REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Firenze III sezione civile in composizione monocratica, in persona del dott. Enrico D'Alfonso, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 1199/2023 R.G.A.C., avente ad oggetto: opposizione a decreto ingiuntivo, vertente
TRA
, in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 elettivamente domiciliata presso la sede legale in Firenze, rappresentata e difesa dagli avv. Liliana Molesti e Claudio Fantoni come da procura in calce all'atto di citazione;

OPPONENTE
E
in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente Controparte_1 domiciliata in Firenze presso lo studio dell'avv. Sandro Barcali, che la rappresentata e difende per procura prodotta nel fascicolo telematico monitorio;

OPPOSTO
CONCLUSIONI
Parte opponente: In via pregiudiziale accertare e dichiarare la carenza di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del Giudice Amministrativo ai sensi dell'art. 37 c.p.c., per i motivi di cui in atti, con ogni consequenziale pronuncia. In via preliminare accertare e dichiarare la carenza di legittimazione passiva dell' rispetto alla domanda attivata in via Parte_1 monitoria da parte ricorrente, accertandone quindi l'inammissibilità e comunque l'infondatezza e per l'effetto revocare il decreto ingiuntivo e dichiararlo privo di effetti, con ogni consequenziale pronuncia. Nel merito accertare e dichiarare, per tutte le ragioni esposte, l'infondatezza della domanda di pagamento proposta dalla e per l'effetto revocare il Controparte_1 decreto ingiuntivo n. 4942/2022 o comunque dichiararlo privo di effetti, con ogni consequenziale pronuncia. Con vittoria di spese e compensi professionali.
Parte opposta: rigettare l'opposizione e le domande tutte di parte opponente, in quanto inammissibili e comunque infondate in fatto ed in diritto, con conferma del decreto opposto n. 4942/2022 o comunque, per le causali spiegate, condannare Parte_2
1
[...] al pagamento delle somme indicate nel detto provvedimento, con gli stessi interessi, salvo il diverso di giustizia. Con vittoria di spese, diritti ed onorari del giudizio.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato l' proponeva tempestiva Parte_1 opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 4942/2022 emesso dal Tribunale di Firenze in data 15/12/2022, con il quale le era stato ingiunto il pagamento della somma di € 64.571,69, oltre accessori e spese, per il mancato pagamento di fatture commerciali emesse per importi relativi ad Parte
“adeguamento ISTAT”, sulle somme fatturate all' a titolo di rimborso per ricoveri in convenzione dei propri ospiti negli anni dal 2014 al 2021 (fatture n. 368/2022 per € 37.786,16 e n. 369/2022 per € 26.785,53).
Eccepiva innanzitutto il proprio difetto di legittimazione passiva, poiché le tariffe per il conteggio delle quote da rimborsare erano fissate dalla Regione, ivi compreso l'importo riconosciuto a titolo di adeguamento ISTAT, senza nessun automatismo e senza possibilità di determinazioni unilaterali della RSA in relazione agli importi dovuti. Ciò era stato confermato da diverse delibere della Regione Toscana, essendo le risorse per il pagamento delle quote sanitarie assegnate annualmente alle aziende sanitarie da parte della medesima regione, senza la previsione di adeguamenti Parte automatici per ogni annualità futura, impediti dai vincoli di bilancio a livello regionale su cui l' non poteva interferire, atteso anche il carattere necessariamente annuale della spesa sanitaria.
La delibera n. 818/2009, richiamata dal ricorrente a sostegno delle proprie ragioni, non avrebbe potuto essere interpretata come un autovincolo sulle successive determinazioni annuali delle tariffe, trattandosi di un semplice protocollo di intesa con finalità meramente programmatica.
Sosteneva, comunque, che la domanda della ricorrente fosse infondata anche nel merito: la programmazione della spesa sanitaria era su base annua e frutto di una complessa procedura che prevedeva a monte, da parte delle amministrazioni centrali, la fissazione delle quote regionali con cui veniva ripartito il fondo sanitario nazionale. Gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica avevano imposto alla Regione Toscana di non procedere a partire dal 2012 all'adeguamento della Parte quota sanitaria. Pertanto, non poteva l' sostituirsi all'ente regionale sul punto.
In tal senso a seguito della legge regionale n. 65/2010 (“legge finanziaria per l'anno 2011”), nonché della legge regionale n. 66/2011 (finanziaria 2012), la Regione Toscana aveva deliberato di non procedere per gli anni 2013-2014-2015 all'adeguamento della quota sanitaria indicato nel punto 4 della DGR 818/2009, e tali provvedimenti erano stati ritenuti pienamente legittimi dal giudice amministrativo con la sentenza n. 1489 del 17/10/2016, nella quale si era precisato il carattere necessariamente annuale della programmazione sanitaria regionale quale presupposto indefettibile per le successive scelte programmatorie, dovendo la spesa essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, da cui derivano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie. Tutto ciò rendeva fisiologica la fissazione retroattiva del tetto di spesa (C.D.S., adunanza plenaria 12 aprile 2012, n. 3 e 4), rendendo di fatto superata la delibera 21 settembre 2009 n. 818 citata e, in particolare, l'adeguamento tariffario automatico della quota sanitaria delle RSA, con riferimento costo della vita accertato dall'ISTAT, di cui al punto 4 della delibera.
2 Non sarebbe stato, pertanto, possibile ravvisare nella detta delibera, e nel protocollo d'intesa Parte presupposto, un qualche obbligo giuridico di adeguamento in capo alla e, quindi, la previsione di cui citato punto 4 non costituiva fonte immediata del diritto delle RSA ad ottenere l'adeguamento Istat, necessitando al fine indicato l'adozione di provvedimenti puntuali dell'ente territoriale che determinassero un aumento della quota sanitaria, accompagnati da apposita norma che prevedesse la copertura finanziaria.
Contestava anche la quantificazione del danno, operata erroneamente dalla ricorrente in base al tasso d'inflazione programmata, in luogo dell'indice annuale sull'aumento del costo della vita delle famiglie degli operai e degli impiegati (FOI), come previsto dalla stessa delibera GRT n. 818/2009.
Chiedeva, in ogni caso, di essere autorizzata a chiamare in giudizio la Regione Toscana, al fine di vedersi da essa manlevata da tutto quanto richiesto e domandato da parte ricorrente.
Si costituiva osservando che il diritto ad ottenere gli adeguamenti Controparte_1
ISTAT era confermato dalla condotta della stessa azienda sanitaria la quale, pagando le prestazioni, indirettamente aveva riconosciuto il diritto al corrispettivo in capo alla RSA. Il diritto ad ottenere l'aggiornamento trovava fondamento non solo nella citata deliberazione, ma anche nel protocollo d'intesa allegato ad essa, con il quale era stato stabilito che a far data dal 1/01/2010 l'aggiornamento sarebbe stato effettuato secondo l'indice ISTAT. L'ente territoriale non avrebbe potuto, dunque, pregiudicare con decisione unilaterale ad effetti retroattivi un diritto di credito che aveva a monte anche un atto di autonomia privata, quale il protocollo citato.
Inoltre i riferimenti normativi regionali richiamati dall'opponente, prevedenti misure di contenimento della spesa, riguardavano il personale degli enti e delle aziende del servizio sanitario regionale, senza attinenza con la materia delle RSA. Analogamente, quanto affermato dalle circolari e note della Regione Toscana costituivano soltanto atti interni all'ente, privi di rilevanza probatoria.
In merito alla quantificazione del credito, rilevava che la delibera n. 808/2009 fissava esplicitamente come criterio di adeguamento “l'incremento programmato, annuale, del costo della vita, accertato dall'ISTAT”, come pure previsto dal citato protocollo di intesa.
Non autorizzata la chiamata in causa di terzo, e respinta la richiesta di concessione della provvisoria esecutività del d.i. opposto, sulla scorta di un'istruttoria documentale all'udienza del 18/03/2025 le parti hanno precisato le conclusioni come sopra, e la causa è stata assegnata in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c..
***
L'eccezione di difetto di giurisdizione del GO in favore del GA.
La parte opponente ha eccepito, sia pure soltanto nella memoria ex art. 183 c. 6 n. 1 c.p.c. (ma si tratta comunque di una questione rilevabile d'ufficio) il difetto di giurisdizione del giudice adito, in favore del GA. Ciò in quanto la posizione soggettiva azionata in giudizio dalla opposta non sarebbe di diritto soggettivo ma di interesse legittimo, sul presupposto che la determinazione del quantum della quota sanitaria da corrispondere alle RSA è effettuata dalle Regioni mediante esercizio di un potere autoritativo in relazione alla fissazione delle spese sanitarie, sostenibili annualmente.
3 L'eccezione non è fondata. In realtà è la stessa sentenza del Tribunale di Firenze n. 315/2023, citata Parte dall' a sostegno delle proprie ragioni, ad affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario quando l'oggetto del giudizio verta sulla debenza di corrispettivi a favore della RSA concessionaria, senza coinvolgere la verifica dell'esercizio di poteri autoritativi della P.A., salvo poi avere poi alfine incomprensibilmente negato la giurisdizione in capo al GO. La citata decisione richiama, infatti, espressamente Cass. SU n. 10149 del 2012 e Cass. SU n. 28053 del 2018, le quali entrambe depongono nel senso opposto rispetto alla decisione poi assunta dal giudice in quella sede. In particolare la seconda delle citate pronunce afferma che “nelle controversie per la corresponsione di indennità, canoni o corrispettivi relativi a concessioni di pubblici servizi, rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., ove la P.A. concedente eccepisca che la domanda di pagamento non sia dovuta in tutto o in parte in ragione dell'esistenza di un proprio provvedimento autoritativo, adottato sulla base di una previsione normativa, il giudice ordinario ha un potere di accertamento incidentale limitato alla sola esistenza di tale atto, nonché al rilievo dell'eventuale non riconducibilità a quest'ultimo del comportamento tenuto dalla P.A.”. In quel caso, proprio come nel caso di specie, la parte aveva agito in giudizio con un ricorso per Parte decreto ingiuntivo adducendo di aver maturato un credito nei confronti dell' mentre quest'ultima affermava che le somme non fossero dovute in quanto correlate a prestazioni eseguite Parte in eccedenza rispetto al tetto della spesa sanitaria stabilito dalla stessa per il 2006 con deliberazione regionale n. 800 del 16 giugno 2006 e con altra n. 1120 del 29 dicembre 2006. Dunque, proprio come in questo caso, ha eccepito l'esistenza di un provvedimento autoritativo in forza del quale il pagamento non era dovuto, pur se stavolta adottato da un terzo (Regione Toscana) Parte e non dalla stessa. Ed in questi casi la Suprema Corte ha appunto affermato la sussistenza della giurisdizione del GO, sia pure con le limitazioni sopra indicate quanto allo scrutinio dell'atto autoritativo della PA.
L'eccezione di difetto di legittimazione passiva
Parte opponente lamenta, altresì, che la pretesa di controparte andrebbe rivolta alla Regione Toscana. Ciò in quanto nell'ambito dell'articolato meccanismo con cui si determinano le tariffe delle rette dovute alle RSA, le aziende sanitarie devono necessariamente adeguarsi alle direttive regionali in materia, senza possibilità di incidere in alcun modo sull'entità delle tariffe. Per tale Parte motivo ogni lesione dei crediti vantati dalle RSA non sarebbe causata dalle prive di potere di modifica delle direttive, ma dalla Regione Toscana che attraverso l'esercizio della sua discrezionalità amministrativa non aveva concesso gli adeguamenti reclamati, assumendo, quindi, la veste di unico soggetto legittimato passivo da adire in giudizio.
In realtà l'unico soggetto abilitato a ricevere e pagare le fatture azionate in sede monitoria è pacificamente l' . Ne deriva che in caso di riconoscimento delle ragioni creditorie Controparte_2 della opposta, a dover eseguire il relativo pagamento sarebbe sempre l' centro, che è il Parte_4 soggetto pagatore dei corrispettivi dovuti alle RSA. La domanda di pagamento, dunque, è stata correttamente proposta nei confronti di . Controparte_3
Il diritto agli adeguamenti ISTAT.
Venendo al merito la società opposta sostiene di avere diritto ai pretesi adeguamenti, sia sulla base della delibera n. 818/2009 della giunta Regione Toscana, sia in forza del successivo protocollo
4 d'intesa stipulato con l' . Ad assumere rilievo sarebbe, in particolare, il punto 4, Controparte_3 laddove si prevede che “dal 1° gennaio 2010 per l'adeguamento tariffario della quota sanitaria delle RSA, articolata nei quattro moduli organizzativi previsti dalla deliberazione della GRT n. 402/2004, la Regione Toscana utilizzerà come riferimento l'incremento programmato annuale, del costo della vita, accertato dall'ISTAT” (doc. 6).
Tuttavia, ricollegandosi a quanto sopra affermato in punto di giurisdizione, vi è da osservare che la Regione Toscana con le deliberazioni n. 307/2013, n. 443/2014 e n. 324/2015 (all. 6, 7 e 9), in ragione delle disposizioni della L.R. n. 66/2011, ha deliberato di non procedere per gli anni 2013- 2014-2015 all'adeguamento della quota sanitaria indicato nel punto 4 della DGR 818/2009. L'emissione di tali provvedimenti non incide sulla sussistenza della giurisdizione del GO, sulla base del petitum sostanziale azionato in giudizio ma ciò non toglie, come sopra evidenziato, che il giudice ordinario abbia in questi casi (soltanto) un potere di accertamento incidentale limitato alla esistenza di tali atti, nonché al rilievo dell'eventuale non riconducibilità a questi ultimi del comportamento tenuto dalla P.A. (Cass. SU n. 28053 del 2018, cit.).
Dunque, preso atto dell'esistenza dei citati provvedimenti autoritativi della PA, sui quali è fondato il Parte rifiuto da parte dell' di provvedere al pagamento degli adeguamenti, la domanda di pagamento già solo per tale motivo dovrà essere respinta, in quanto la parte avrebbe dovuto impugnare dinanzi al GA i predetti atti amministrativi, sui quali il rifiuto era fondato, il che non risulta essere avvenuto.
Il GO, infatti, non potrebbe disapplicare i predetti atti, non trattandosi di una controversia tra privati (Cass. SU n. 28053 del 2018, cit.) e, anche a voler applicare invece l'orientamento per cui il potere di disapplicazione sussisterebbe anche nelle controversie in cui è parte la pubblica amministrazione, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico e non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità, come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato del giudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione (Cass. SU n. 13193 del 2018), dovrebbe in ogni caso osservarsi che in questo caso il diritto della opposta a percepire gli adeguamenti richiesti deriverebbe proprio dalla ipotetica illegittimità delle predette deliberazioni, espressione del potere discrezionale dell'amministrazione, e dunque la parte avrebbe dovuto, ancora una volta, impugnarle in sede di giurisdizione amministrativa.
Senza contare, a questo riguardo, che la specifica questione è già stata tra l'altro scrutinata anche in sede di giurisdizione amministrativa, laddove si è affermato che la programmazione sanitaria regionale è vincolata dal sistema finanziario del SSN, che si basa sul riparto preliminare da parte del delle risorse annualmente disponibili per le successive scelte programmatorie a livello Pt_5 regionale. Ne deriva che la determinazione dei tetti di spesa non può essere decisa senza la conoscenza del dato finanziario di riferimento che, essendo definito in modo concreto solo in corso d'anno, rende legittima la fissazione retroattiva del tetto regionale di spesa anche in una fase avanzata dell'anno. Tale circostanza, poi, non poteva essere ritenuta ignota alla RSA ricorrente
“...trattandosi di un operatore professionale che aveva già in atto con la medesima Amministrazione sanitaria regionale una convenzione che lo poneva in un regime particolare, sottratto al libero gioco della concorrenza, quanto alla garanzia di un compenso per le prestazioni effettuate” (Consiglio di Stato n. 5532/2023, che ha scrutinato proprio una questione del tutto analoga a quella in discussione, confermando la decisione assunta dal TAR Toscana n. 1489/2016).
5 Dunque, il GA ha già affermato la legittimità degli atti autoritativi citati.
La società opposta sostiene che, in ogni caso, il proprio credito troverebbe fondamento anche e soprattutto nel protocollo di intesa del 30/07/2009 (doc.6), sottoscritto dalla Regione Toscana, e Parte Parte anche dalla Si tratterebbe, secondo la parte, di un atto di autonomia privata con cui la si era assunta precisi obblighi, senza che i previsti adeguamenti fossero condizionati all'esito di ulteriori procedimenti amministrativi.
In realtà, va innanzitutto osservato che il citato protocollo non prevede impegni specifici per il periodo successivo al 1.1.2010, limitandosi ancora una volta (punto 3) a prevedere che la Regione Toscana “utilizzerà come riferimento per l'adeguamento tariffario l'incremento programmato, annuale, del costo della vita, accertato dall'ISTAT”. Si tratterebbe in ogni caso, testualmente, di un impegno assunto dalla Regione Toscana, e non dalla odierna parte opponente (così come i più specifici impegni di cui al precedente punto 2), e non avrebbe potuto essere altrimenti perché Parte competeva (soltanto) alla Regione disporre gli adeguamenti, e non certo invece alla
In ogni caso, anche a volere in via di mera ipotesi ritenere che l'atto in precedenza indicato valesse come una sorta di “autovincolo”, avente natura obbligatoria, in relazione agli adeguamenti successivi all'anno 2010, come già detto esso avrebbe comunque dovuto necessariamente rapportarsi ai vincoli di bilancio che la Regione deve rispettare, in considerazione dell'esigenza del contenimento della spesa sanitaria, imposti dalle leggi regionali (v. in tal senso Consiglio di Stato n. 5532/2023, cit.).
Per quanto sopra esposto va in ogni caso revocato il decreto ingiuntivo opposto, e rigettata la domanda di pagamento formulata dalla parte opposta.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, tenuto conto dell'assenza di una fase propriamente istruttoria.


PQM


Il Tribunale di Firenze, definitivamente pronunciando, così provvede:
- revoca il decreto ingiuntivo n. 4942, emesso dal Tribunale di Firenze in data 15/12/2022;
- rigetta la domanda di pagamento formulata da Controparte_1
- condanna al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € Controparte_1
8.000,00 oltre RSG, IVA e CPA se per legge dovuti.
Firenze, 28/06/2025
Il giudice dott. Enrico D'Alfonso
6