REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. OL CI presidente dott. LU MA PELLEGRINI consigliere relatore dott. Marco GENNA consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 539 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2024 trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127-ter c.p.c. depositata il 29 ottobre 2025 vertente
TRA

(c.f.: ) e Parte_1 C.F._1 Parte_2
(c.f.: )
[...] C.F._2 rappresentati e difesi dall'avv. Antonella Celeghin
APPELLANTI
E
(c.f. , Controparte_1 P.IVA_1 Controparte_2
(c.f.: , (c.f. ,
[...] P.IVA_2 Controparte_3 P.IVA_3 [...]
(c.f. ) Controparte_4 P.IVA_4 rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato
APPELLATI

Oggetto: risarcimento del danno da tardivo recepimento di direttiva comunitaria
1 CONCLUSIONI
Il difensore degli appellanti ha concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
Per gli appellati, che non hanno depositato note di trattazione scritta, v. le conclusioni rassegnate nella comparsa di costituzione e risposta.
MOTIVI DELLA DECISIONE
e - nella qualità di medici iscritti Parte_1 Parte_2 ai rispettivi corsi di specializzazione post lauream rispettivamente negli anni accademici
1994/1995 e 1990/1991 - hanno proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma
n. 9782/2023, che ha respinto la domanda di risarcimento del danno derivante dalla mancata corresponsione dell'adeguata remunerazione prevista dalle direttive comunitarie in materia di retribuzione dell'attività di formazione dei medici specializzandi.
Gli appellanti hanno dedotto al riguardo che:
1) il tribunale ha erroneamente rigettato la domanda risarcitoria formulata dagli attori, escludendo la responsabilità dello Stato per mancata attuazione delle direttive comunitarie, non avendo tenuto conto del fatto che la corresponsione della borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del 1991 è divenuta col tempo una misura insufficiente a garantire ai medici specializzandi un'adeguata remunerazione, come dimostra il fatto che con il d.lgs. 17 agosto
1999, n. 368 (che ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE) il legislatore ha introdotto un nuovo e più favorevole trattamento economico;

2) il tribunale ha omesso di pronunciarsi sulla domanda avente ad oggetto il riconoscimento quanto meno della borsa di studio di cui al d.lgs. n. 257 del 1991 in relazione a . Parte_2
Gli appellanti hanno concluso domandando la condanna delle Amministrazioni al pagamento della somma di 57.584,72 € in favore di e 102.000,00 € in Parte_1 favore di , o la diversa somma che dovesse risultare in corso di Parte_2 causa, a titolo di retribuzione o indennizzo per il servizio da loro prestato presso le strutture sanitarie ed ospedaliere dell' in dipendenza della frequenza al Parte_3 corso di specializzazione svolto.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni appellate, eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione passiva dei singoli convenuti (eccezione già respinta dal CP_5 tribunale) e domandando nel merito il rigetto dell'appello, reiterando l'eccezione di prescrizione del diritto vantato dagli appellanti (eccezione su cui il tribunale non si è pronunciato).
Quanto all'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dai CP_5 appellati, si osserva che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale la legittimazione passiva sostanziale nei riguardi dell'azione giudiziale diretta a far valere l'inadempimento dello Stato italiano all'obbligo ex lege di recepimento, nel termine
2 prescritto, di direttive comunitarie non autoesecutive (nella specie, le direttive nn.
75/362/CEE e 82/76/CEE), compete esclusivamente allo Stato italiano e per esso alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale articolazione dell'apparato statuale che è legittimata a rappresentare lo Stato nella sua unitarietà (v. ex multis: Cass. 10074/2024; Cass.
11086/2020; Cass., Sez. Un., 30649/2018; Cass. 10613/2015; Cass. 8292/2015; Cass.
16104/2013).
L'eccezione va dunque accolta e deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del , del Controparte_2 Controparte_4
e del .
[...] Controparte_3
Venendo ad esaminare i motivi di appello si osserva quanto segue.
Con il primo motivo, gli appellanti sostengono che lo Stato italiano avrebbe dato compiuta attuazione alle direttive comunitarie in materia di adeguata remunerazione dei medici specializzandi (direttiva 75/363/CEE come modificata dalla direttiva 82/76/CEE; direttiva 93/16/CEE) soltanto con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 e che il tribunale ha, invece, applicato le disposizioni di cui al d.lgs. n. 257 del 1991 che “riconosceva solo una modesta borsa di studio annua e nulla agli specializzandi che come il dott. , si fossero iscritti Parte_2 ante 1991” (pag. 10 dell'atto di appello).
Ne deriva che avrebbe diritto alla differenza tra quanto percepito Parte_1 in virtù del d.lgs. n. 257 del 1991 e gli emolumenti previsti dal d.lgs. n. 368 del 1999, mentre avrebbe diritto quantomeno all'intera somma prevista a titolo Parte_2 di compenso dal d.lgs. n. 257 del 1991, non avendo egli percepito alcuna borsa di studio.
Al riguardo si osserva quanto segue.
Va in primo luogo evidenziato che né la direttiva 82/76/CEE, né la direttiva 93/16/CEE contengono alcuna disposizione che definisca il concetto di “adeguata remunerazione”, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica
(Cass. 15014/2022; Cass. 17052/2018) e che potrebbe dirsi contraria all'ordinamento comunitario in un solo caso, e cioè quando la misura della remunerazione sia prima facie così irrisoria da non consentire nemmeno un livello di vita dignitoso (Cass. 35145/2021, in motivazione).
Si osserva in secondo luogo che la direttiva 93/16/CEE non ha una portata innovativa ma costituisce un testo meramente compilativo e di coordinamento delle precedenti disposizioni già contenute nelle direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, predisposto
– come chiarito nel primo considerando della direttiva - “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza” (in questo senso v. già Cass. 35623/2022; Cass. 8380/2020; Cass.
8503/2020; Cass. 17502/2018).
Escluso dunque che la direttiva 93/16/CEE abbia carattere innovativo con riguardo alla misura dei compensi da riconoscere agli iscritti alle scuole di specializzazione, va qui richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la previsione che
3 impone agli Stati membri di riconoscere un'adeguata remunerazione ai medici specializzandi
è stata attuata dallo Stato italiano con il d.lgs. n. 257 del 1991, che ha previsto il riconoscimento di una borsa di studio annua dell'importo di 21.500.000 di lire a decorrere dall'anno accademico 1991-1992 (v. ex multis Cass. 5239/2021; Cass. 13283/2020; Cass.
8503/2020; Cass. 13445/2018; Cass. 6355/2018).
La giurisprudenza ha escluso al riguardo che il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il d.lgs. n. 368 del
1999, e il relativo meccanismo di retribuzione, possano ritenersi il primo atto di effettivo recepimento e adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie (in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi), in quanto costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi (v. ex multis Cass.
8503/2020; Cass. 24804/2018; Cass. 6355/2018) e che non comporta alcun obbligo dello
Stato di estendere il nuovo trattamento economico ai medici che hanno frequentato le scuole di specializzazione negli anni accademici anteriori al 2006/2007 (v. Cass. 5239/2021).
Il trattamento economico dei medici specializzandi previsto dall'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, si applica infatti - per effetto di ripetuti differimenti – soltanto ai medici iscritti alle relative scuole di specializzazione a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del
1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico (v. ex multis Cass. 35623/2022; Cass.
17223/2022; Cass. 8380/2020; Cass. 6355/2018; Cass. 4449/2018).
Va escluso al riguardo che il differimento dell'entrata in vigore delle disposizioni più favorevoli contenute nel d.lgs. n. 368 del 1999 costituisca violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, rientrando nella discrezionalità del legislatore la scelta di differire nel tempo l'entrata in vigore di una normativa migliorativa rispetto a quella vigente
(v. ex multis Cass. 25325/2023; Cass. 35623/2022; Cass. 993/2020; Cass. 4449/2018).
Lo Stato italiano, continuando a corrispondere ai medici specializzandi iscritti anteriormente all'anno accademico 2006-2007 la borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del
1991, non ha pertanto violato in alcun modo, per gli anni successivi all'entrata in vigore della direttiva 93/16/CEE e fino al d.P.C.M. 7 marzo 2007, alcun obbligo di derivazione comunitaria inerente alla materia della remunerazione degli specializzandi e il motivo di appello deve pertanto essere respinto.
Non vi era, di conseguenza, alcun diritto per a un più favorevole Parte_1 trattamento economico rispetto a quello ricevuto.
Per quanto attiene, invece, alla posizione di – il quale Parte_2 lamenta di non aver percepito neppure la borsa di studio di cui al d.lgs. n. 257 del 1991 – si osserva quanto segue.
Pur avendo egli diritto al risarcimento del danno da parte dello Stato italiano alla luce di quanto previsto dalla direttiva 82/76/CEE del Consiglio del 26 gennaio 1982 - il cui art. 13 ha
4 aggiunto alla direttiva 75/363/CEE del Consiglio del 16 giugno 1975 un allegato, il quale prevede che l'attività di formazione debba essere oggetto di un'adeguata remunerazione, indicando nel 31 dicembre 1982 il termine entro il quale gli Stati membri avrebbero dovuto adeguare i rispettivi ordinamenti interni - nondimeno la domanda di Parte_2
va respinta perché il diritto risulta prescritto.
[...]
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (inaugurato da Cass.
10813/2011 e seguito ex multis da Cass. 13758/2018, Cass. 16452/2019, Cass. 30502/2019,
Cass. 18961/2020, Cass. 39421/2021) al quale questa Corte si è da tempo uniformata:
a) in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano delle direttive comunitarie non self-executing (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n.
82/76/CEE, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi) sorge il diritto degli interessati al risarcimento dei danni, che va ricondotto allo schema della responsabilità per inadempimento di un'obbligazione ex lege dello Stato (in questi termini v. già Cass., Sez.
Un., 9147/2009 che, risolvendo un contrasto giurisprudenziale, ha escluso che il c.d. illecito del legislatore sia riconducibile alla fattispecie di cui all'art. 2043 c.c.). Tale responsabilità - dovendosi considerare il comportamento omissivo dello Stato come antigiuridico sia sul piano del diritto dell'Unione europea che sul piano dell'ordinamento interno (come chiarito da Cass.
10813/2011 e ribadito da Cass. 12725/2012 e da Cass. 30502/2019) e dovendosi ricondurre ogni obbligazione nell'ambito di una delle fonti indicate dall'art. 1173 c.c. - va inquadrata nella figura della c.d. responsabilità contrattuale, perché non nasce da un fatto illecito di cui all'art. 2043 c.c. ma dall'inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, sì che il diritto al risarcimento del relativo danno è soggetto all'ordinario termine di prescrizione decennale;

b) a seguito della tardiva e incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 e con effetto a decorrere dall'anno accademico 1991-1992 - è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano con riguardo ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1° gennaio 1983 (data in cui la direttiva 82/76/CEE avrebbe dovuto già essere attuata) fino al termine dell'anno accademico 1990-1991. Tale lacuna è stata parzialmente colmata con l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999 n. 370, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo. Ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, i quali siano stati esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa europea e nei loro confronti la prescrizione decennale della pretesa risarcitoria comincia pertanto a decorrere dal 27 ottobre 1999 (data di entrata in vigore della legge n. 370 del 1999);
Tali princìpi sono stati da ultimo ribaditi da Cass., Sez. Un., 18640/2022 (punti 13 e 14
5 della sentenza) e da Cass., Sez. Un., 17619/2022 (punto 16 della sentenza) che - chiamate ancora una volta a pronunciarsi sulla corretta individuazione del dies a quo del termine decennale di prescrizione - hanno ribadito, dichiarando l'inammissibilità del motivo di gravame ex art. 360-bis, n. 1 c.p.c., poiché in chiaro contrasto “con un consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità senza proporre alcuna argomentazione idonea a contrastarlo adeguatamente e a convincere la Corte sulla opportunità del suo superamento”, che la decorrenza iniziale del termine di prescrizione va ancorata al 27 ottobre
1999, quale data di entrata in vigore della legge n. 370 del 1999.
Non sussiste, pertanto, motivo di discostarsi dalla citata giurisprudenza, tenuto conto di quanto affermato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (Grande Sezione) nella sentenza del 24 marzo 2009, causa C- 445/2006, SK LA v. Repubblica federale di
Germania, secondo cui “il diritto comunitario non osta a che il termine di prescrizione di un'azione di risarcimento nei confronti dello Stato, basata sulla carente trasposizione di una direttiva, inizi a decorrere dalla data in cui i primi effetti lesivi di detta scorretta trasposizione si siano verificati e ne siano prevedibili altri, anche qualora tale data sia antecedente alla corretta trasposizione in parola”.
Così individuato il termine iniziale di decorrenza della prescrizione del diritto al risarcimento del danno (27 ottobre 1999), si osserva che non Parte_2 ha posto in essere alcun atto idoneo ad interrompere il termine di prescrizione – in quanto l'atto di diffida indirizzato alle Amministrazioni oggi appellate risale al 27 aprile 2016 (v. il documento n. 3 allegato all'atto introduttivo del giudizio di primo grado) - e che, pertanto, alla data del 27 ottobre 2009 ogni eventuale diritto al risarcimento del danno doveva ritenersi prescritto.
L'appello va dunque respinto.
Alla soccombenza degli appellanti segue la loro condanna al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore della che si Controparte_1 liquidano in complessivi 7.000,00 € per compensi, oltre spese generali nella misura del 15%
(così determinati tenuto conto dell'attività difensiva effettivamente svolta e dei valori di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55, come sostituite dal d.m. 13 agosto 2022, n.
147).


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) dichiara il difetto di legittimazione passiva del Controparte_2
, del e del;

[...] Controparte_4 Controparte_3
2) rigetta l'appello proposto da e Parte_1 Parte_2 avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 9782/2023;
3) condanna e al pagamento delle Parte_1 Parte_2 spese processuali in favore degli appellati, liquidandole in 7.000,00 € oltre rimborso
6 forfettario delle spese generali nella misura del 15%.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte degli appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello – se dovuto – previsto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma, il 27 novembre 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
LU MA PELLEGRINI OL CI

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