CASS
Sentenza 31 marzo 2026
Sentenza 31 marzo 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 31/03/2026, n. 7754 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 7754 |
| Data del deposito : | 31 marzo 2026 |
Testo completo
SENTENZA U.P. 27.1.2026 sul ricorso iscritto al n. 4168/2025 R.G., proposto da SOCIETÀ DI PROGETTO CONCESSIONI DEL TIRRENO s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. Antonella Lagorio, rappresentata e difesa dall’avv. MA LL, domiciliata ex lege come da indirizzo pec indicato,
- ricorrente -
contro SPEZIA RISORSE s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. Sonia Mochi, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Piciocchi e dall’avv. MO Carrea, domiciliata ex lege come da indirizzo pec indicato,
- controricorrente -
per la cassazione della sentenza n. 974/2024 della CORTE d'APPELLO di Genova pubblicata il 10.7.2024; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 27.1.2026 dal Consigliere dott. Roberto MO;
udito l’avv. Armando Pontecorvo per la ricorrente;
udito l’avv. Gianluca Calderara per la controricorrente;
Concessioni amministrative in genere - CO - presupposti - Occupazione di fatto - Sufficienza - spazi del demanio comunale - Occupazione da parte di una società concessionaria statale - Debenza del canone - Civile Sent. Sez. 3 Num. 7754 Anno 2026 Presidente: FRASCA RAFFAELE GAETANO ANTONIO Relatore: SIMONE ROBERTO Data pubblicazione: 31/03/2026 Pag. 2 di 11 udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. MA TI, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Con sentenza pubblicata il 16.11.2021 il Tribunale di La Spezia rigettava la domanda svolta da Salt Società Autostrada Ligure Toscana pa - Tronco Ligure NO (in seguito AL) nei confronti di Spezia Risorse s.p.a., gravandola delle spese di lite. L’attrice, proponendo opposizione ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 150 del 2011 avverso un’ingiunzione ex art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, aveva dedotto di avere ricevuto il 15.5.2018 la notifica da parte di Spezia Risorse s.p.a. di 5 verbali di accertamento per l’importo di euro 562.681,00 (verbali protocolli nn. 94, 95, 96, 97, 98, tutti del 19.4.2018), a titolo di canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (di seguito CO) per gli anni 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, in relazione ai viadotti dell’autostrada A12 Sestri Levante – Livorno, di cui era concessionaria, sovrastanti terreni di proprietà del Comune di La Spezia. AL lamentava l’illegittimità dei verbali di accertamento e ne chiedeva l’annullamento sulla base delle seguenti ragioni: a) era applicabile l’esenzione ex art. 20, comma 1, lett. w), regolamento CO del Comune di La Spezia, trattandosi di occupazione effettuata dallo Stato;
b) non ricorreva il presupposto oggettivo del CO a norma dell’art. 3, comma 2, regolamento CO del Comune di La Spezia, ovvero la sottrazione dello spazio pubblico a danno della collettività, considerato che lo Stato medesimo aveva sottratto l’area all’uso generalizzato della collettività per la realizzazione del servizio autostradale;
c) mancava il presupposto soggettivo del CO a norma degli artt. 3, comma 2, e 1, comma 2, lett. b), regolamento CO del Comune di La Spezia, ovvero l’occupazione dello spazio pubblico in forza di provvedimento di concessione del Comune oppure tramite occupazione di fatto eventualmente abusiva, considerato che AL gestiva i viadotti in forza di concessione dello Stato. La convenuta si costituiva e chiedeva il rigetto della domanda. 2. La Corte d’appello di Genova con sentenza pubblicata il 10.7.2024 rigettava l’appello proposto da AL e la onerava delle spese del grado in favore dell’appellata. Pag. 3 di 11 Notava la Corte d’appello che, quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: (i) è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio;
(ii) assumono rilievo decisivo, ai fini dell’individuazione del soggetto obbligato: a) la gestione economica e funzionale dell’opera; b) le finalità lucrative proprie dell’attività di impresa svolte dalla società privata, con l’effetto di escludere l’estensione dell’esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità; (iii) non rileva, ai fini dell’esenzione, il fatto che l’opera sia un bene dello Stato;
(iv) per l’applicazione del CO importa che la condotta occupativa sia posta in essere dalla società nello svolgimento in autonomia della propria attività di impresa. Requisiti tutti ricorrenti nel caso trattato. 3. Avverso la sentenza della Corte d’appello di Genova ha proposto ricorso per cassazione la Società di Progetto Concessioni del Tirreno s.p.a., quale subentrante a AL nella concessione relativa alle tratte autostradali A12 Sestri Levante - Livorno, A11/A12 Viareggio – Lucca e A15 diramazione per La Spezia, con atto affidato a tre motivi. Resiste con controricorso Spezia Risorse s.p.a. 4. È stata disposta la trattazione in pubblica udienza, in vista della quale entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 378 cod. proc. civ. 5. Il P.M. ha depositato conclusioni scritte con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., “[i]llegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di rilevare il giudicato formatosi sulle statuizioni della sentenza n. 642/2021 del Tribunale della Spezia relative al presupposto oggettivo del CO, in quanto viziata per violazione e falsa applicazione dell’art. 2909, cod. civ.” La ricorrente lamenta che la Corte d’appello avrebbe omesso di rilevare che la sentenza del Tribunale è passata in giudicato, là dove è stato affermato che: «Il Regolamento CO del Comune della Spezia all’art. 2, co.2 prevede che il canone è dovuto “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”. Questo Giudice deve evidenziare che ogni forma di gestione dello Pag. 4 di 11 spazio pubblico che limita il libero accesso degli utenti (tenuti al pagamento di pedaggio per l’utilizzo della rete) comporta sottrazione dell’area all’uso pubblico». La sentenza sarebbe stata impugnata da AL nella sola parte in cui il Tribunale aveva omesso di rilevare che Spezia Risorse s.p.a. non aveva fornito alcuna prova del fatto che la presenza di viadotti autostradali precludesse o limitasse l’uso collettivo del sottostante spazio aereo, ma poi aveva aggiunto (in modo contraddittorio) che tale limitazione derivava dall’obbligo del pagamento del pedaggio a carico degli utenti dell’autostrada. Avendo sostenuto che il CO è dovuto in funzione dell’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo, l’appellata avrebbe dovuto impugnare la sentenza nella parte in cui si afferma che presupposto del CO è “la sottrazione dell’area all’uso pubblico”. Sul punto si sarebbe formato il giudicato e, quindi, il CO sarebbe dovuto solo se fosse stato dimostrato che la presenza dei viadotti avesse privato la collettività dell’uso del sottostante soprassuolo comunale. 1.1. Il motivo è inammissibile. La ricorrente nell’illustrazione del motivo non evidenzia la pretesa violazione di un giudicato interno. Nel riferire il punto della sentenza che costituirebbe oggetto di giudicato interno, omette di spiegare come e perché, in base allo svolgimento del giudizio di primo grado, quella affermazione fosse idonea ad assumere, in quanto non censurata, valore di giudicato interno a carico della controparte. L’unico riferimento in proposito, quello a ciò che aveva sostenuto in primo grado la Spezia Risorse, secondo cui il canone CO “è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all’uso normale o collettivo di parte del suolo ma in relazione all’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo”, non è dato comprendere come e perché sarebbe in contrasto con l’affermazione del tribunale, sì da far insorgere a suo carico l’onere di impugnazione, sia pure in via condizionata all’accoglimento dell’appello della qui ricorrente. 2. Con il secondo motivo è denunciata “[i]llegittimità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 149, lett. h), Legge n. Pag. 5 di 11 662/1996, degli artt. 3, secondo comma, 4 e 15 del Regolamento per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche CO approvato dal Comune della Spezia con deliberazione del consiglio comunale n. 11 del 15 febbraio 2012 e successive modificazioni (nel seguito, il “Regolamento CO”), nonché dell’art. 2697 c.c.” La ricorrente, oltre alla violazione dell’art. 149, lett. h., l. 662/1996, il quale prevede che nell’istituzione del CO da parte degli enti locali si debba tenere conto anche del sacrificio imposto alla collettività con la rinuncia all’uso pubblico sull’area, lamenta che la Corte d’appello avrebbe violato: a) l’art. 3, comma secondo, del regolamento comunale di La Spezia, dove è previsto che il canone è dovuto “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”; b) gli artt. 4 e 15 del medesimo regolamento dove sono contenuti riferimenti espressi, rispettivamente, alla sottrazione all’uso della collettività e al sacrificio imposto alla collettività per la sottrazione dell’area. Dato che il Tribunale aveva affermato essere dovuto il canone in proporzione “alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”, la corte avrebbe dovuto rilevare che l’appellata non aveva provato in quale modo la presenza dei viadotti autostradali avesse sottratto all’uso collettivo il sottostante spazio aereo comunale, né avesse l’uso “particolare o eccezionale”, sì che in assenza di prova circa l’estensione della superficie sottratta all’uso collettivo il canone lo si sarebbe dovuto azzerare. 2.1. Il motivo è infondato. La ricorrente impugna tre righe della motivazione che riproduce a pag. 7 e lo fa senza considerare che esse sono la risultante del previo richiamo da parte della sentenza impugnata del principio di diritto di cui a Cass., sez. I, 19 aprile 2023, n. 10432. In secondo luogo, ma lo si nota aggiuntivamente, dato che è esiziale l’assenza di discussione sul precedente suddetto, là dove enuncia la violazione dell’art. 149, lett. h) della l. n. 662 del 1996, la doglianza risulta del tutto assertoria. Questa Corte ha più volte chiarito che "il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dal D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63, come Pag. 6 di 11 modificato dalla L. 23 dicembre 1998, n. 448, art. 31, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici", cosicché esso, pertanto, è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare eccezionale che ne trae il singolo. Il presupposto applicativo del CO è costituito, quindi, dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico (Cass., sez. I, 5 agosto 2025, n. 22664; Cass., sez. I, 14 marzo 2025, n. 6831; Cass., 10432/2023, cit., non massimata, ma espressamente in motivazione;
Cass., sez. I, 6 giugno 2022, n. 18171; Cass., sez. I, 10 giugno 2021, n. 16395; Cass., sez. I, 19 gennaio 2018, n. 1435; Cass., sez. II, 4 maggio 2018, n. 10733; Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2016, n. 61; Cass., sez. V, 6 agosto 2009, n. 18037; Cass., Sez. Un., 19 agosto 2003, n. 12167). Come rilevato anche dal Procuratore Generale, il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (CO) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni (Cass. 16395/2021, cit.; Cass. 18171/2022 cit., Cass., sez. I, 27 giugno 2019, n. 17296), “sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa (v., sempre, Cass. 16395/2021, cit. nella specie, la Suprema Corte ha respinto il ricorso contro la decisione di merito, ritenendo obbligata al pagamento del COSAP la concessionaria autostradale che aveva realizzato, e utilizzato, dei "pontoni" sovrastanti tratti di strada provinciale;
v., altresì, sempre con riferimento alla posizione del concessionario autostradale, Cass., sez. V, 5 novembre 2019, n. 28341). La Corte d’appello, anche per quanto si dirà in occasione dell’esame del terzo motivo, si è pienamente conformata agli indicati principi diritto, là dove ha Pag. 7 di 11 affermato che quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio. 3. Con il terzo motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., “[i]llegittimità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, secondo comma, lett. b), e 3, secondo comma, del Regolamento per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche CO approvato dal Comune della Spezia con deliberazione del consiglio comunale n. 11 del 15 febbraio 2012 e successive modificazioni”. Lamenta la ricorrente che la Corte d'appello erroneamente ha ritenuto non rilevante la circostanza che la concessione per la realizzazione dell'autostrada fosse stata rilasciata dallo Stato e non dall'ente locale. In base all’art. 3, comma secondo, del regolamento del Comune di La Spezia il canone è dovuto dal titolare della concessione o dall’occupante abusivo, mentre l’art. 1 del medesimo regolamento indica la concessione come il “provvedimento mediante il quale il Comune autorizza le occupazioni di suolo pubblico”. Osserva ancora la ricorrente che, poiché è lo Stato ad avere autoritativamente e preventivamente previsto che, per la realizzazione dell’autostrada di cui essa è concessionaria, alcuni spazi comunali fossero sovrastati dai relativi viadotti, non si sarebbe realizzata alcuna occupazione “di fatto o abusiva” per mancanza di un titolo rilasciato dal Comune ma, semmai, un’occupazione “di diritto” degli spazi pubblici asserviti al tracciato autostradale sulla base di un titolo rilasciato dallo Stato. Erroneamente, inoltre, la Corte d’appello ha dato rilievo alla gestione funzionale dell’opera con fine di lucro da parte della concessionaria. Lo sfruttamento economico dell’opera rientra nello schema della concessione proprio a fronte della realizzazione di essa. L’occupazione non è realizzata nell’esclusivo interesse della concessionaria, ma a vantaggio della collettività che può fruire dell’autostrada, e riguarda un bene demaniale. In altri termini, allo Stato è riferibile l’occupazione dello spazio comunale, che diviene esso stesso demaniale in quanto destinato “a far parte del bene autostrada”, e allo stesso è riferibile la concessione dell’area comunale per la realizzazione dell’opera. Pag. 8 di 11 3.1. Il motivo è inammissibile. Cass. 28341/2019 (cit.), sia pur in materia di Tosap, con riferimento al presupposto soggettivo per la non applicazione del tributo ha affermato “che l'esenzione postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicché, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato, o nel demanio comunale e provinciale, da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica, alla stessa non spetta l'esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass. n. 11886 del 12/05/2017; Cass. n. 19693 del 25/07/2018; Cass. n. 28341 del 05/11/2019)”. Nondimeno, anche in relazione alla materia del CO, in vicenda connotata dall’assenza di un atto concessorio dell’ente locale, al pari del caso di specie ricadente nell’ambito dell’art. 6 del regolamento del Comune di La Spezia, sono state ritenute dirimenti “l'attività di gestione economica e funzionale del bene, effettuata dalla società concessionaria del soggetto esente, e le finalità lucrative proprie dell'attività d'impresa svolte dalla prima, con l'effetto di escludere l'estensione dell'esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità” (v., sempre, Cass. 16395/2021, cit.) e considerato che non rileva “[…] che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all'esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da una persona giuridica che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni (Cass. n. 11886 del 12/5/2017; Cass. n. 19693 del 25/7/2018)” (così, ancora, Cass. 16395/2021, cit.). Tale indirizzo è stato ribadito di recente, evidenziando che la società concessionaria autostradale realizza l’occupazione di fatto del suolo pubblico comunale e trae utilità economica, da ciò derivando che essa sia tenuta al pagamento del canone, essendo l’esenzione prevista per lo Stato non estensibile al concessionario, che agisce come entità imprenditoriale autonoma (v. Cass., 6831/2025, cit.). Pag. 9 di 11 È stato affermato da questa Corte che “non può convenirsi con l’assolutezza dell’affermazione, secondo cui nella fattispecie in esame sarebbe imputabile a monte allo Stato la volontà di occupazione, per mezzo dell’attraversamento da parte del viadotto autostradale, del soprassuolo comunale in forza della legge 24 luglio 1961, n. 729, recante «Piano di nuove costruzioni stradali e autostradali». Se ciò è vero nelle sue premesse, la portata degli effetti va commisurata alla predisposizione della successiva normativa di finanza derivata per gli enti locali di cui al d.lgs. n. 507 del 1993, che regola l’istituzione della TOSAP ed il relativo regime di esenzione, con norme … di stretta interpretazione” (Cass., sez. V, 30 maggio 2024, n. 15162). Deve essere altresì evidenziato che, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente, come oggi esposto dalla ricorrente, il trasferimento di un non meglio identificato «spazio comunale» e il conseguente passaggio nel demanio statale. L’art. 822 cod. civ. prevede che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale, sicché è ben possibile che lo spazio comunale su cui insistono i piloni appartenga ad altro ente (v., in senso analogo, Cass. 6831/2025, cit.). Di qui l’irrilevanza, prima ancora dell’infondatezza, dell’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del CO con riferimento a un bene del demanio statale. La sentenza impugnata si è occupata diffusamente della problematica sollevata con detto motivo esaminando il secondo motivo di appello, là dove ha affermato, come già detto, che quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: (i) è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio e poi ha aggiunto che: (ii) assumono rilievo decisivo, ai fini dell’individuazione del soggetto obbligato, a) la gestione economica e funzionale dell’opera; b) le finalità lucrative proprie dell’attività di impresa svolte dalla società privata, con l’effetto di escludere l’estensione dell’esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità; (iii) non rileva, ai Pag. 10 di 11 fini dell’esenzione, il fatto che l’opera sia un bene dello Stato;
(iv) per l’applicazione del COSAP importa che la condotta occupativa sia posta in essere dalla società nello svolgimento in autonomia della propria attività di impresa. Ma di tutta la motivazione, enunciata dalla fine della pagina 8 alla pagina 15, la ricorrente si disinteressa, sì che il motivo è inidoneo a criticare tale motivazione. A solo titolo esemplificativo, l’invocazione delle note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 21.6.2023 e del 7.6.2023 è stata fatta prescindendo totalmente dalla motivazione resa dalla Corte d’appello, la quale sul punto ha evidenziato che da esse si ricava unicamente che il concessionario autostradale “può gestire la tratta autostradale data in concessione solamente in virtù di apposita convenzione statale, ma non ha affatto escluso la competenza degli Enti locali a richiedere al Concessionario medesimo il pagamento del C.O.S.A.P., laddove sussistano i relativi presupposti normativi oggetti e soggettivi – e, del resto, nemmeno avrebbe potuto, essendo all’uopo necessario l’intervento abrogativo del Legislatore” (pagina 15, secondo capoverso). Da tanto deriva, dunque, l’inammissibilità della censura, perché non aderente alla ratio espressa nella sentenza impugnata in contrasto con il consolidato principio di diritto, in base al quale “[l]a proposizione, con il ricorso per cassazione, di censure prive di specifiche attinenze al «decisum» della sentenza impugnata è assimilabile alla mancata enunciazione dei motivi richiesti dall'art. 366, comma primo, n.4, cod. proc. civ., con conseguente inammissibilità del ricorso, rilevabile anche d'ufficio» (v. Cass., sez.
6-I, 7 settembre 2017, n. 20910; in motivazione, Cass., Sez. Un., 20 marzo 2017, n. 7074; sez.
6-III, 3 luglio 2020, n. 13735; in precedenza v. Cass., sez. III, 11 gennaio 2005, n. 359). 4. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo Pag. 11 di 11 unificato, se dovuto, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13 (Cass., Sez. Un., 20 febbraio 2020, n. 4315).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità, in favore della controricorrente, che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 12.000,00 per competenze professionali, oltre rimborso forfetario del 15%, VA e cpa come dovuti per legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza sezione civile della Corte di Cassazione in data 27 gennaio 2026. Il Consigliere relatore Dott. Roberto MO Il Presidente Dott. Raffaele Gaetano Antonio Frasca
- ricorrente -
contro SPEZIA RISORSE s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. Sonia Mochi, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Piciocchi e dall’avv. MO Carrea, domiciliata ex lege come da indirizzo pec indicato,
- controricorrente -
per la cassazione della sentenza n. 974/2024 della CORTE d'APPELLO di Genova pubblicata il 10.7.2024; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 27.1.2026 dal Consigliere dott. Roberto MO;
udito l’avv. Armando Pontecorvo per la ricorrente;
udito l’avv. Gianluca Calderara per la controricorrente;
Concessioni amministrative in genere - CO - presupposti - Occupazione di fatto - Sufficienza - spazi del demanio comunale - Occupazione da parte di una società concessionaria statale - Debenza del canone - Civile Sent. Sez. 3 Num. 7754 Anno 2026 Presidente: FRASCA RAFFAELE GAETANO ANTONIO Relatore: SIMONE ROBERTO Data pubblicazione: 31/03/2026 Pag. 2 di 11 udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. MA TI, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 1. Con sentenza pubblicata il 16.11.2021 il Tribunale di La Spezia rigettava la domanda svolta da Salt Società Autostrada Ligure Toscana pa - Tronco Ligure NO (in seguito AL) nei confronti di Spezia Risorse s.p.a., gravandola delle spese di lite. L’attrice, proponendo opposizione ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 150 del 2011 avverso un’ingiunzione ex art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, aveva dedotto di avere ricevuto il 15.5.2018 la notifica da parte di Spezia Risorse s.p.a. di 5 verbali di accertamento per l’importo di euro 562.681,00 (verbali protocolli nn. 94, 95, 96, 97, 98, tutti del 19.4.2018), a titolo di canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (di seguito CO) per gli anni 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, in relazione ai viadotti dell’autostrada A12 Sestri Levante – Livorno, di cui era concessionaria, sovrastanti terreni di proprietà del Comune di La Spezia. AL lamentava l’illegittimità dei verbali di accertamento e ne chiedeva l’annullamento sulla base delle seguenti ragioni: a) era applicabile l’esenzione ex art. 20, comma 1, lett. w), regolamento CO del Comune di La Spezia, trattandosi di occupazione effettuata dallo Stato;
b) non ricorreva il presupposto oggettivo del CO a norma dell’art. 3, comma 2, regolamento CO del Comune di La Spezia, ovvero la sottrazione dello spazio pubblico a danno della collettività, considerato che lo Stato medesimo aveva sottratto l’area all’uso generalizzato della collettività per la realizzazione del servizio autostradale;
c) mancava il presupposto soggettivo del CO a norma degli artt. 3, comma 2, e 1, comma 2, lett. b), regolamento CO del Comune di La Spezia, ovvero l’occupazione dello spazio pubblico in forza di provvedimento di concessione del Comune oppure tramite occupazione di fatto eventualmente abusiva, considerato che AL gestiva i viadotti in forza di concessione dello Stato. La convenuta si costituiva e chiedeva il rigetto della domanda. 2. La Corte d’appello di Genova con sentenza pubblicata il 10.7.2024 rigettava l’appello proposto da AL e la onerava delle spese del grado in favore dell’appellata. Pag. 3 di 11 Notava la Corte d’appello che, quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: (i) è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio;
(ii) assumono rilievo decisivo, ai fini dell’individuazione del soggetto obbligato: a) la gestione economica e funzionale dell’opera; b) le finalità lucrative proprie dell’attività di impresa svolte dalla società privata, con l’effetto di escludere l’estensione dell’esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità; (iii) non rileva, ai fini dell’esenzione, il fatto che l’opera sia un bene dello Stato;
(iv) per l’applicazione del CO importa che la condotta occupativa sia posta in essere dalla società nello svolgimento in autonomia della propria attività di impresa. Requisiti tutti ricorrenti nel caso trattato. 3. Avverso la sentenza della Corte d’appello di Genova ha proposto ricorso per cassazione la Società di Progetto Concessioni del Tirreno s.p.a., quale subentrante a AL nella concessione relativa alle tratte autostradali A12 Sestri Levante - Livorno, A11/A12 Viareggio – Lucca e A15 diramazione per La Spezia, con atto affidato a tre motivi. Resiste con controricorso Spezia Risorse s.p.a. 4. È stata disposta la trattazione in pubblica udienza, in vista della quale entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 378 cod. proc. civ. 5. Il P.M. ha depositato conclusioni scritte con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., “[i]llegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di rilevare il giudicato formatosi sulle statuizioni della sentenza n. 642/2021 del Tribunale della Spezia relative al presupposto oggettivo del CO, in quanto viziata per violazione e falsa applicazione dell’art. 2909, cod. civ.” La ricorrente lamenta che la Corte d’appello avrebbe omesso di rilevare che la sentenza del Tribunale è passata in giudicato, là dove è stato affermato che: «Il Regolamento CO del Comune della Spezia all’art. 2, co.2 prevede che il canone è dovuto “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”. Questo Giudice deve evidenziare che ogni forma di gestione dello Pag. 4 di 11 spazio pubblico che limita il libero accesso degli utenti (tenuti al pagamento di pedaggio per l’utilizzo della rete) comporta sottrazione dell’area all’uso pubblico». La sentenza sarebbe stata impugnata da AL nella sola parte in cui il Tribunale aveva omesso di rilevare che Spezia Risorse s.p.a. non aveva fornito alcuna prova del fatto che la presenza di viadotti autostradali precludesse o limitasse l’uso collettivo del sottostante spazio aereo, ma poi aveva aggiunto (in modo contraddittorio) che tale limitazione derivava dall’obbligo del pagamento del pedaggio a carico degli utenti dell’autostrada. Avendo sostenuto che il CO è dovuto in funzione dell’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo, l’appellata avrebbe dovuto impugnare la sentenza nella parte in cui si afferma che presupposto del CO è “la sottrazione dell’area all’uso pubblico”. Sul punto si sarebbe formato il giudicato e, quindi, il CO sarebbe dovuto solo se fosse stato dimostrato che la presenza dei viadotti avesse privato la collettività dell’uso del sottostante soprassuolo comunale. 1.1. Il motivo è inammissibile. La ricorrente nell’illustrazione del motivo non evidenzia la pretesa violazione di un giudicato interno. Nel riferire il punto della sentenza che costituirebbe oggetto di giudicato interno, omette di spiegare come e perché, in base allo svolgimento del giudizio di primo grado, quella affermazione fosse idonea ad assumere, in quanto non censurata, valore di giudicato interno a carico della controparte. L’unico riferimento in proposito, quello a ciò che aveva sostenuto in primo grado la Spezia Risorse, secondo cui il canone CO “è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all’uso normale o collettivo di parte del suolo ma in relazione all’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo”, non è dato comprendere come e perché sarebbe in contrasto con l’affermazione del tribunale, sì da far insorgere a suo carico l’onere di impugnazione, sia pure in via condizionata all’accoglimento dell’appello della qui ricorrente. 2. Con il secondo motivo è denunciata “[i]llegittimità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 149, lett. h), Legge n. Pag. 5 di 11 662/1996, degli artt. 3, secondo comma, 4 e 15 del Regolamento per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche CO approvato dal Comune della Spezia con deliberazione del consiglio comunale n. 11 del 15 febbraio 2012 e successive modificazioni (nel seguito, il “Regolamento CO”), nonché dell’art. 2697 c.c.” La ricorrente, oltre alla violazione dell’art. 149, lett. h., l. 662/1996, il quale prevede che nell’istituzione del CO da parte degli enti locali si debba tenere conto anche del sacrificio imposto alla collettività con la rinuncia all’uso pubblico sull’area, lamenta che la Corte d’appello avrebbe violato: a) l’art. 3, comma secondo, del regolamento comunale di La Spezia, dove è previsto che il canone è dovuto “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”; b) gli artt. 4 e 15 del medesimo regolamento dove sono contenuti riferimenti espressi, rispettivamente, alla sottrazione all’uso della collettività e al sacrificio imposto alla collettività per la sottrazione dell’area. Dato che il Tribunale aveva affermato essere dovuto il canone in proporzione “alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico”, la corte avrebbe dovuto rilevare che l’appellata non aveva provato in quale modo la presenza dei viadotti autostradali avesse sottratto all’uso collettivo il sottostante spazio aereo comunale, né avesse l’uso “particolare o eccezionale”, sì che in assenza di prova circa l’estensione della superficie sottratta all’uso collettivo il canone lo si sarebbe dovuto azzerare. 2.1. Il motivo è infondato. La ricorrente impugna tre righe della motivazione che riproduce a pag. 7 e lo fa senza considerare che esse sono la risultante del previo richiamo da parte della sentenza impugnata del principio di diritto di cui a Cass., sez. I, 19 aprile 2023, n. 10432. In secondo luogo, ma lo si nota aggiuntivamente, dato che è esiziale l’assenza di discussione sul precedente suddetto, là dove enuncia la violazione dell’art. 149, lett. h) della l. n. 662 del 1996, la doglianza risulta del tutto assertoria. Questa Corte ha più volte chiarito che "il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dal D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63, come Pag. 6 di 11 modificato dalla L. 23 dicembre 1998, n. 448, art. 31, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici", cosicché esso, pertanto, è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare eccezionale che ne trae il singolo. Il presupposto applicativo del CO è costituito, quindi, dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico (Cass., sez. I, 5 agosto 2025, n. 22664; Cass., sez. I, 14 marzo 2025, n. 6831; Cass., 10432/2023, cit., non massimata, ma espressamente in motivazione;
Cass., sez. I, 6 giugno 2022, n. 18171; Cass., sez. I, 10 giugno 2021, n. 16395; Cass., sez. I, 19 gennaio 2018, n. 1435; Cass., sez. II, 4 maggio 2018, n. 10733; Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2016, n. 61; Cass., sez. V, 6 agosto 2009, n. 18037; Cass., Sez. Un., 19 agosto 2003, n. 12167). Come rilevato anche dal Procuratore Generale, il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (CO) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni (Cass. 16395/2021, cit.; Cass. 18171/2022 cit., Cass., sez. I, 27 giugno 2019, n. 17296), “sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa (v., sempre, Cass. 16395/2021, cit. nella specie, la Suprema Corte ha respinto il ricorso contro la decisione di merito, ritenendo obbligata al pagamento del COSAP la concessionaria autostradale che aveva realizzato, e utilizzato, dei "pontoni" sovrastanti tratti di strada provinciale;
v., altresì, sempre con riferimento alla posizione del concessionario autostradale, Cass., sez. V, 5 novembre 2019, n. 28341). La Corte d’appello, anche per quanto si dirà in occasione dell’esame del terzo motivo, si è pienamente conformata agli indicati principi diritto, là dove ha Pag. 7 di 11 affermato che quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio. 3. Con il terzo motivo è denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., “[i]llegittimità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, secondo comma, lett. b), e 3, secondo comma, del Regolamento per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche CO approvato dal Comune della Spezia con deliberazione del consiglio comunale n. 11 del 15 febbraio 2012 e successive modificazioni”. Lamenta la ricorrente che la Corte d'appello erroneamente ha ritenuto non rilevante la circostanza che la concessione per la realizzazione dell'autostrada fosse stata rilasciata dallo Stato e non dall'ente locale. In base all’art. 3, comma secondo, del regolamento del Comune di La Spezia il canone è dovuto dal titolare della concessione o dall’occupante abusivo, mentre l’art. 1 del medesimo regolamento indica la concessione come il “provvedimento mediante il quale il Comune autorizza le occupazioni di suolo pubblico”. Osserva ancora la ricorrente che, poiché è lo Stato ad avere autoritativamente e preventivamente previsto che, per la realizzazione dell’autostrada di cui essa è concessionaria, alcuni spazi comunali fossero sovrastati dai relativi viadotti, non si sarebbe realizzata alcuna occupazione “di fatto o abusiva” per mancanza di un titolo rilasciato dal Comune ma, semmai, un’occupazione “di diritto” degli spazi pubblici asserviti al tracciato autostradale sulla base di un titolo rilasciato dallo Stato. Erroneamente, inoltre, la Corte d’appello ha dato rilievo alla gestione funzionale dell’opera con fine di lucro da parte della concessionaria. Lo sfruttamento economico dell’opera rientra nello schema della concessione proprio a fronte della realizzazione di essa. L’occupazione non è realizzata nell’esclusivo interesse della concessionaria, ma a vantaggio della collettività che può fruire dell’autostrada, e riguarda un bene demaniale. In altri termini, allo Stato è riferibile l’occupazione dello spazio comunale, che diviene esso stesso demaniale in quanto destinato “a far parte del bene autostrada”, e allo stesso è riferibile la concessione dell’area comunale per la realizzazione dell’opera. Pag. 8 di 11 3.1. Il motivo è inammissibile. Cass. 28341/2019 (cit.), sia pur in materia di Tosap, con riferimento al presupposto soggettivo per la non applicazione del tributo ha affermato “che l'esenzione postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicché, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato, o nel demanio comunale e provinciale, da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica, alla stessa non spetta l'esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass. n. 11886 del 12/05/2017; Cass. n. 19693 del 25/07/2018; Cass. n. 28341 del 05/11/2019)”. Nondimeno, anche in relazione alla materia del CO, in vicenda connotata dall’assenza di un atto concessorio dell’ente locale, al pari del caso di specie ricadente nell’ambito dell’art. 6 del regolamento del Comune di La Spezia, sono state ritenute dirimenti “l'attività di gestione economica e funzionale del bene, effettuata dalla società concessionaria del soggetto esente, e le finalità lucrative proprie dell'attività d'impresa svolte dalla prima, con l'effetto di escludere l'estensione dell'esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità” (v., sempre, Cass. 16395/2021, cit.) e considerato che non rileva “[…] che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all'esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da una persona giuridica che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni (Cass. n. 11886 del 12/5/2017; Cass. n. 19693 del 25/7/2018)” (così, ancora, Cass. 16395/2021, cit.). Tale indirizzo è stato ribadito di recente, evidenziando che la società concessionaria autostradale realizza l’occupazione di fatto del suolo pubblico comunale e trae utilità economica, da ciò derivando che essa sia tenuta al pagamento del canone, essendo l’esenzione prevista per lo Stato non estensibile al concessionario, che agisce come entità imprenditoriale autonoma (v. Cass., 6831/2025, cit.). Pag. 9 di 11 È stato affermato da questa Corte che “non può convenirsi con l’assolutezza dell’affermazione, secondo cui nella fattispecie in esame sarebbe imputabile a monte allo Stato la volontà di occupazione, per mezzo dell’attraversamento da parte del viadotto autostradale, del soprassuolo comunale in forza della legge 24 luglio 1961, n. 729, recante «Piano di nuove costruzioni stradali e autostradali». Se ciò è vero nelle sue premesse, la portata degli effetti va commisurata alla predisposizione della successiva normativa di finanza derivata per gli enti locali di cui al d.lgs. n. 507 del 1993, che regola l’istituzione della TOSAP ed il relativo regime di esenzione, con norme … di stretta interpretazione” (Cass., sez. V, 30 maggio 2024, n. 15162). Deve essere altresì evidenziato che, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente, come oggi esposto dalla ricorrente, il trasferimento di un non meglio identificato «spazio comunale» e il conseguente passaggio nel demanio statale. L’art. 822 cod. civ. prevede che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale, sicché è ben possibile che lo spazio comunale su cui insistono i piloni appartenga ad altro ente (v., in senso analogo, Cass. 6831/2025, cit.). Di qui l’irrilevanza, prima ancora dell’infondatezza, dell’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del CO con riferimento a un bene del demanio statale. La sentenza impugnata si è occupata diffusamente della problematica sollevata con detto motivo esaminando il secondo motivo di appello, là dove ha affermato, come già detto, che quale corrispettivo per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, ai fini dell’applicazione del COSAP: (i) è sufficiente l’occupazione di fatto del suolo comunale da parte di un gestore di impianti in genere per l’erogazione di un servizio e poi ha aggiunto che: (ii) assumono rilievo decisivo, ai fini dell’individuazione del soggetto obbligato, a) la gestione economica e funzionale dell’opera; b) le finalità lucrative proprie dell’attività di impresa svolte dalla società privata, con l’effetto di escludere l’estensione dell’esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità; (iii) non rileva, ai Pag. 10 di 11 fini dell’esenzione, il fatto che l’opera sia un bene dello Stato;
(iv) per l’applicazione del COSAP importa che la condotta occupativa sia posta in essere dalla società nello svolgimento in autonomia della propria attività di impresa. Ma di tutta la motivazione, enunciata dalla fine della pagina 8 alla pagina 15, la ricorrente si disinteressa, sì che il motivo è inidoneo a criticare tale motivazione. A solo titolo esemplificativo, l’invocazione delle note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 21.6.2023 e del 7.6.2023 è stata fatta prescindendo totalmente dalla motivazione resa dalla Corte d’appello, la quale sul punto ha evidenziato che da esse si ricava unicamente che il concessionario autostradale “può gestire la tratta autostradale data in concessione solamente in virtù di apposita convenzione statale, ma non ha affatto escluso la competenza degli Enti locali a richiedere al Concessionario medesimo il pagamento del C.O.S.A.P., laddove sussistano i relativi presupposti normativi oggetti e soggettivi – e, del resto, nemmeno avrebbe potuto, essendo all’uopo necessario l’intervento abrogativo del Legislatore” (pagina 15, secondo capoverso). Da tanto deriva, dunque, l’inammissibilità della censura, perché non aderente alla ratio espressa nella sentenza impugnata in contrasto con il consolidato principio di diritto, in base al quale “[l]a proposizione, con il ricorso per cassazione, di censure prive di specifiche attinenze al «decisum» della sentenza impugnata è assimilabile alla mancata enunciazione dei motivi richiesti dall'art. 366, comma primo, n.4, cod. proc. civ., con conseguente inammissibilità del ricorso, rilevabile anche d'ufficio» (v. Cass., sez.
6-I, 7 settembre 2017, n. 20910; in motivazione, Cass., Sez. Un., 20 marzo 2017, n. 7074; sez.
6-III, 3 luglio 2020, n. 13735; in precedenza v. Cass., sez. III, 11 gennaio 2005, n. 359). 4. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo Pag. 11 di 11 unificato, se dovuto, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13 (Cass., Sez. Un., 20 febbraio 2020, n. 4315).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità, in favore della controricorrente, che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 12.000,00 per competenze professionali, oltre rimborso forfetario del 15%, VA e cpa come dovuti per legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza sezione civile della Corte di Cassazione in data 27 gennaio 2026. Il Consigliere relatore Dott. Roberto MO Il Presidente Dott. Raffaele Gaetano Antonio Frasca