetti penalistici, i giudici di merito hanno esaminato, sia pur in via delibativa, dette istanze, rilevandone l'incompletezza, sulla base di un chiaro dettato normativo, quello dell'art. 12 cit. D.P.R. (prescrivente una serie di documenti da allegare alla domanda, in difetto dei quali l'istanza è da ritenersi tamquam non esset: v. Cass. 3^, 16/3/95 n. 2669), disposizione integrante il precetto della norma penalmente sanzionata ai sensi del già citato articolo 25 co 1, dal quale è richiamato.
Palesemente inammissibili ed inconferenti sono, infine, le obiezioni secondo le quali le emesse polveri calcaree non sarebbero nocive per l'ambiente e per la salute umana, risolvendosi in censure in fatto dei provvedimenti impugnati, per di più prive di rilevanza ai fini della configurabilità della contravvenzione di cui all'art 25 co. 1 D.P.R. 203/88, integrante un reato di pericolo, che prescinde dalla effettiva produzione di un evento dannoso e si concreta con la prosecuzione di un'attività, potenzialmente idonea, per presunzione normativa, a produrlo, in difetto di autorizzazione o di idonea istanza a tal fine (v. tra le altre, Cass. 3^ 2321/92, 1861/94, 8324/95, 12220/95, 5702/96). I ricorsi vanno, conclusivamente, respinti, con conseguente condanna dei ricorrenti al solidale pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento in solido delle spese processuali.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 13 marzo 2001. Depositato in Cancelleria il 12 aprile 2001