N. R.G. 604/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA
Prima Sezione Civile
La Corte di Appello nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Giuseppe De Rosa Presidente dott. Antonella Allegra Consigliere dott. Susanna Zavaglia Consigliere Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado di appello iscritta al n. r.g. 604/2022 promosso da
(C.F. ), Parte_1 P.IVA_1 con il patrocinio dell'avv. CARNIBELLA GIOVANBATTISTA e dell'avv. NICOTINA ANGELICA ( ) VIA DEGLI SCROVEGNI 29 PADOVA;
C.F._1 Parte_2 ( VIA E. DEGLI SCROVEGNI 29 PADOVA;
elettivamente domiciliato in C.F._2 VIA E. DEGLI SCROVEGNI 29 PADOVA presso il difensore avv. CARNIBELLA GIOVANBATTISTA APPELLANTE
contro

(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. RICCI SILVIA e Controparte_1 P.IVA_2 dell'avv. MENINI CLAUDIA ( ) dell'AVVOCATURA della REGIONE C.F._3 EMILIA ROMAGNA, elettivamente domiciliata presso l'AVVOCATURA REGIONALE in V.LE A. MORO N. 52, 40127 BOLOGNA APPELLATA
IN PUNTO A: appello contro la sentenza definitiva n. 2217/2021 del Tribunale di Bologna pubblicata in data 27.09.2021
pagina 1 di 9 Assegnata a decisione con ordinanza del 8.7.2025, all'esito di trattazione scritta ai sensi dell'art.127 ter c.p.c.
CONCLUSIONI
Per Parte_1
come da atto di citazione in appello;

Per Controparte_1
come da note depositate per l'udienza del 17.06.2025.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione ritualmente notificato il Parte_1
(d'ora in avanti il ) ha evocato in giudizio davanti al Tribunale di
[...] Parte_1
Bologna la (d'ora in avanti la lamentando la riduzione Controparte_1 CP_1 della contribuzione accordata nell'ambito di un progetto di promozione e informazione per prodotti agricoli e alimentari di qualità, per cui era stato riconosciuto l'importo di € 7.000,00 in luogo dei €
35.000,00 inizialmente ammessi.
Si è costituita tempestivamente la convenuta chiedendo il rigetto della domanda di parte attrice.
Con sentenza n. 2217/2021 pubblicata il 27 settembre 2021, il Tribunale di Bologna, ritenuto che la parte attrice non avesse correttamente rendicontato parte delle spese sostenute, ha rigettato la sua domanda di accertamento della illegittimità delle decurtazioni applicate dalla condannandola CP_1 alla rifusione delle spese di lite.
Ha proposto appello il , censurando la sentenza, anzitutto, laddove ha ritenuto sussistere il Parte_1 presupposto per la legittima decurtazione del contributo concessogli, appuntandosi, in particolare, sul mero dato fattuale della mancata indicazione del CUP e della dicitura “Spesa sostenuta ai sensi del tipo di operazione 3.2.01 - PSR Regione Emilia-Romagna” nelle attestazioni di pagamento delle fatture nn.
9-14-30-36/2017 de “ ”, nonché sulla asserita coerenza del par. 15 del bando¹ con le vigenti Parte_3
previsioni normative, sia di rango eurounitario (art. 66, primo comma, lett. c, n. 1 del Reg. UE ¹ Art. 15 del bando sub doc. 2 del fascicolo attoreo di primo grado, nella parte in cui dispone che “i titoli di spesa e i documenti attestanti l'avvenuto pagamento devono obbligatoriamente riportare nella causale il codice unico di progetto (CUP) e la dicitura “Spesa sostenuta ai sensi del Tipo di Operazione 3.2.01 - PSR Regione Emilia- Romagna” pena la non ammissibilità della spesa”. pagina 2 di 9 1305/2013; art. 48, quarto comma, Reg. UE 809/2014) che di rango nazionale (art. 3, quinto comma, L.
136/2010).
L'appellante ha poi contestato la sussistenza dei requisiti per l'applicazione dell'ulteriore riduzione del contributo di cui all'art. 63 del Reg. UE 809/2014 (richiamato dall'art. 17 del bando), in assenza di una violazione sostanziale dei criteri di ammissibilità del finanziamento, nella fattispecie non erogato unicamente in ragione di mere irregolarità formali.
Infine ha auspicato, quale conseguenza dell'accoglimento dei suesposti motivi di appello, la riforma della sentenza impugnata anche in punto di condanna alle spese del giudizio di primo grado in piana applicazione del principio della soccombenza.
Ha quindi precisato le conclusioni chiedendo a questa Corte di riformare l'impugnata sentenza e, per l'effetto:
“in via principale:
- previa integrale disapplicazione e/o annullamento del provvedimento a firma del Responsabile del
Servizio Innovazione, Qualità, Promozione e Internazionalizzazione del sistema agroalimentare della
trasmesso a mezzo pec il 17.05.2019 avente ad oggetto: “PSR, misura 3, Controparte_1 operazione 3.2. Conclusione istruttoria amministrativa domanda di pagamento n. 5101073”, in quanto illegittimo in fatto e in diritto per le ragioni esposte in narrativa, nonché di ogni altro atto presupposto
e/o preparatorio e/o connesso e/o consequenziale e/o di esecuzione dei predetti provvedimenti, ivi compresi il bando, in parte qua, e la nota interpretativa regionale del 27.02.2017, accertare e dichiarare l'illegittimità delle decurtazioni applicate dalla e, per l'effetto, condannarsi la CP_1
, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale a Controparte_1 corrispondere al la somma di Parte_1
€. 35.000,00 illegittimamente trattenuta, oltre interessi di mora e rivalutazione monetaria dal dovuto al saldo. in via subordinata: previa parziale disapplicazione e/o annullamento del provvedimento a firma del Responsabile del
Servizio Innovazione, Qualità, Promozione e Internazionalizzazione del sistema agroalimentare della
Regione trasmesso a mezzo pec il 17.05.2019 avente ad oggetto: “PSR, misura 3, CP_1 operazione 3.2. Conclusione istruttoria amministrativa domanda di pagamento n. 5101073” in relazione ai profili di illegittimità che risulteranno provati all'esito del presente giudizio, accertare e dichiarare l'illegittimità della sanzione applicata dalla ex art. 17 del bando e condannarsi la CP_1
, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale a Controparte_1 corrispondere al la somma di Parte_1
pagina 3 di 9 €. 14.000,00, pari alla differenza tra l'importo cui il beneficiario ha diritto sulla base della domanda di pagamento e della decisione di sovvenzione e l'importo cui il beneficiario ha diritto dopo un esame dell'ammissibilità delle spese riportate nella domanda di pagamento, oltre interessi di mora e rivalutazione monetaria dal dovuto al saldo.
Con vittoria di spese di lite ed onorari di causa di entrambi i gradi di giudizio.”.
Si è costituita la eccependo in via preliminare la inammissibilità dell'appello ex art. ex art. CP_1
342 c.p.c. nonchè ex art. 348 bis c.p.c. e chiedendo, nel merito, il rigetto dell'impugnazione, con condanna dell'appellante alla rifusione delle spese di questo grado di giudizio.
Con note per la trattazione scritta dell'udienza del 17.06.2025 le parti hanno precisato le conclusioni e la causa è stata trattenuta in decisione con concessione dei termini ex art. 190 c.p.c..
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente devono essere disattese le eccezioni proposte ai sensi degli articoli 342 e 348-bis c.p.c..
La lettura dell'atto di appello consente, invero, di enucleare gli elementi indispensabili a consentire l'esame del merito, risultando desumibile quale parte della sentenza di primo grado s'intenda censurare, quali siano le modifiche richieste, l'indicazione delle circostanze da cui deriverebbe la violazione della legge e della loro rilevanza ai fini della decisione impugnata. Risultano quindi soddisfatte le condizioni richieste dalla disposizione citata, come interpretata dalla giurisprudenza di legittimità che, anche di recente, ha chiarito che “Gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal d.l.
n. 83 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 134 del 2012, vanno interpretati nel senso che
l'impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, ovvero la trascrizione totale o parziale della sentenza appellata, tenuto conto della permanente natura di "revisio prioris instantiae" del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata.” (cfr. Cass. ord. n. 13535/2018). Merita la stessa sorte l'eccezione di inammissibilità ex art. 348-bis c.p.c. proposta da in relazione alla quale va evidenziato il contenuto implicito ma univoco del rinvio all'udienza di precisazione delle conclusioni, con il quale la Corte ha ritenuto di non avvalersi della sua discrezionale facoltà di decidere in prima udienza con ordinanza ex art. 348 bis c.p.c., precisando che comunque la questione è priva di qualunque interesse e nemmeno può formare oggetto di contestazioni, in quanto già assorbita e superata dalla stessa preferenza assegnata alla pronuncia di sentenza ordinaria a pagina 4 di 9 cognizione piena, non limitata ad un giudizio di tipo probabilistico.
Venendo al merito, deduce anzitutto l'appellante l'erroneità del ragionamento del primo giudice laddove ha ritenuto priva di rilevanza la circostanza che le attestazioni di pagamento delle fatture nn. 9-
14-30-36/2017 de (presso la cui sede il aveva tenuto dei seminari), pur Parte_3 Parte_1 essendo prive dell'indicazione del CUP e della prescritta dicitura, recavano, tuttavia, il numero della fattura cui detti pagamenti si riferivano, fattura nella quale erano indicati sia il CUP che la dicitura
“Spesa sostenuta ai sensi del tipo di operazione 3.2.01 - PSR Regione Emilia-Romagna” (cfr. doc. 10 del fascicolo attoreo di primo grado). La prescrizione di cui all'art. 15 del bando dovrebbe pertanto ritenersi soddisfatta per relationem, risultando comunque perseguito lo scopo della disposizione in questione, che è quella di garantire la riferibilità della spesa allo specifico progetto al fine di evitare il cumulo di finanziamenti.
L'assunto non può essere condiviso;
invero, occorre considerare che le prescrizioni in ordine alle modalità di rendicontazione contenute nel bando (di cui al paragrafo 15) poste a fondamento della decurtazione contestata: (a) erano previste a pena di inammissibilità; (b) erano conosciute dal per effetto della sottoscrizione della domanda di sostegno e della conseguente accettazione Parte_1 degli obblighi in essa previsti;
(c) non sono state rispettate dal beneficiario (come documentato per tabulas e, peraltro, ammesso anche dallo stesso ) con conseguente evidenza Parte_1 dell'inadempimento delle obbligazioni assunte.
La finalità sottesa alla disposizione contenuta nel paragrafo 15 è quella di assicurare, in ogni operazione contabile, il collegamento univoco con il finanziamento pubblico, la piena tracciabilità del flusso finanziario e, di conseguenza, scongiurare rischi di utilizzo multiplo della fattura ed evitare il cumulo di agevolazioni (tramite presentazione della domanda di finanziamento sui PSR di diverse
Regioni).
Non vi è dubbio dunque che il mero richiamo nella documentazione di spesa delle fatture contenenti la prescritta dicitura non fosse conforme alla modalità di rendicontazione espressamente prevista nel bando a pena di inammissibilità; né appare ipotizzabile, a fronte della chiara disposizione di cui all'art. 15 del bando, un suo adempimento per relationem, rappresentando essa, come già evidenziato dal primo giudice, “una garanzia formale non derogabile, posta a tutela di superiori esigenze di buona amministrazione al fine di assicurare la piena tracciabilità del flusso finanziario e di evitare cumuli di contributi sulle stesse spese e richieste di finanziamento sui PSR di diverse Regioni”.
Ciò induce altresì ad escludere che la ne abbia fornito un'interpretazione “restrittiva”, CP_1 essendosi al contrario limitata a verificare il rispetto delle ivi previste modalità di predisposizione della documentazione necessaria per la rendicontazione delle spese, applicando le conseguenze derivanti dal pagina 5 di 9 mancato rispetto di siffatte prescrizioni.
Quanto alla supposta “incoerenza” del bando rispetto alle vigenti previsioni normative sia di rango eurounitario, sia nazionale, si osserva anzitutto che, come correttamente rilevato dall'Ente appellato, la pretesa disapplicazione del bando in parte qua (ossia del paragrafo 15) è priva di fondamento giuridico.
Invero, i soggetti che hanno partecipato alla procedura ottenendo in esito ad essa la concessione del contributo non hanno alcun titolo per contestare gli obblighi (contratti aderendo al bando) previsti dall'Amministrazione per il mantenimento del contributo stesso. Infatti, tanto la previsione di siffatti obblighi quanto il preteso adempimento degli stessi sono da ricondurre alla categoria degli atti paritetici
(ciò che appunto costituisce la ragione per la quale la presente controversia pende davanti al Giudice ordinario). Si osserva peraltro che l'apposizione del CUP e del riferimento alla Misura del PSR sul giustificativo di pagamento è un adempimento che non comporta alcun aggravio per il beneficiario.
Non è ravvisabile, d'altro canto, la supposta “contraddittorietà della lex specialis, laddove restrittivamente interpretata, rispetto al principio ricavabile dal combinato disposto di cui agli artt. 63
e 48 del Reg. (UE) n. 809/2014 secondo cui i pagamenti delle spese sostenute dai soggetti ammessi a contributo vanno effettuati se e nella misura in cui dai controlli effettuati sia risultato che l'operazione realizzata sia riferibile alla spesa ammessa …”, atteso che, come già evidenziato, non vi è stata alcuna interpretazione restrittiva del bando il quale, peraltro, appare perfettamente coerente con le vigenti previsioni normative in materia, sia di rango comunitario che di diritto interno, ampiamente riportate ed esaminate nella sentenza impugnata che sul punto appare del tutto esente da censure.
Gli stessi artt. 48 e 63 del Reg. n. 809/2014, cui l'appellante fa riferimento, consentono l'erogazione dei contributi solo a seguito della verifica dell'ammissibilità delle spese anche al fine di evitare doppi finanziamenti irregolari e il paragrafo 3.17 (relativo alla gestione dei flussi finanziari e modalità di pagamento) delle Linee Guida sull'ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020
(doc. 1, fascicolo I grado prevede in capo alle Amministrazioni l'obbligo di adottare adeguati CP_1 sistemi idonei a “prevenire che le fatture e/o documenti contabili equivalenti possano, per errore o per dolo, essere presentate a rendicontazione sul medesimo o su altri Programmi, cofinanziati dall'UE e da altri strumenti finanziari”.
È di tutta evidenza, quindi, che è onere dell'Autorità di Gestione (nel caso in esame la Controparte_1
prevedere nell'ambito dei bandi disposizioni specifiche volte a prevenire doppi
[...] finanziamenti, dei quali altrimenti sarebbe estremamente difficoltoso l'accertamento.
Per la stessa finalità peraltro – va ricordato - anche tra gli adempimenti principali richiesti dalla CP_2 normativa in tema di tracciabilità dei flussi finanziari degli appalti pubblici, prevede l'obbligo di “… indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo di gara pagina 6 di 9 (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell'art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP)”.
Non rileva la circostanza che il bando relativo all'anno 2018 abbia modificato la prescrizione in esame, in quanto lo stesso era riferito a progetti da realizzare (e quindi rendicontare) in un periodo in cui era intervenuta ed era pienamente vigente la normativa sulle fatture elettroniche, mentre la rendicontazione dei progetti oggetto di causa prevedeva un sistema di fatturazione di tipo cartaceo che – si ripete – poteva in astratto consentire il cumulo di agevolazioni mediante un'utilizzazione multipla di una medesima fattura.
La circostanza che ciò non sia avvenuto nel caso di specie, del resto, è evidentemente inidonea di per sé ad integrare il rispetto di norme generali ed astratte (i.e., la lex specialis costituita dal bando) previste anche al fine di agevolare i controlli da parte dell'Ente che eroga i contributi, tramite un sistema unico che consente l'immediata verifica della riferibilità della spesa allo specifico progetto.
Con il terzo profilo di censura, l'appellante lamenta che la disposizione di cui all'art. 3, comma 5 della
Legge n. 136/2010 non sarebbe stata correttamente interpretata e sussunta nel caso di specie, in quanto il Giudice di primo grado avrebbe omesso di considerare che l'art. 6 della medesima legge prevede unicamente l'irrogazione di sanzioni amministrative in misura percentuale rispetto alle singole transazioni, nel rispetto del procedimento di cui alla L. 689/1981, e che, quindi, in caso di violazione della normativa sul tracciamento dei flussi finanziari, il bando (che è un atto amministrativo) non potrebbe comunque introdurre misure punitive diverse o ulteriori rispetto a quelle contenute nella L.
136/2010, pena la violazione del principio di legalità.
Trattasi di doglianza inconferente atteso che, nel caso in esame, l'Amministrazione non ha irrogato sanzioni amministrative, bensì ha ridotto parzialmente il contributo concesso sulla base della specifica disposizione della lex specialis quale declinazione di norme comunitarie.
Deduce ancora l'appellante che il Giudice di primo grado avrebbe “disatteso anche la rilevata contraddittorietà del comportamento tenuto dalla nei confronti del attoreo laddove CP_1 Parte_1 ha consentito una duplice integrazione documentale con riguardo alla fattura n. 150 del 29.8.2016 del fornitore CDO Agronet s.r.l. Unipersonale …”.
Il rilievo è privo di fondamento, avendo correttamente rilevato il primo giudice che: “…Diversamente dal contributo oggetto di causa, infatti, per tale diverso contributo (quello relativo alla fattura n. 150 del 29.8.2016 del fornitore CDO Agronet s.r.l. Unipersonale, n.d.r.) al momento dell'emissione del documento contabile non era avvenuta ancora la comunicazione al dell'assegnazione del Parte_1
CUP (avvenuta il 23 novembre 2016), sicché per tale ragione era stata consentita l'apposizione manuale del Codice Unico di Progetto e della dicitura “Spesa sostenuta ai sensi del Tipo di pagina 7 di 9 Operazione 3.2.01 - PSR Regione Emilia- Romagna”, mentre i documenti di spesa del fornitore
[...]
, oggetto della presente causa, sono successivi, sicché la dicitura inderogabilmente avrebbe Pt_3 dovuto essere apposta ab origine”, di talchè non è ravvisabile alcuna incongruenza nell'operato dell'Amministrazione.
E' altresì infondato il secondo motivo di appello, per le ragioni evidenziate nella sentenza impugnata laddove così motiva: “Non persuade, infine, neppure l'ulteriore ragione di doglianza, relativa all'applicazione della penale stabilita dall'art. 17 del Bando, atteso che, revocato parzialmente il contributo, la sua applicazione non è soggetta a discrezionalità amministrativa prevendendo il bando,
e l'art. 63, Reg. UE 809/2014, espressamente che la penale debba essere applicata ove la differenza fra i due importi superi il 10%”.
La disposizione di cui all'art. 63 del Reg. (UE) n. 809/2014, “Revoca parziale o totale del sostegno e sanzioni amministrative” – riportata nel paragrafo I – Inquadramento normativo e ricostruzione in fatto
- impone infatti un'ulteriore riduzione laddove, dagli esiti istruttori, emerga uno scostamento superiore al 10% tra contributo ammesso e contributo rendicontato.
Nel caso in esame la riduzione è stata applicata in quanto, da una parte, le spese rendicontate in sede di domanda di pagamento risultavano pari a 50.000,00 euro (corrispondenti ad un contributo di 35.000,00 euro, vale a dire il 70% dell'importo ammesso) e, dall'altra, le spese ritenute ammissibili in sede di istruttoria risultavano pari a 30.000,00 euro (corrispondenti ad un contributo, al lordo della riduzione, pari a 21.000,00 euro, vale a dire il 70% dell'importo ammesso).
Dunque, la riduzione risultava di 14.000,00 euro (id est la differenza tra 35.000,00 e 21.000,00 euro) corrispondente ad uno scostamento del 66,67% ben superiore, quindi, al 10% indicato dalla norma.
L'appello va dunque respinto, con integrale conferma della sentenza di primo grado, anche in punto di condanna alle spese.
L'appellante va inoltre condannato al pagamento integrale delle spese di lite di questo grado di giudizio. I compensi devono essere liquidati, avuto riguardo al valore della controversia, e ai parametri di cui al DM 147/2022, e dunque, tenuto conto dell'attività effettivamente prestata dal difensore, €.
5.211, oltre al rimborso delle spese forfettarie nella misura del 15% del compenso liquidato, e gli accessori di legge.
Sussistono inoltre i presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'atto di appello, a norma dell'art.13 comma 1 quater del DPR 30 maggio 2002 n.115, se dovuto.


P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così pagina 8 di 9 dispone:
I – respinge l'appello proposto da Parte_1
e conferma per l'effetto la sentenza impugnata;

[...]
II – condanna l'appellante al pagamento in favore della controparte delle spese di lite del presente grado di giudizio che liquida in €.

5.211 per compensi, oltre al rimborso delle spese forfettarie nella misura del 15% del compenso liquidato, e gli accessori di legge;

III -dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'atto di appello, a norma dell'art.13 comma 1 quater del DPR 30 maggio 2002 n.115.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 25 novembre 2025
Il Consigliere estensore dott. Susanna Zavaglia
Il Presidente dott. Giuseppe De Rosa
pagina 9 di 9