N. R.G. 1377/2022

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PESCARA
RESPONSABILITA' AQUILIANA E ALTRO CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Rossana Villani
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 1377/2022 promossa da:
(C.F. ) in persona del legale rappresentante pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, dott.ssa con il patrocinio dell'avv. TUCCI CARLO EMANUELE Parte_2
( ) domiciliata in via A. Bertoloni n. 44, 00197, Roma, presso il C.F._1 difensore
PARTE ATTRICE
contro
(C.F. ), in persona del Controparte_1 P.IVA_2
Direttore Generale e rappresentante legale pro-tempore, dr. con il Controparte_2 patrocinio dell'avv. NIEDDU FABIO (C.F. ) elettivamente C.F._2 domiciliata in Viale Marconi, n. 375, cap. 65126, , presso il difensore CP_1
Oggetto: risarcimento danni

pagina 1 di 13 conclusioni: come da verbale d'udienza dell'11-12-24, in cui la causa era trattenuta in decisione con concessione dei termini di cui all'art 190 c.p.c. con decorrenza dal 10-02-25

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Si discute della domanda di risarcimento da lesione del legittimo affidamento qualificato, proposta nell'interesse della la quale ha esposto quanto segue. Parte_1
Con il Decreto n. 92/2016 del 12-09-2016 assunto dal Commissario ad acta (DCA) della regione Abruzzo, veniva approvato il documento “relazione del fabbisogno anno
2016/2018”, poi prorogato con il Piano Regionale 2016/2018 relativo al fabbisogno di prestazioni di emodialisi, con il quale si evidenziava lo squilibrio tra la domanda e l'offerta di centri di emodialisi sul territorio e, in particolare nel distretto 5 dell'Aquila, nell'area metropolitana pescarese e nella città di Montesilvano con necessità di garantire ulteriori 18 posti letto tecnici.
La Società attrice formulava domanda prot. n. 51901 del 07.10.2016 volta all'ottenimento dell'autorizzazione alla realizzazione di una struttura di emodialisi per 18 posti letto presso il Comune di Montesilvano.
Nelle more dell'espletamento del bando regionale di accreditamento delle strutture private, con Delibera della Giunta Regionale Abruzzese n. 496/2017, la Regione Abruzzo invitava i
Direttori Generali delle a garantire la continuità assistenziale ai Parte_3 pazienti sottoposti a dialisi “anche ricorrendo, ove necessario” alla stipulazione di apposite nuove convenzioni con soggetti autorizzati ex art. 3 Legge Regionale n. 32/2007 ss.mm.ii.
Sulla base della Delibera di Giunta Regionale, n. 496/2017, nonché, della Determinazione
DPF 009/74 del 5.12.2018 con cui la Giunta Regionale Abruzzo rilasciava parere favorevole di compatibilità programmatoria in favore della la società Parte_1 orientava le proprie scelte imprenditoriali verso l'apertura di un centro nel Comune di
Montesilvano (PE).
Il rilascio del parere di compatibilità, subordinato alla definizione della quota di fabbisogno da destinare al pubblico e al privato, costituiva per fatto significativo con Parte_1 pagina 2 di 13 cui la Pubblica Amministrazione ha dato vita ad un legittimo affidamento nell'Operatore
Economico. Sulla base di tale legittimo affidamento la stipulava un contratto di Parte_1 locazione di struttura immobiliare sita in Montesilvano;

In data 09/09/2019, otteneva l'Autorizzazione comunale n. 13 prot. Parte_1
58934/2019 alla realizzazione della struttura sanitaria CENTRO EMODIALISI con sede in
Montesilvano (PE). Ne seguivano le importanti opere di adeguamento all'esito delle quali la Società, in data 10/03/2020, conseguiva l'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria n. 3 prot. 16908/2020. Con nota datata 11.03.2020 indirizzata anche alla Regione
Abruzzo, la metteva a disposizione della la propria struttura Parte_1 Parte_4 invitando quest'ultima a concordare i tempi e i modi per la stipula della convenzione che avrebbe regolato i rispettivi rapporti, previa assunzione dei necessari atti amministrativi;

Parte Seguiva silenzio e inerzia della per cui con pec del 20-04-20 la invitava Parte_1
Parte l' a stipulare la suddetta convenzione;
nel mentre la erogava le prestazioni Parte_1
Parte Part sanitarie con riserva di addebito dei costi alla la con nota prot. 0068182/20 del
21.05.2020, comunicava che in assenza di un accordo convenzionale tutte le prestazioni erogate dalla non potevano in alcun caso essere poste a carico del SSR e da Parte_1 ultimo con nota prot. 0107296/2020 del 10/08/2020 la , in persona del Suo Parte_4
Direttore Generale rappresentava alla la non volontà di stipulare un accordo Parte_1 convenzionale stante il mancato accreditamento.
Parte
In tal modo la vanificava mesi di trattative ormai quasi giunte all'obiettivo sanitario delineato dalle volontà regionali e mortificate così dall'Azienda e ciò nonostante CP_1 perdurasse la vigenza e la attualità della deliberazione n. 496/2017.
Parte attrice concludeva come di seguito: “Voglia l'Ill.mo Tribunale adito, respinta ogni contraria istanza e richiesta, accertare e dichiarare l'avvenuta violazione dei canoni di correttezza e buona fede nella condotta tenuta dalla e, per l'effetto, in Parte_4 considerazione del legittimo affidamento generato nella condannare la Parte_1 medesima in persona del legale rappresentante pro tempore: Controparte_3
pagina 3 di 13 - a rimborsare alla società attrice la somma di € 164.269,19 a titolo di fatture emesse per prestazioni di emodialisi, nonché la somma di € 955.660,78 a titolo di costi sostenuti per
l'apertura e il funzionamento del Centro di Emodialisi in Montesilvano come meglio indicati nel corpo dell'atto o nella maggiore e/o minore somma che risulterà dovuta in corso di causa, oltre interessi di legge e rivalutazione monetaria;

- nonché a risarcire di tutti gli ulteriori danni patrimoniali, intesi come Parte_1 lucro cessante, subiti e subendi, ad oggi quantificabili nella somma di € 952.886,00 o nella maggiore e/o minore somma che risulterà dovuta in corso di causa, oltre interessi di legge
e rivalutazione monetaria.
In ogni caso con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa da distrarsi in favore del sottoscritto procuratore che si dichiara antistatario”.

Si costituiva in giudizio la eccependo il difetto di legittimazione del Parte_5
Giudice Ordinario in favore del Giudice Amministrativo, nonche la carenza di legittimazione passiva della in quanto sino al marzo 2020 unico Parte_5 interlocutore della risultava essere la Regione Abruzzo;
da ultimo Parte_1 variamente argomentando nel merito sulla dedotta infondatezza della domanda. Concludeva come di seguito.
Preliminarmente, accertare e dichiarare il difetto di giurisdizione per essere stata la presente domanda devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, laddove la stessa avrebbe dovuto essere devoluta al giudice amministrativo. Nel merito, accertare e dichiarare l'estraneità della , in persona del Controparte_4
Direttore Generale e rappresentante legale pro-tempore, dal rapporto fatto valere nel presente giudizio incardinato dalla difettando in capo alla Parte_1 CP_1 convenuta la titolarità del rapporto sostanziale dedotto, per l'effetto rigettare la domanda avanzata nei confronti della in quanto infondata, ingiusta ed illegittima, Parte_4 con condanna della al pagamento delle competenze professionali e delle Parte_1 spese di giudizio. Sempre nel merito, accertare e dichiarare che non vi è stata violazione
pagina 4 di 13 alcuna dei canoni di correttezza e buona fede nella condotta tenuta dalla , Parte_4 né alcun conseguente legittimo affidamento e/o affidamento incolpevole generato nella dalla Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Pescara, Pertanto le domande di Parte_1 parte attrice risultano infondate, illegittime ed inammissibili e, conseguentemente, se ne invoca l'integrale rigetto. Sempre nel merito, dichiarare illegittima ed infondata in fatto ed in diritto la domanda giudiziale spiegata dalla attrice al fine di ottenere il rimborso delle prestazioni rese dalla medesima atteso l'esplicito diniego formalizzato dalla Pt_4
di erogarle e, comunque, in considerazione del fatto che, per ottenere la
[...] remunerazione di prestazioni effettuate per conto ed a carico del Parte_6
è necessario non solo avere ottenuto l'accreditamento, ma anche avere
[...] stipulato, nelle forme previste dalla legge, uno specifico accordo contrattuale, assente nella fattispecie che ci occupa. Sempre nel merito, dichiarare illegittima ed infondata in fatto ed in diritto la domanda giudiziale spiegata dalla attrice per il difetto assoluto di allegazione e prova di elementi, anche indiziari, utilizzabili ai fini della determinazione del quantum debeatur a titolo di arricchimento senza causa.

Confermata la giurisdizione del Giudice ordinario all'esito della riserva assunta all'udienza del 25-11-22, concessi i termini ex art. 183 comma 6 c.p.c., ritenuta la causa sufficientemente istruita su base documentale e fissata l'udienza di precisazione delle conclusioni all'udienza dell'11-12-24, la causa veniva trattenuta in decisione con concessione dei termini ex art. 190 c.p.c. a partire dal 10-2-25.

In sede di decisione deve darsi atto che parte convenuta non ha riproposto l'eccezione di difetto di giurisdizione. In ogni caso vanno su punto riconfermato quanto rilevato nell'ordinanza in data 14/1/23 da intendersi qui richiamato integralmente.
Procedendo nell'esame delle questioni dibattute, occorre farsi un distinguo tra legittimazione ad agire e titolarità del diritto.
pagina 5 di 13 La legittimazione attiva è presupposto processuale, ossia condizione necessaria affinché il giudizio possa arrivare ad una decisione di merito.
Dispone l'art. 81 c.p.c.: “Fuori dei casi espressamente previsti della legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”.
La sussistenza di tale presupposto, da valutarsi sulla base della sola domanda attorea, è positiva se chi agisce in giudizio lo fa per tutelare un diritto che assume essere proprio.
Il difetto di legittimazione attiva è rilevabile in ogni stato e grado del processo anche di ufficio, salvo il giudicato.
Nel caso che qui occupa, va riconosciuta a la quale lamenta la lesione del Parte_1 proprio legittimo affidamento, la legittimazione ad agire.
Diversamente, la titolarità attiva è questione di merito volta ad accertare se colui che agisce sia effettivamente titolare del diritto per cui agisce in giudizio.
Passando, dunque, al merito, la disciplina della materia è dettata dal Dlgs. n. 502 del 92, e ss.mm. ii, disciplina che trova conferma nella L.R. n. 32 del 31 luglio del 2007 e ss.mm.ii. la quale dispone che la disponibilità di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie efficaci e sicure ed il miglioramento continuo della qualità delle strutture sanitarie e socio-sanitarie è garantita dalla Regione Abruzzo attraverso gli istituti dell'autorizzazione alla realizzazione ed all'esercizio dell'attività sanitaria e socio-sanitaria, dell'accreditamento istituzionale e degli accordi contrattuali.
Nella specie l'autorizzazione alla realizzazione è il provvedimento che consente la costruzione di nuove strutture sanitarie pubbliche e private ovvero l'adattamento, la diversa utilizzazione, l'ampliamento, la trasformazione nonché il trasferimento in altra sede di strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private. L'autorizzazione all'esercizio è il provvedimento che consente alle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private già realizzate di svolgere attività sanitarie e socio-sanitarie. L'accreditamento istituzionale è il provvedimento che consente alle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private, già autorizzate all'esercizio, di diventare potenziali erogatrici di prestazioni in nome e per conto del Sistema Sanitario Nazionale ovvero, ai sensi dell'art. 9, comma 4, D.Lgs 19 giugno pagina 6 di 13 1999, n. 229 - Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, ai sensi dell'art. 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419, dei Fondi Integrativi del Sistema Sanitario
Nazionale. L'accordo contrattuale è il rapporto instaurato tra le strutture accreditate, la Parte Regione Abruzzo e le proprie secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 7, del DPR
14 gennaio 1997 –Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni ed alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private – e dall'art. 8 quinquies, comma 2, del D.Lgs 229/99, per quanto attiene l'erogazione di prestazioni contemplate dai livelli essenziali di assistenza.

Lamenta la la lesione del legittimo affidamento per violazione dei doveri Parte_1 di correttezza e buona fede da parte della ingenerato da comportamenti tenuti dalla Pt_7 medesima antecedentemente e successivamente alla emanazione dei provvedimenti regionali, nella specie del Decreto n. 92/2016, assunto dal Commissario ad acta della
Regione Abruzzo con cui si approvava il fabbisogno di prestazioni di emodialisi per gli anni 2016/2018 e della Delibera della Giunta Regionale Abruzzese n. 496/2017.

Nella specie, con la delibera della Giunta regionale n. 406 del 15 settembre 2017, avete ad oggetto le disposizioni attuative del D.C.A 12 agosto 2016 n. 92, si invitavano nelle more dell'espletamento del bando di accreditamento “i Direttori Generali delle
[...]
a garantire la necessaria ed obbligatoria continuità Parte_8 assistenziale ai pazienti sottoposti a dialisi, anche ricorrendo, ove necessario, alla stipulazione di apposite nuove convenzioni con soggetti autorizzati ex art. 3 L.R. n. 32/2007 Part ss.mm.ii.” e dunque, avendo la ottenuto le dovute autorizzazioni, la Parte_1 avrebbe dovuto procedere con la stipula della convenzione essendo la soggetto Parte_1 autorizzato ex art. 3 L.R. n. 32/2007.

pagina 7 di 13 Ciò premesso, l'ipotesi di responsabilità precontrattuale rilevante nella fattispecie in esame
è quella cd. "pura", ovvero riconducibile al modello civilistico di cui all'art. 1337 c.c.., che si configura quando l'Amministrazione, con un proprio comportamento contrario a buona fede, ed al di fuori del caso della emissione di provvedimenti illegittimi, leda il legittimo affidamento riposto dal privato nella conclusione del contratto.

Ai fini della sussistenza degli elementi integranti la fattispecie di responsabilità, il privato, oltre alla propria buona fede soggettiva (ovvero l'affidamento incolpevole circa l'esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), deve dimostrare:
a) che l'affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall'indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;
b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all'amministrazione, in termini di colpa o dolo;

c) sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all'amministrazione.

Ciò posto, va evidenziato che nella fattispecie in esame da una parte manca la prova che tra le parti siano intercorse trattative tra le parti di questo procedimento, e dall'altra manca la Part prova di una condotta posta in essere dalla oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e buona fede.
Per quanto concerne le trattative, irrilevante è la missiva di cui al doc. 32 di parte attrice da cui emergerebbe( si riporta testualmente) “che fu proprio la , tra il 2015 e il Parte_4
pagina 8 di 13 2016, a sollecitare a più riprese la ad intraprendere la scelta imprenditoriale Parte_1
e gli investimenti nel Centro al fine di colmare la carenza di posti (“carenza di circa 20 Part posti tecnici per la nostra di cui la Società veniva informata anche per iscritto con mail, inviata all'indirizzo del Direttore Sanitario” e ciò in quanto la mail informale, inoltrata in data 18 gennaio 2016 vede come destinatario un soggetto diverso dalla
[...]
società costituita solo successivamente, ossia in data 26 settembre 2016. (cfr. Parte_1 visura camerale in atti).
Parimenti non risulta che integrino condotte contrarie ai doveri di correttezza e buona fede Part nei comportamenti assunti dalla successivamente alla emanazione degli atti amministrativi regionali, ossia, nella fase di scambio di comunicazioni intervenuta tra le parti.
La pec datata 11-03-2020 recante oggetto “disponibilità centro dialisi di Montesilvano” indirizzata anche all' di , è il primo atto con cui la metteva a Pt_7 CP_1 Parte_1 disposizione, “qualora fosse necessario nei modi e nei tempi da concordare” il suddetto centro.
Nel riscontrare suddetta pec, la in data 6 aprile 2020 si limitava a richiedere alla Pt_7 società di integrare la documentazione al fine di valutare “la eventuale stipula di una convenzione”.
All'esito dello scambio sopra indicato, perveniva l'atto di diffida ad adempiere inviato dalla in data 20-04-2, con cui la stessa informava la di aver iniziato ad erogare Parte_1 Pt_7 autonomamente prestazioni che avrebbe riservato di porre a carico del SSR (doc. 13 atto citazione).
La con la comunicazione prot. N. 0068182/20 del 21 maggio 2020 (doc. 15 parte Pt_7 attrice), ribadiva che in assenza di una convenzione le prestazioni erogate dalla società a pazienti dialitici non potevano in alcun modo essere poste a carico del SSR.
Da ultimo, la emanava la nota con numero di protocollo 0142B73/20 del 18/10/20 in Pt_7 riscontro alla proposta di accordo trasmessa dalla in data 29/09/2020, con Parte_1 cui definitivamente chiariva che la esigenza di “garantire continuità assistenziale” era pagina 9 di 13 venuta meno grazie al ricollocamento dei pazienti presso i propri presidi ospedalieri e che dunque essendo venuto meno il presupposto previsto dal DGR Abruzzo n. 496 del 15-09-
2017 rimaneva la possibilità di addivenire alla stipula di convenzioni solo previo accreditamento e dunque seguendo il normale iter procedurale.
Dunque, neppure ravvisa violazione dei doveri di correttezza e buona fede, né eventuali profili di colpa o dolo addebitabili alla convenuta, essendosi la stessa limitata a rappresentare alla che la mancanza di convenzione impediva di porre a carico Parte_1 del SSR le prestazioni sanitarie eventualmente erogate e che avendo la mediante il Pt_7 ricollocamento dei pazienti, soddisfatto quelle stesse “esigenze di continuità assistenziale” che legittimavano la stipula di convenzioni con soggetti solo autorizzati ex art. 3 L.R. n. 32 del 2007 ss.mm.ii., rimaneva aperta la possibilità di pervenire alla stipula di convenzione previo accreditamento della società. (cfr, doc. 22).
Per quanto sopra si ritiene infondata la domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento per violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte della
Pt_7

Per quanto concerne la richiesta di rimborso della somma di € 164.269,19 a titolo di prestazioni sanitarie erogate in assenza di convenzione con la deve chiarirsi quanto Pt_7 segue.
Dispone il comma 2 dell'art. 8 quater del Dlgs. 502 del 1992: “La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale
a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies. I requisiti ulteriori costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo per la definizione delle prestazioni previste nei programmi di attività delle strutture accreditate, così come definiti dall'articolo 8- quinquies”.

pagina 10 di 13 Da tanto si evince chiaramente che conditio sine qua non affinché sia corrisposta la remunerazione delle prestazioni erogate è che vi sia stata la stipula degli accordi ex art. 8 quinquies tra le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale e il soggetto.
Inoltre, costituisce principio consolidato nella giurisprudenza di legittimità quello per cui i contratti con la pubblica amministrazione devono essere stipulati per iscritto a pena di nullità, non essendo consentita alcuna eventuale convalida o ratifica successiva (cfr.
Cass., 17 aprile 2025. n. 16240; Cass., 3 gennaio 2001, n. 59; Cass., 4 giugno 1999, n.
5448).
Tale forma scritta ad substantiam, è richiesta al fine di individuare esattamente le obbligazioni assunte ed il preciso contenuto regolamentare dei negozi, nella prospettiva della concreta osservanza dei principi di imparzialità e di buon andamento che informano, o dovrebbero informare, l'attività che è chiamata a svolgere la pubblica amministrazione (cfr.
Cass. civ. n. 9165/02)
Alla luce di quanto sopra, pacifica l'assenza di convenzione tra le parti, nulla può essere riconosciuto per le prestazioni erogate.
Né tali somme possono riconoscersi ai sensi dell'art. 2041 c.c..
Colui che agisce a norma dell'art. 2041 c.c. nei confronti della Pubblica Amministrazione, è tenuto a provare il proprio depauperamento, unitamente al contestuale arricchimento della
Pubblica Amministrazione, e l'accoglimento dell'azione incontra il solo limite del divieto di arricchimento imposto, giacché il diritto fondamentale di azione del depauperato deve adeguatamente coniugarsi con l'esigenza, altrettanto fondamentale, del buon andamento della attività amministrativa, affidando alla stessa Pubblica Amministrazione l'onere di eccepire e provare il rifiuto dell'arricchimento o l'impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza (così, Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 27753 del 28/10/2024; Cass., Sez. 3,
Ordinanza n. 14735 del 27/05/2024).
pagina 11 di 13 In altri termini, l'azione per ingiustificato arricchimento dovrà essere rigettata se la
Pubblica Amministrazione dimostra di aver rifiutato o di non aver potuto rifiutare l'arricchimento, nella specie la erogazione delle prestazioni sanitarie.
Nel caso che qui occupa è emerso chiaramente come da subito la abbia manifestato la Pt_7 sua contrarietà alla erogazione delle prestazioni sanitarie.
Invero, solo con la diffida ad adempiere del 20-04-2020 la informava la Parte_1
Ausl della intenzione di iniziare ad erogare le prestazioni sanitarie anche in assenza di convenzione: “[…] alcuni pazienti hanno contattato per le vie brevi il Direttore Sanitario della struttura che, nel corso della settimana, inizierà ad erogare le prestazioni autorizzate al fine di tutelare le legittime istanze degli stessi, e con riserva di imputare i costi sostenuti alla sottoscrivenda convenzione […]”.
La precisava da subito, con nota del 21-05-20, che in assenza di accordo Pt_7 convenzionale sottoscritto, le prestazioni erogate in alcun modo potevano essere poste a carico del SSR (cfr. doc. 15 atto citazione parte attrice); contrarietà alla erogazione che veniva ribadita anche nelle successive note, nella specie con nota del 10-08-2020 (cfr. doc.
19 atto citazione parte attrice).

Pertanto, la domanda deve essere rigettata.
Le spese seguono la soccombenza in base alle Tabelle 2022 (D. M. n. 147 del 13/8/2022) – scaglione di riferimento €520.001 a €1.000,00 – valori minimi.



P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
Rigetta la domanda svolta da nei confronti della Parte_1 CP_5
pagina 12 di 13 Condanna altresì la a rimborsare alla le spese di Parte_1 Parte_9 lite, che si liquidano in € 14.598,00 per onorari, oltre i.v.a., c.p.a. e 12,50 % per spese generali.
Pescara, 25 giugno 2025
Il Giudice
dott. Rossana Villani
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