N. R.G. 9379/2024
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
TREDICESIMA SEZIONE CIVILE
VERBALE DELLA CAUSA n. r.g. 9379/2024
Oggi 19 marzo 2025 ad ore 09.31 innanzi alla dott.ssa Lucia Bruni, sono comparsi: per parte appellante l'avv. Rita Di Meo;
per parte appellata l'avv. Stefano Carmignoto.
Il Giudice invita le parti a discutere.
L'avv. Rita Di Meo ritiene che la sanzione comminata e opposta sia una sanzione diversa rispetto a quella di accesso alla zona ZTL, tutelando beni giuridici diversi;
inoltre chiede lo stralcio di quanto depositato in grado di appello perché non vi è la prova che l'appellata sia stata sanzionata anche per la violazione del codice della strada. Con riguardo alla pronuncia del Consiglio di Stato rileva che la stessa riguarda una Dac diversa e non può trovare applicazione retroattivamente alla fattispecie.
L'avv. Carmignoto ritiene che la sentenza del Consiglio di Stato n. 7330/2024 pur intervenuta in merito alla delibera successiva n 55/2018 ha chiarito che questo tipo di sanzione è illegittima in quanto la fattispecie in esame attiene ad un difetto di circolazione e pertanto già sanzionala dal cds. In particolare, il Consiglio di Stato ha statuito che l'art. 7 bis TUEL in forza della quale è stata emanata la deliberazione non poteva essere applicato in quanto nella locuzione fatte salve altre disposizioni di legge comporta l'impossibilità di applicarla al caso di specie essendo già prevista da Codice della strada. In tal senso, si richiamano le sentenze di questo Ufficio n. 1072/2025 dott. , n 4006/2025 dott.ssa seconda Sez;
e n. Per_1 Per_2
2303/205 dott. , che specificano che la delibera n. 55/2018 annullata dal Tar ricalca in Per_3 tutto e per tutto quanto già previsto dalla delibera n. 66 motivo per cui la statuizione del
Consiglio di Stato è applicabile anche alla delibera precedente. Quanto alla prova della sanzione di cui al CDS si evidenzia che tale circostanza non è stata mai messa in contestazione, anche in primo grado l'amministrazione comunale ha ribadito di avere fatto due sanzioni. Rappresenta di avere depositato in pct il verbale di accertamento della violazione del codice delle strade.
Dopo breve discussione orale, il Giudice, all'esito della camera di consiglio, preso atto dell'allontanamento delle parti, pronuncia sentenza ex art. 437 c.p.c.dandone lettura.
Il Giudice
dott.ssa Lucia Bruni
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SEZIONE XIII CIVILE
Il Tribunale ordinario di Roma, in composizione monocratica, in persona del Giudice
Lucia Bruni e in funzione di giudice d'appello, all'udienza del 19.03.2025 ha pronunciato ex art. 437 c.p.c. la seguente
SENTENZA
nel giudizio di appello iscritto al n. R.G 9379/2024 avverso la sentenza n. 20266/2023 del
Giudice di Pace di Roma promosso da

(C.F. ), in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 P.IVA_1 elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove n. 21 presso la sede della
Avvocatura Comunale, rappresentata e difesa dall'Avv. Rita Di Meo giusta procura generale alle liti per atto del 27.06.2023 a rogito del Notaio Dott. , repertorio Persona_4
n. 22416, raccolta n. 11992 allegato all'atto di citazione in appello
APPELLANTE

CONTRO

(P.I. ), in persona legale rappresentante pro Controparte_1 P.IVA_2 tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Piazza G. Randaccio n. 1 presso lo studio degli Avv.ti Ettore Paolucci e Stefano Carmignoto, giusto mandato alle liti reso in calce alla memoria di costituzione in appello

APPELATA
oggetto: opposizione a determinazione dirigenziale ingiuntiva applicativa della sanzione di cui all'art. 1, comma 1, della Deliberazione dell'Assemblea di n. 66 del Parte_1
2014 conclusioni: le parti hanno concluso come da verbale di udienza odierna, conclusioni da intendersi qui integralmente riportate.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
pagina 2 di 8 1. Con ricorso in opposizione, la società aveva proposto Parte_2 opposizione ex articolo 7 del d. lgs. 150/2011 innanzi al Giudice di pace di Roma avverso la determinazione dirigenziale ingiuntiva (D.D.I) n. 7516/2023/8/1/1 del 06.04.2023, notificata il 26.04.2023, emessa sulla base del verbale di accertamento di infrazione n. 56180004905 con il quale era stato accertato l'ingresso all'interno della ZTL di Roma Capitale dell'autobus marca .12 targato EK540DPEM893LW senza aver Controparte_2 provveduto alla registrazione e all'acquisto del permesso necessario in violazione delle disposizioni di cui all'art. 1 co. 2 della Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 66/2014.
Veniva quindi comminata la sanzione di € 528,50.
A sostegno della opposizione aveva dedotto la illegittimità della determinazione in questione dal momento che lo stesso comportamento era già stato sanzionato sulla base della normativa del codice della strada, norma di rango primario che non poteva essere derogata con Regolamenti comunali. Aveva dedotto, inoltre, come non fosse stata esplicitata la modalità di determinazione della misura della sanzione applicata, apparentemente determinata sulla base di una determinazione adottata in epoca successiva alla commissione della presunta infrazione. In ogni caso non era stato posto in condizioni di pagare la sanzione in misura ridotta in violazione di quanto invece disposto dall'art. 1/11/16 L. 689/81.

2. Si era costituita in giudizio ribadendo la legittimità della sanzione Parte_1 elevata in quanto la disciplina contenuta nella D.A.C. 66/2014, a differenza di quella evocata da controparte e descritta dal Codice della Strada, era finalizzata al contenimento dell'inquinamento atmosferico. Aggiungeva che non vi era alcuna violazione del principio di legalità né alcun tentativo di aggiramento dell'art. 7 del D.lgs. 285/1992 in quanto è riconosciuto a tutti gli Enti locali il potere sanzionatorio di carattere generale nella previsione di cui all'art. 7 bis del T.U.E.L.
Non trattandosi di una violazione connessa con la circolazione stradale non trovava neppure applicazione l'attribuzione della competenza per materia al Giudice di pace prevista per la opposizione avverso le sanzioni in materia di circolazione stradale dovendo la opposizione proposta avverso la determinazione dirigenziale essere proposta dinanzi al Tribunale di Roma ai sensi dell'art. 6, comma 4 lett. c) del D.lgs. 150/2011 che riserva allo stesso l'opposizione avverso le sanzioni amministrativa in materia di inquinamento.

3. Il Giudice di pace di Roma con sentenza n. 20266/2023 accoglieva la opposizione.

4. Avverso detta sentenza proponeva appello deducendo: Parte_1
- la carenza di motivazione della decisione, in violazione degli artt. 132 c.p.c. e 118 disp. att. cpc., che non consentiva di comprendere l'iter motivazionale seguito dal giudice per giungere all'accoglimento del ricorso;

- la omessa decisone sulla eccezione di incompetenza;

- la assenza di motivazione della decisione con conseguente nullità della sentenza per motivazione apparente in relazione alla violazione dell'art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. (e art. 118 disp. Att. c.p.c.) in combinato disposto con l'art. 156, comma 2, c.p.c.;
pagina 3 di 8 - la correttezza del fatto che lo stesso comportamento potesse essere fonte di diverse sanzioni ove si fosse in presenza di contemporanea lesione di diversi beni/interessi giuridici: la prima consegue alla violazione determinata dall'art. 1, comma 2, della D.A.C.
n. 66/2014 così come poi integrata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri dell'Assemblea Capitolina n. 31/2015, mentre l'altra attiene alla violazione dell'art. 7 del Codice della Strada;

- la violazione e falsa applicazione della normativa regolamentare recata dalla DAC n. 66 del 2014;
- la correttezza e legittimità della misura della sanzione irrogata in quanto - come indicato nel vav sotteso all'impugnato atto- la violazione dell'art. 1 co. 2 della D.A.C. n. 66/2014 comporta l'applicazione della sanzione di cui all'art. 11 della stessa Deliberazione;

- la sussistenza della contestata infrazione poiché il bus turistico di parte ricorrente circolava all'interno della ZTL 1 BUS senza aver provveduto alla registrazione e all'acquisto del permesso necessario;

- l'inapplicabilità al caso di specie dell'istituto del cumulo giuridico di cui all'art. 8 della L.
n. 689/81.

5. Si costituiva in giudizio di appello la società che reiterava i Controparte_1 motivi dell'opposizione esperita in primo grado e contestava tutto quanto dedotto in fatto e in diritto dall'appellante.

6. Dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado risulta pacifico che il giudizio di primo grado è stato introdotto avverso una determinazione dirigenziale adottata a seguito di un verbale di accertamento elevato e notificato nel 2023 nei confronti della società opponente, con il quale era stato contestato l'illecito di accesso senza autorizzazione alla ZTL in violazione delle disposizioni di cui all'art. 1 co. 2 della
Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 66/2014 e applicata la sanzione amministrativa di € 528,50.

7. Passando alla disamina dell'eccezione di incompetenza funzionale del Giudice di pace, riproposta in appello da la stessa deve essere rigettata. Parte_1
La tutela dell'ambiente dall'inquinamento, idonea a radicare, secondo la Parte_1 competenza del Tribunale ordinario ai sensi dell'art. 6, comma 4, lett. c) del d.lgs. n.
150/2011, è interesse pubblico sussumibile, tra gli altri, nel contesto delle norme dettate in materia circolazione stradale, unitamente agli altri interessi tutelati dall'art. 7, comma 1, lett. b) del Cds (e rubricato “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati”).
Invero, la disposizione in esame, nel prevedere che nei centri abitati vengano adottate provvedimenti regolamentari ad opera del Sindaco diretti a “limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale” conferma che l'esigenza di tutela dell'inquinamento ambiente è inquadrabile nella funzione di regolazione e/o nella delimitazione della circolazione dei veicoli regolata dal Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n.285 e succ. mod.) laddove riguarda la limitazione del traffico veicolare sulle vie e strade pubbliche.
pagina 4 di 8 Quanto sin qui affermato, oltretutto, si ricava anche dall'art. 1 co.1 Cds rubricato “Principi
Generali”, ai sensi del quale: “la sicurezza delle persone nonché la tutela dell'ambiente, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo
Stato”. Ed ancóra: “La circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali sulle strade è regolata dalle norme del presente codice e dai provvedimenti emanati in applicazione di esse, nel rispetto delle normative internazionali e comunitarie in materia. Le norme e i provvedimenti attuativi si ispirano ai principi della sicurezza stradale e della mobilità sostenibile, perseguendo gli obiettivi: di ridurre i costi economici, sociali ed ambientali derivanti dal traffico veicolare;
di migliorare il livello di qualità della vita dei cittadini anche attraverso una razionale utilizzazione del territorio;
di migliorare la fluidità della circolazione;
di promuovere l'uso dei velocipedi” (comma 2)
Va, dunque, confermata la competenza per materia del Giudice di Pace ai sensi degli artt.6
e 7 del d.lgs. n. 150/2011 in relazione alle opposizioni avverso le sanzioni per violazioni del
Codice della Strada. In ogni caso, anche nella denegata ipotesi fosse fondata l'eccezione di incompetenza formulata da la competenza per materia e per territorio Parte_1 sarebbe comunque del Tribunale adito (quello di Roma), che avrebbe l'obbligo di pronunciare nel merito.

8. In secondo luogo deve ritenersi fondato il secondo motivo di appello concernente la nullità della sentenza per motivazione apparente e addirittura inesistente;
e invero,
«ricorre il vizio di motivazione apparente della sentenza, denunziabile in sede di legittimità ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5, cpc quando essa, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all'interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche, congetture (v.
Cass. n. 6758/2022; v. anche Cass. S.U. n. 22232/2016 e Cass. 8053/2014)».
Ebbene, dalla lettura della motivazione si evince che la motivazione della succitata sentenza – oggi impugnata – è una motivazione solo "apparente", nel senso che, seppure graficamente esistente, non rende percepibile il fondamento della decisione in quanto il giudice non ha indicato gli elementi idonei a far conoscere il ragionamento seguito per la formazione del proprio convincimento sulla scorta del compendio probatorio.
Alla luce dei principi giurisprudenziali e delle evidenze sopra esposte, dunque, si ritiene che la sentenza n. 20266/2023 del Giudice di Pace di Roma sia affetta da difetto di motivazione (motivazione apparente) e per tale ragione deve essere dichiarata nulla.
Ciò posto, dichiarata la nullità della sentenza di primo grado, questo giudice ritiene di doversi comunque pronunciare nel merito della controversia alla luce dell'ormai consolidato principio giurisprudenziale in base al quale la dichiarata nullità della sentenza di primo grado per difetto di motivazione non comporta la remissione del giudizio al primo giudice, non rientrando nelle ipotesi previste dall'art. 354 c.p.c. (cfr. Cassazione
18824/06; Cass. civ. 32126/2018 e Cass. civ. 21955/2022).
Ne deriva, quindi che "il vizio di omessa pronuncia", non rientrando nel novero dei casi espressamente indicati, non comporta la regressione del processo dallo stadio di appello a quello precedente, ma comporta la necessità, per il giudice d'appello che dichiari il vizio, di porvi rimedio, trattenendo la causa e decidendola nel merito, senza che a ciò osti il pagina 5 di 8 principio del doppio grado di giurisdizione, che è privo di rilevanza costituzionale (cfr.
Cassazione civ. 18824/2006; Cass. civ. 32126/2018 e Cass. civ. 21955/2022).
Fuori dei casi espressamente indicati nell'articolo 354 c.p.c., relativo ai casi in cui la dichiarazione di nullità di una sentenza comporta la rimessione della causa al primo giudice, la controversia che sia stata definita in prima istanza in assenza di vizi insanabili deve essere decisa nel merito dal giudice dell'appello, per il principio generale di conversione delle cause di nullità in motivi di impugnazione, essendo l'istituto della rimessione un rimedio speciale, non applicabile a ipotesi differenti a quelle previste dalla norma.
Dunque, la nullità della pronuncia per mancanza di motivazione su questioni determinanti del giudizio, non giustifica la "retrocessione" del processo al primo grado di giudizio, dovendosi il giudice dell'appello pronunciare nel merito delle questioni sollevate.
Nel caso di specie, quindi, dichiarata la nullità della sentenza di primo grado stante la sua motivazione meramente apparente, questo giudice ritiene di doversi comunque pronunciare nel merito della controversia alla luce dei principi giurisprudenziali sopra esposti.

9. Con riguardo agli ulteriori motivi di appello si impone, dapprima, la disamina di quello concernente la legittimità della doppia imposizione sanzionatoria per la medesima condotta.
Occorre, quindi, individuare il quadro normativo di riferimento al fine di verificare la legittimità dell'invocato disposto della DAC n. 66/2014.

9.1 In primo luogo, è necessario il richiamo:
- all'art. 7, comma 9 del Cds, testualmente “I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta”;
- all'art. 7 bis del d.lgs. 267 del 2000, al comma 1 prevede “Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro”;
- alla Delibera dell'Assemblea Capitolina n. 66/2014 (d'ora in avanti , così come CP_3 integrata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario n. 31/2015, che concerne la circolazione e la sosta nella zona ZTL degli autobus di cui all'art. 54, comma 1, lett. b) del d.lgs. n.285/1992 (Codice della Strada) nel territorio di Roma e prevede il divieto di accesso e di circolazione ai bus turistici non muniti di permesso oneroso. Nel suo dato letterale al comma 1, fa: “salve le limitazioni già previste dal Codice della Strada”.

9.2 Invero, ferma la potestà regolamentare della circolazione stradale da parte del CP_4
l'accesso di bus turistici in assenza della prescritta autorizzazione nelle zone
[...] individuate come a traffico limitato, risulta già sanzionabile (in via prioritaria) ai sensi del
Codice della Strada ai sensi dell'art. 7 co. 14 che prevede, inoltre, una diversa sanzione rispetto a quella prevista dalla DAC n. 66/2014, illegittimamente applicata nel caso de quo pagina 6 di 8 (art. 7, comma 14 del Cds, che così prevede: “Chiunque viola gli altri obblighi, divieti o limitazioni previsti nel presente articolo, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 42 a euro 173. La violazione del divieto di circolazione nelle corsie riservate ai mezzi pubblici di trasporto, nelle aree pedonali e nelle zone a traffico limitato è soggetta alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 83 a euro 332”).
Diversa, per fonte normativa e consistenza economica, è, inoltre, la sanzione applicabile in base alla DAC 66/2014, ossia quella amministrativa (e fissa) di euro 500,00, come prevista dall'art.7 bis del d.lgs. n. 267/2000 (Testo unico degli Enti locali).
Sul punto, si rinviene il recente orientamento del Consiglio di Stato, V sez. sent,
n.7330/2024 che, in fattispecie analoga a quella di cui al presente giudizio d'appello, in relazione al ricorso di un operatore di bus turistici contro la violazione Parte_1 dell'art.10 della DAC n.55/2018 – equivalente sostanzialmente all'art.11 della DAC
n.66/2014- deve intendersi già sanzionabile ai sensi dell'art. 7, comma 14 Cds, con la conseguenza per cui il suddetto art.10 - e da ritenersi già l'art.11 della DAC del 2014 - nello specificare ulteriormente le condotte sanzionabili agli effetti dell'art. 7bis TUEL, illegittimamente sottopone la medesima ed unica condotta di violazione delle norme del
Codice della Strada a due diverse sanzioni, una prevista dal Cds, e l'altra, dal combinato operare del Regolamento comunale e del TUEL.
Sulla scorta di tali principi, l'esercizio del potere sanzionatorio avrebbe dovuto essere esercitato in base alle prescrizioni (violate) del Cds in materia di accesso e di circolazione di bus nelle aree ZTL, e non ai sensi di un Delibera comunale (la n.66/2014) e di un
Regolamento, il cui contenuto si estrinseca nel potere di regolazione della circolazione, ma non di applicare sanzioni già riconducibili alla violazione del Cds.
Nella citata sentenza del Consiglio di Stato è stato affermato che l'art. 7 bis Tuel, nell'individuare le sanzioni applicabili dai Comuni in virtù della violazione dei regolamenti comunali, racchiude una clausola di riserva in favore dell'applicazione del
Codice della Strada laddove la medesima condotta risulti sanzionabile anche ai sensi e per gli effetti del Regolamento comunale, connotandosi le previsioni comunali come residuali in relazione all'applicazione del Codice della Strada (testualmente “Risulta pertanto illegittimo il disposto regolamentare de quo che, nello specificare ulteriormente le condotte sanzionabili, riconducibili agli indicati disposti del Codice della Strada, viola la clausola di prevalenza recata dal medesimo art. 7 bis del TUEL (“Salvo diversa disposizione di legge”), con la conseguenza che il illegittimamente sottopone la medesima Controparte_5 condotta a due diverse sanzioni, una prevista dal Codice della Strada, e l'altra dal
Regolamento comunale, in erronea applicazione dell'invocato disposto dell'art. 7 bis del
TUEL.
Sulla scorta di tali principi, l'esercizio del potere sanzionatorio avrebbe dovuto essere esercitato da solo in base alla violazione delle prescrizioni del Cds secondo Parte_1 la forbice edittale della sanzione ivi prevista - e non anche, come nel caso di specie, ai sensi della D.A.C. n.66/2014.
10. Pertanto, merita accoglimento l'opposizione promossa dalla società Controparte_1 ex articolo 7 del d. lgs. 150/2011 avverso la determinazione dirigenziale
[...]
pagina 7 di 8 ingiuntiva (D.D.I) n. 7516/2023/8/1/1 del 06.04.2023, notificata il 26.04.2023, emessa sulla base del verbale di accertamento di infrazione n. 56180004905 con conseguente annullamento della stessa.
Tutti gli altri motivi restano, per l'effetto, assorbiti.
11. Quanto al regolamento delle spese di lite, tenuto conto che, in ipotesi di riforma totale o parziale della sentenza impugnata, il giudice di appello deve procedere d'ufficio, quale conseguenza della pronuncia di merito adottata, ad un nuovo regolamento delle spese processuali di primo grado, in base ad un criterio unitario e globale dei due gradi di giudizio (cfr. Cass. civ. 2274/2017), ne consegue che, stante l'esito della lite, deve ritenersi che, in applicazione del principio di sostanziale soccombenza, l'appellante Parte_1 deve essere condannata a pagare le spese processuali dell'appellata in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.
Le spese sono liquidate come in dispositivo in applicazione dei criteri di cui al D.M.
55/2014 e succ. modifiche (tenuto conto dell'art. 6 del D.M. 147/2022 che ne limita l'applicazione alle sole prestazioni professionali esaurite successivamente alla sua entrata in vigore) avendo riguardo, in particolare, oltre che alle questioni giuridiche e di fatto trattate e al valore della domanda, altresì all'effettiva attività difensiva espletata con esclusione della fase istruttoria in quanto non svolta.


P.Q.M.


Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice di appello, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa o assorbita, così provvede:
- in accoglimento dell'appello, dichiarata la nullità della sentenza n. 20266/2023 del
Giudice di Pace di Roma depositata in data 07.12.2023;
- annulla la Determinazione Dirigenziale n. 7516/2023/8/1/1 opposta di cui in oggetto con i relativi verbali e sanzioni, ad ogni effetto di legge;

- condanna, per l'effetto, al pagamento, in favore di Parte_1 Controparte_1
delle spese del presente giudizio, che liquida in euro 462,00 per onorari oltre al
[...] rimborso forfetario delle spese generali al 15%, CPA e IVA come per legge, nonché delle spese del giudizio di primo grado che si liquidano in euro 278,00 per onorari oltre al rimborso forfetario delle spese generali al 15%, CPA e IVA e contributo unificato da distrarsi in favore degli avv.ti Ettore Paolucci e Stefano Carmignoto dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Roma, in data 19.03.2025
Il Giudice
Lucia Bruni
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