Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MARIO DELLI PRISCOLI - Primo Presidente f.f. -
Dott. GIUSEPPE IANNIRUBERTO - Presidente di sezione -
Dott. VINCENZO PROTO - Consigliere -
Dott. ENRICO ALTIERI - rel. Consigliere -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - Consigliere -
Dott. GUIDO VIDIRI - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARZIALE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AVIS AUTONOLEGGIO S.P.A., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA DELLA BALDUINA 59, presso lo studio degli avvocati CARLO FALZETTI, UGO SGUEGLIA, che la rappresentano e difendono, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
AUTOSTRADE - CONCESSIONI E COSTRUZIONI AUTOSTRADE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA MIGNANELLI 3, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO BALDASSARRE, che lo rappresenta e difende, giusta procura speciale del Notaio Dott. Enrico Parenti, depositata in data 15 marzo 2000, in atti;
-

- controricorrente -

nonché contro
AUTOCAMIONALE DELLA CISA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DELLE QUATTRO FONTANE 20, presso lo studio dell'Avvocato ANTONIO LIROSI, Studio Legale GIANNI, ORIGONI & PARTNERS, rappresentata e difesa dall'Avvocato GUIDO ALPA, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI, in persona del Ministro pro-tempore, PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, CONSIGLIO DI STATO, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

nonché a seguito di ordinanza dibattimentale di integrazione del contraddittorio in data 19/04/2001;
nei confronti di
DIAL ITALIANA S.P.A., AUTOSERVIZI MAGGIORE S.P.A., HERTZ ITALIANA S.P.A., AXUS ITALIANA S.R.L.;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^. 19459/00 proposto da:
EUROPCAR ITALIA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI GRACCHI 128, presso lo studio dell'avvocato SALVATORE PETTINATO, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
AUTOCAMIONALE DELLA CISA S.P.A., SOCIETÀ AUTOSTRADE CONCESSIONI E COSTRUZIONI AUTOSTRADE, MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI, PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, CONSIGLIO DI STATO;

- intimati -

nonché a seguito di ordinanza dibattimentale in data 19/04101 di integrazione del contraddittorio nei confronti di
DIAL ITALIANA S.P.A., AUTOSERVIZI MAGGIORE S.P.A., HERTZ ITALIANA S.P.A., AXUS ITALIANA S.R.L.;

- intimati -

avverso la decisione n. 1868/99 del Consiglio di Stato di ROMA, depositata il 13/12/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/11/01 dal Consigliere Dott. Enrico ALTIERI;

uditi gli Avvocati Carlo FALZETTI, Antonio BALDASSARRE, Salvatore PETTINATO, Antonio LIROSI, per delega dell'avvocato Guido ALPA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. p.

1. Svolgimento del processo
La Autocamionale della Cisa s.p.a., con ingiunzione del 21 maggio 1997, ordinava alla Avis s.p.a. il pagamento di somma per pedaggi autostradali non corrisposti.
La società Avis impugnava l'ingiunzione dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, deducendo che l'art. 373 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, (regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada), nel disporre l'obbligazione solidale al pagamento del pedaggio del conducente e del proprietario del veicolo, era in contrasto con l'art. 176 del detto codice (d.l.vo n. 285), in quanto tale norma non conterrebbe alcun principio di solidarietà nel senso anzidetto.
Con sentenza del 3 settembre 1998 il T.A.R. accoglieva il ricorso limitatamente all'impugnativa della norma regolamentare e dichiarava il proprio difetto di giurisdizione relativamente all'ingiunzione.
Avverso la decisione proponevano appello la Autocamionale della Cisa s.p.a., la Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade s.p.a. (interventore ad opponendum in primo grado) e il Ministero dei Lavori Pubblici.
Con decisione 15 giugno - 13 dicembre 1999 il Consiglio di Stato, previa riunione degli appelli, li accoglieva, dichiarando inammissibile il ricorso in primo grado.
Secondo il massimo organo della giustizia amministrativa, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., l'art. 373 del regolamento ha carattere di generalità ed astrattezza e non è, pertanto, autonomamente impugnabile dinanzi al giudice amministrativo se non attraverso l'atto amministrativo che ne faccia applicazione. Avendo il T.A.R. riconosciuto - con statuizione divenuta definitiva - che non vi era giurisdizione sull'atto applicativo, non poteva di conseguenza ritenersi che il giudice amministrativo potesse conoscere soltanto dell'atto generale presupposto, ex se non immediatamente lesivo. Infatti, i principi regolanti l'impugnazione cumulativa dell'atto generale insieme con l'atto applicativo richiedono che sia lo stesso giudice amministrativo a conoscere dell'uno e dell'altro provvedimento. Ammettere il contrario significherebbe consentire arbitrariamente che tale giudice possa conoscere di materie o di situazioni soggettive non affidate alla sua giurisdizione.
Nè poteva condividersi quanto osservato dal giudice di primo grado circa il carattere autoritativo del regolamento, considerato che tale carattere assumeva rilevanza - ai fini dell'impugnazione - soltanto in relazione alla concreta, immediata ed attuale lesione di situazioni soggettive, lesione che, però, non poteva derivare da una disposizione generale ed astratta di un atto amministrativo generale, quando l'atto applicativo manchi, non venga impugnato o, come nella specie, non sia impugnabile.
D'altra parte la soluzione accolta non comportava una diminuzione delle possibilità di tutela giurisdizionale, potendo il giudice ordinario, nel processo instaurato contro l'atto applicativo, disapplicare il presupposto regolamento da esso eventualmente ritenuto illegittimo.
Avverso tale decisione hanno proposto ricorso per cassazione le società Avis ed Europcar s.p.a. (interventore ad opponendum). Resistono con controricorso il Ministero dei Lavori Pubblici, l'Autocamionale della Cisa s.p.a. e la Autostrade - Concessioni e Costruzioni s.p.a.
p.

2. Il ricorso della Avis Autonoleggio s.p.a.
Con un unico motivo, denunciando violazione delle norme sulla giurisdizione (articoli 48 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 113 Costituzione), in relazione all'art. 360, comma primo, n. 1, cod.proc.civ., la ricorrente deduce:
- la tesi accolta dal Consiglio di Stato condurrebbe a conseguenze aberranti, in quanto si sostiene l'esistenza di atti amministrativi che, pur illegittimi, non possono essere portati al vaglio del giudice amministrativo, ma soltanto disapplicati dal giudice ordinario nel giudizio avente ad oggetto l'atto applicativo. Secondo tale impostazione, l'art. 373 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, sebbene illegittimo, non potrebbe mai essere espunto dall'ordinamento in forza di annullamento giurisdizionale amministrativo;

- la tesi darebbe luogo a una macroscopica violazione dell'art. 113 Cost., il quale, prevedendo la tutela giurisdizionale nei confronti di tutti gli atti della p.a., esclude che tale tutela possa subire limitazioni a particolari mezzi d'impugnazione o per determinate categorie di atti e rinvia alla legge la determinazione degli organi di giurisdizione che possono annullare gli atti della p.a. La sentenza impugnata, infatti, individua una categoria di atti amministrativi di carattere generale nei confronti della quale si avrebbe una tutela giurisdizionale limitata alla sola disapplicazione;

- d'altra parte, la tesi contrasta coi più recenti principi che regolano il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario ed amministrativo. Da ultimo, l'art. 68 del d.l.vo 3 febbraio 1993, n. 29, modificato dall'art. 29 del d.l.vo n. 80/98, nel prevedere la devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie relative al pubblico impiego "ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti", specifica che questi ultimi, se illegittimi, possono essere disapplicati, ed aggiunge che "L'impugnazione davanti al giudice amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo". È stato, così, ribadito che, pur essendo la materia attribuita alla giurisdizione ordinaria, nell'ambito della quale possono essere disapplicati gli atti presupposti, resta fermo il potere di annullamento del giudice amministrativo in un contemporaneo ed autonomo giudizio.
- ove si ritenesse l'esistenza nell'ordinamento di una norma che sancisse l'impossibilità di annullare un atto amministrativo illegittimo, tale norma sarebbe in contrasto con l'art. 113 Cost. p.

3. Il motivo di ricorso della Europcar Italia s.p.a. Con un unico mezzo d'annullamento la ricorrente denuncia violazione delle norme sui limiti della giurisdizione amministrativa, con riferimento agli articoli 2 legge 6 dicembre 1971, n. 1034; 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E;
48 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; 360, n. 1, cod.proc.civ.; 111, terzo comma, e 113 Costituzione.
Premesso che possono essere denunciati col ricorso per cassazione i vizi delle decisioni del Consiglio di Stato che riguardano l'esistenza della giurisdizione, come pure i vizi che attengono alla ripartizione del potere giurisdizionale tra giudice amministrativo e altro giudice, la ricorrente deduce che - secondo i principi affermati dalle Sezioni Unite - rientra nel potere di controllo della Corte di Cassazione l'impugnazione della decisione viziata per erronea negazione della giurisdizione del giudice amministrativo, basata sull'infondato presupposto che essa appartenga ad altro giudice.
La tesi accolta dal Consiglio di Stato non può essere condivisa per le seguenti ragioni:
- come già rilevato nella decisione del T.A.R., la soluzione condurrebbe all'individuazione di atti illegittimi che, pur disapplicabili, continuerebbero ad esplicare effetti nell'ordinamento in quanto non assoggettabili al giudizio di annullamento del giudice amministrativo;

- sottraendo la materia ad un giudizio definitivo ed efficace erga omnes come quello derivante dalla pronuncia di annullamento si determinerebbe la possibilità di pronunce contrastanti sull'applicazione/disapplicazione - legittimità/illegittimità dell'art. 373 del d.P.R. n. 495/92;
- pur condividendosi la tesi della impugnabilità degli atti generali ed astratti solo dopo l'assunzione dei relativi atti di applicazione e congiuntamente all'applicazione di questi, resta pur sempre che l'art. 113 della Costituzione impone al giudice, una volta instaurato il giudizio, di esaminare gli atti anche indipendentemente l'uno dall'altro. La non consustanzialità dei due atti è stata frequentemente affermata dalla giurisprudenza, la quale ha precisato che l'annullamento di atti generali non produce l'automatica caducazione dei relativi atti di applicazione, assunti prima dell'annullamento dell'atto generale. Non si vede, quindi, perché l'autonoma rilevanza giuridica dell'atto applicativo rispetto a quello generale non possa essere ravvisata anche à rebours. La giurisprudenza di legittimità ha, del resto, costantemente riconosciuto l'esistenza della giurisdizione amministrativa relativamente ad atti generali, in applicazione dei quali sono stati emanati atti, devoluti alla giurisdizione ordinaria. p.

4. Nel controricorso l'Autocamionale CISA s.p.a. obietta che la tesi dei ricorrenti non considera che, una volta ottenuta una sentenza del giudice ordinario che abbia dichiarato l'illegittimità dell'ingiunzione, previa disapplicazione della norma regolamentare, l'interessato può agire in ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 27, n. 4, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, ottenendo così l'eliminazione della norma stessa. Non
sussisterebbe, pertanto, alcuna lacuna nella tutela giurisdizionale contro atti amministrativi generali.
p.

5. Motivi della decisione
Previa riunione dei ricorsi, proposti nei confronti della stessa decisione, gli stessi devono essere dichiarati inammissibili. Infatti, il Consiglio di Stato non ha negato la propria giurisdizione sull'atto generale, ma ha semplicemente escluso l'esistenza di un interesse diretto e attuale all'annullamento di tale atto, in difetto di un atto applicativo, da impugnarsi congiuntamente all'atto generale dinanzi al giudice amministrativo. Il principio enunciato dalla decisione impugnata, secondo cui l'impugnazione di un atto generale non immediatamente lesivo può avvenire solo congiuntamente con l'atto applicativo è affermato da una consolidata e ultratrentennale giurisprudenza del massimo organo della giustizia amministrativa: si veda la decisione dell'Adunanza Plenaria 29 ottobre 1974, n. 9, e fra, le più recenti, la decisione 26 giugno 2000, n. 3621. Tale principio, come la decisione impugnata ha ribadito, comporta che l'impugnazione dell'atto generale non è ammissibile quando la cognizione principaliter sull'atto applicativo - come nel caso in esame - è attribuita alla giurisdizione di altro giudice.
Si tratta, all'evidenza, di un principio di creazione giurisprudenziale, la cui funzione non sembra quella, ritenuta dalla decisione impugnata, di evitare una cognizione su atti o materie sottratti alla giurisdizione amministrativa (ben potendo il giudice amministrativo esercitare il potere di decisione incidenter tantum attribuitogli dall'art. 28 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054) bensì quella di evitare che l'indagine sull'attualità dell'interesse ad impugnare un atto generale non immediatamente lesivo, la quale comporta l'esistenza di un atto applicativo, nei confronti del quale si deduca un vizio derivato di legittimità, possa essere compiuta da altro giudice, con possibili interferenze reciproche e contrasti di valutazioni.
Pertanto, riguardando la questione dedotta soltanto le condizioni di ammissibilità del ricorso, non viene posto in discussione, come preteso dalle ricorrenti, il rispetto delle norme in materia di riparto della giurisdizione.
Secondo i principi enunciati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite (tra le più recenti, sentenze 5 dicembre 2000, n. 119; 22 dicembre 2000, n. 1327 il controllo di legittimità riservato alla Corte di Cassazione sulle pronunce giurisdizionali del Consiglio di Stato è limitato all'accertamento dell'eventuale sconfinamento dai limiti esterni della propria giurisdizione da parte del massimo organo di giustizia amministrativa, restando escluso ogni sindacato sui limiti interni a tale giurisdizione o al modo del suo esercizio, cui si riferiscono gli errori in judicando e in procedendo.
Nessun sostegno testuale o sistematico, a favore della tesi dei ricorrenti, può trarsi dall'art. 68 del d.l.vo 3 febbraio 1993, n. 29, il quale attribuisce al giudice ordinario, nella materia del pubblico impiego, il potere di disapplicazione degli atti presupposti, ancorché impugnati dinanzi al giudice amministrativo, e inibisce allo stesso giudice ordinario la sospensione del processo. Tale norma, infatti, nulla innova circa le regole del processo amministrativo e, in particolare, sulle condizioni di ammissibilità del ricorso, per cui non può ricavarsi dalla stessa una regola d'incondizionata impugnabilità di atti amministrativi generali, e cioè anche quando l'atto applicativo sia sottratto alla giurisdizione amministrativa.
Pertanto, non attenendo il vizio denunciato ai limiti esterni della giurisdizione del Consiglio di Stato, è del tutto irrilevante l'esame delle ulteriori questioni svolte dalle parti, e cioè se l'impossibilità di impugnare soltanto l'atto generale in difetto di un atto applicativo, congiuntamente impugnato dinanzi al giudice amministrativo e attribuito alla giurisdizione di quest'ultimo, determini una lacuna nella tutela giurisdizionale, garantita dagli articoli 24, 103 e 113 Cost., essendovi la possibilità di ottenere la disapplicazione di tale atto dinanzi al giudice ordinario, ovvero se la pienezza di tutela possa essere assicurata attraverso il rimedio del giudizio di ottemperanza (art. 27, n. 4, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054) al giudicato del giudice ordinario che abbia disapplicato l'atto generale.
Da quanto sopra consegue, altresì, l'irrilevanza della questione d'illegittimità costituzionale svolta dalla Avis Autonoleggio s.p.a.
Sussistono giuste ragioni per compensare le spese.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;

riunisce i ricorsi e li dichiara inammissibili;
compensa le spese.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 22 novembre 2001. Depositato in Cancelleria il 12 aprile 2002