R.G. 25206 /2025
TRIBUNALE DI ROMA
Dodicesima Sezione Civile
Il giorno 20.11.2025 allo scadere del termine assegnato per il deposito di note ex art.127 ter cpc, il giudice, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all'art.436 bis cpc e viste le conclusioni rassegnate dalle parti nelle note depositate, all'esito della camera di consiglio, ha emesso il seguente dispositivo unitamente alla motivazione che di seguito si riportano.
Il Giudice
UC De BE
N. R.G. 25206/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI ROMA
DODICESIMA SEZIONE CIVILE
Il Giudice dott. UC De BE;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. r.g. 25206 /2025
PROMOSSA DA
, (C.F. ), domiciliato in PIAZZA Parte_1 P.IVA_1
OV RANDACCIO N. 1 00195 ROMA;
rappresentato e difeso dall'avv.
IG FA giusta procura in atti.
APPELLANTE
CONTRO
(C.F. ), domiciliato in VIA DEL TEMPIO DI CP_1 P.IVA_2
GIOVE, 21 00121 ROMA;
rappresentato e difeso dall'avv. DI MEO RITA;

APPELLATA CONCISA ESPOSIZIONE DEI FATTI E DELLE RAGIONI DELLA
DECISIONE
Con rilevato che con ricorso depositato il 21.05.2025 parte appellante ha dedotto: “
[...]
sercente pubblico servizio di noleggio da rimessa Parte_2
con conducente, con tempestivo ricorso, chiamava in giudizio CP_1
innanzi al competente Giudice di Pace per ottenere l'annullamento della
Determinazione Dirigenziale n. 8409/2023/8/1/1 del 17/04/2023 emessa dal Direttore del Dipartimento Risorse Economiche di a seguito del verbale CP_1
56180006411, redatto dalla Polizia di con il quale era stata contestata CP_1
la violazione della D.A.C. 66/14 art. ½ in quanto il trasgressore, con l'autobus di sua proprietà adibito ad attività di NCC, circolava all'interno della ZTL in Roma senza aver provveduto alla registrazione ed all'acquisto del permesso. A sostegno della propria opposizione deduceva a) che la Determinazione impugnata si basava su un precedente verbale, su un asserito e non provato accesso in una ZTL, non notificato, sull'errato presupposto del mancato possesso del permesso;
b) si trattava di una condotta (circolazione in ZTL senza permesso) disciplinata e già sanzionata direttamente dal Codice della Strada (art. 7 cds), CIRCOSTANZA MAI NEGATA
DALL'AMMINISTRAZIONE, tanto che la stessa aveva ricevuto un verbale di violazione del codice della strada. Quindi vi era la violazione dell'art. 1 L. 689/81 principio di legalità e principio di gerarchia delle fonti, in quanto condotta già sanzionata (peraltro violazione del principio di legalità rilevabile d'ufficio secondo
Cass. 29427/2023), da una norma di rango primario che non poteva essere derogata da una norma regolamentare;
c) sanzione indeterminata ed in ogni caso illegittima;

d) violazione art. 1/11/16 L. 689/81 in relazione all'art. 5 co. 9 Delibera di A.C. n. 4/2020; e) Infondatezza nel merito. Tutti i motivi di ricorso si intendono implicitamente richiamati. Si costituiva, quindi, in giudizio la quale CP_1
preliminarmente eccepiva l'incompetenza per materia del Giudice di Pace, sul presupposto che la norma violata fosse stata emanata al fine della tutela dell'ambiente dall'inquinamento, quindi di competenza del Tribunale, in subordine e nel merito ribadiva la legittimità della sanzione elevata deducendo che il potere di CP_1
nell'applicare ad una medesima condotta (circolazione/ingresso in ZTL) una sanzione prevista da un proprio regolamento, che individuava anche la fattispecie integrativa della condotta, le derivava dall'art. 7 bis, del T.U.E.L. D.lgs. 267/2000 e concludeva per il rigetto del ricorso avversario. La causa era subito decisa a mezzo dell'ordinanza gravata, con la quale il Giudice: “Dichiara l'incompetenza dell'Ufficio del Giudice di
Pace a conoscere della domanda per essere competente per materia il Tribunale….””;
rilevato che l'appello è fondato sui seguenti motivi: I) VIOLAZIONE E/O FALSA
APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 38 E 113 C.P.C. IN RELAZIONE ALL'ART. 6, 4°
COMMA, LETT. C, DEL D.LGS n. 150 DEL 2011 E DELLA D.A.C. n. 66 DEL 2014;
ERRONEA PRONUNCIA SULL'ECCEZIONE DI INCOMPETENZA PER
MATERIA – NULLITA' DELL'ORDINANZA; riproposti tutti i motivi del ricorso non analizzati dal Primo Giudice. 1) VIOLAZIONE DI LEGGE, CODICE DELLA
STRADA; ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA;
VIZIO DI CP_2
MOTIVAZIONE; 2) SULLA VIOLAZIONE DEGLI ART. 1/11/16 DELLA LEGGE
689/81 IN RELAZIONE ALL'ART. 5, COMMA 9, DELLA DELIBERA N. 4/2020
(MANCATA RETTIFICA NEI TERMINI PREVISTI);
rilevato che l'appello così conclude: “IN VIA PRINCIPALE: “accertare e dichiarare la nullità dell'ordinanza per l'erronea declinatoria della competenza e di conseguenza, in ragione dell'effetto devolutivo dell'appello, decidere sul merito quale giudice d'appello, così esercitando ritualmente e correttamente la propria potestas decidendi e conseguentemente in accoglimento dei motivi di merito annullare, previa disapplicazione dell'apparato sanzionatorio di cui alla D.A.C. 66/2014, la determinazione dirigenziale n. 8409/2023/8/1/1 del 17/04/2023 emessa dal Direttore del Dipartimento Risorse Economiche di in quanto illegittima poiché CP_1
elevata in contrasto con l'articolo 7bis D.lgs. 267/2000 e con l'articolo 7 c.d.s; IN
SUBORDINE: “dichiarare nulla e/o annullare la determinazione Dirigenziale n.
8409/2023/8/1/1 in quanto illegittima poiché elevata in contrasto con il regolamento di n. 4/20 ed in quanto infondata. IN ULTERIORE SUBORDINE, nella CP_1
denegata e non temuta ipotesi in cui il Tribunale ritenga infondata la censura di nullità dell'ordinanza per avere il Giudice di Pace correttamente declinato la propria competenza, esaminare i motivi di merito con pronuncia che avrà poi l'effetto di decisione di primo grado (Cfr. Cass. Sezione II – Ord.za 5 giugno 2019 n. 15275) e conseguentemente: IN VIA PRINCIPALE: in accoglimento dei motivi di merito annullare, previa disapplicazione dell'apparato sanzionatorio di cui alla D.A.C.
66/2014, la determinazione dirigenziale n. 8409/2023/8/1/1 emessa dal Direttore del
Dipartimento Risorse Economiche di in quanto illegittima poiché CP_1
elevata in contrasto con l'articolo 7bis D.lgs. 267/2000 e con l'articolo 7 c.d.s; IN
SUBORDINE: “dichiarare nulla e/o annullare la determinazione Dirigenziale n.
8409/2023/8/1/1 in quanto illegittima poiché elevata in contrasto con il regolamento di n. 4/20 ed in quanto infondata., Con vittoria di spese, diritti e onorari CP_1
del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore dei sottoscritti procuratori che si dichiarano antistatari»; rilevato che si è costituita deducendo: a) l'inammissibilità dell'appello CP_1
essendo questo stato notificato il 20.03.2025 a fronte di ordinanza del 23.07.2024; b) la validità della D.D. n. 8431/2023/8/1/1 del 17.4.2023. Vigenza della DAC n. 66/2014;
c) la corretta individuazione del tribunale quale organo competente per l'impugnazione. Applicazione dell'art. 6 comma 4 lettera c) d. lgs. 150/2011; d) correttezza dell'operato dell'amministrazione. Applicazioni delle sanzioni di cui agli artt. 7 del Codice della Strada e 10 della DAC 55/2018; d) la corretta misurazione della sanzione irrogata;

rilevato che la comparsa così conclude: “confermare la sentenza del Giudice di Pace
e, pertanto, l'incompetenza del Giudice di Pace;
nel merito rigettare l'appello poiché infondato in fatto e diritto. Con vittoria di spese, competenze e onorari di giudizio. In subordine, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda, si richiede la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, per tutto quanto dedotto”;
ritenuto che si condivide quanto già espresso dall'intestato ufficio in giudizio vertente su medesimo oggetto secondo cui: “benché la determinazione dirigenziale impugnata faccia riferimento all'art. 11 della Delibera Consiglio Comunale n. 37/2010, alla data della rilevazione dell'infrazione (ottobre 2018) la delibera citata era stata già sostituita dalla Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014, recante “Modifiche al
Regolamento per la circolazione e la sosta dei bus nelle ZTL Bus 1 e ZTL Bus 2 approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 37 del 12 aprile 2010 come modificato con deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 10 del 13 marzo 2014.
Approvazione in via definitiva del nuovo testo del Regolamento per la circolazione e la sosta dei bus nelle ZTL Bus 1 e ZTL Bus 2”, adottata al fine di “contenere l'inquinamento atmosferico”. Più in particolare, il Regolamento approvato con la
Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014 concerne la circolazione e la sosta degli autobus nella Ztl1 Bus e Ztl2 Bus. La Delibera comunale, la cui ratio è quella del “contenimento dell'inquinamento atmosferico”, prevede, appunto, al comma 2 dell'art.1 del suddetto Regolamento, nelle zone ZTL1Bus e Ztl2Bus, il divieto di accesso e di circolazione ai bus turistici non muniti di permesso oneroso. Tale finalità, di contenere l'inquinamento, non si ritiene sufficiente ad inquadrare la competenza del tribunale ordinario ai sensi dell'art. 6, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 150/2011. Ed infatti la “tutela dell'ambiente dall'inquinamento” è interesse pubblico sussumibile, insieme agli altri, nel contesto delle norme dettate in materia circolazione stradale, tanto che l'art.7, comma 1, lett. b) del Cds, sotto la rubrica “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati”, attribuisce ai comuni la potestà regolamentare di
“limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale”. Il citato articolo, al successivo comma 9, aggiunge
“I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”. Deve quindi ritenersi fondato l'appello quanto alla questione della competenza, che era di pertinenza del Giudice di Pace, atteso che, nel conferire il potere regolamentare agli enti locali, il citato art. 7 del Codice della Strada già individua, tra le varie finalità, quella di prevenire l'inquinamento. Ciò posto, deve rilevarsi che (cfr. Cassazione civile sez. VI, 17/12/2019, n.33456) “L'appello avverso la declinatoria di competenza da parte del giudice di pace in causa esorbitante dai limiti della sua giurisdizione equitativa, impugnazione necessaria, essendo interdetto il regolamento di competenza avverso le sentenze del giudice di pace ex art. 46 c.p.c., investe il tribunale, ove la censura sia infondata, dell'esame del merito quale giudice dell'appello, in conseguenza del normale effetto devolutivo;
qualora, invece, la censura relativa alla declinatoria di competenza sia fondata, non ricorrendo alcuna delle ipotesi di rimessione al primo giudice, previste dagli artt. 353 e 354 c.p.c., il tribunale, previa declaratoria della nullità della sentenza di primo grado per erronea declinatoria della competenza, deve, in ragione dell'effetto devolutivo dell'appello, decidere sul merito quale giudice d'appello, così esercitando ritualmente e correttamente la propria "potestas decidendi", e non rimettere le parti avanti al giudice di pace per la rinnovazione del giudizio in primo grado” (sentenza del
28.10.2025 a definizione del procedimento RG 46216/2024);
ritenuto che -accolto quindi il primo motivo di appello- deve passarsi alla valutazione nel merito della fondatezza dell'opposizione proposta;

ritenuto che, come già osservato dall'intestato ufficio con considerazioni che meritano integrale condivisione nella presente sede: “si rende necessario verificare la legittimità della doppia imposizione sanzionatoria per la medesima condotta. Al riguardo, deve rilevarsi che: - la condotta sanzionata si riferisce al transito non autorizzato con bus all'interno di ZTL;
- tale condotta è sanzionata dalla normativa primaria, e segnatamente dall'art. 7 del Codice della strada (con normativa e correlativa sanzione applicabile indifferentemente ad autoveicoli e bus); - la determinazione oggetto della presente impugnazione si fonda invece sui regolamenti comunali, che pongono, quale bene giuridico da tutelare, quello della salubrità dell'ambiente (la norma regolamentare è individuata, nel provvedimento impugnato, nella DCC 37/2010, art. 10; le parti, nell'ulteriore sviluppo dialettico, individuano tale disciplina regolamentare nella Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014, così come integrata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario n.31/2015; non si rinvengono in atti copia delle citate delibere. Può comunque ritenersi pacifico tra le parti che la normativa secondaria in argomento è quella che disciplina l'accesso in
ZTL e sanziona, per quanto qui interessa, l'accesso dei bus turistici nelle zone a traffico limitato senza aver provveduto all'acquisto e alla registrazione del permesso, come avvenuto nel caso di specie in data 21.6.2018); - premessa la riserva di legge in materia sanzionatoria (cfr. art. 1 L. n. 689/1981), individua la fonte CP_1
primaria nell'art. 7 bis del d.lgs. 267 del 2000, il quale, al comma 1, prevede “Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a
500 euro”; - deve tuttavia darsi atto della recente (e condivisibile) sentenza del
Consiglio di Stato, n. 7330/2024, nella quale si è ritenuta illegittima la imposizione di doppia sanzione sia ai sensi dell'art. 7 del codice della strada, che della DAC n.
55/2018, la quale irroga una sanzione pecuniaria nei confronti di chiunque acceda
Parte_ alle zone ZTL “senza aver provveduto alla registrazione e all'acquisto del permesso /autorizzazione” (come nel caso di specie); - come evidenziato anche dal
Giudice amministrativo, l'art. 7 bis del T.U.E.L., nel prevedere la possibilità, per i regolamenti comunali e provinciali, di applicare una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 a 500 euro, fa salva l'eventuale “diversa disposizione di legge”, che nel caso di specie si rinviene proprio nell'art. 7 del codice della strada;
- deve desumersene che non è consentito al sanzionare una seconda volta la condotta CP_3
che già costituisce oggetto di sanzione da parte di fonte primaria (quale è il codice della strada), rimanendo priva di fondatezza la tesi sostenuta da – e CP_1
cioè la legittimità della doppia sanzione stante la duplice offensività della medesima condotta” (cfr. sentenza 14587/2025 che ha definito il procedimento al RG
43550/2024);
ritenuto che va quindi accolta l'opposizione proposta con conseguente annullamento della determina dirigenziale impugnata;

ritenuto che le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo tenuto conto dell'esiguità processuale svolta;

ritenuto che: “l'incertezza giurisprudenziale esistente sulla questione all'epoca dell'introduzione della causa (e, cioè, come spiegato, prima del formarsi di un consolidato orientamento di legittimità) un motivo sufficiente a determinare la compensazione dei costi del giudizio (sulla possibilità di compensare in ragione di incertezze giurisprudenziali: Cass. Sez.

6-L, Ordinanza n. 11111 del 05/05/2017;
Cass., Sez.

6-L, Ordinanza n. 8861 del 05/04/2017; Cass. Sez. 5, Sentenza n. 22807 del
09/11/2015; Cass., Sez. 6-2, Ordinanza n. 8377 del 24/04/2015; Cass., Sez. 6-2,
Ordinanza n. 24489 del 02/12/2015; in precedenza, Cass., Sez. U., 30/07/2008, n.
20598, Rv. 604398-01)” (Cassazione civile sez. III, 15/03/2025, n.6901);
rilevato che -nella specie- il contrasto giurisprudenziale che secondo Roma capitale giustificherebbe la detta compensazione ha riguardato il diverso esito dei giudizi aventi ad oggetto impugnazione di determine dirigenziali analoghe a quella impugnata nella presente sede;

ritenuto -pertanto- che l'oscillazione giurisprudenziale non è stata la ragione dell'insorgere del contenzioso, di tal che questo non sussistono i presupposti per la compensazione delle spese;

P.Q.M.

Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando il giudizio, in accoglimento dell'appello ed in riforma dell'ordinanza del Giudice di Pace di Roma che ha definito il procedimento RG 13201/2024, così provvede:
DICHIARA la competenza del giudice di pace;

ANNULLA la determina dirigenziale n. 8409/2023/8/1/1;
ND parte appellata alla refusione delle spese di lite in favore della parte appellante che liquida per il primo grado, in 240,00 euro per compensi e per il grado di appello, in 362,00 euro per compensi. Oltre, per entrambi i gradi, spese di iscrizione della causa a ruolo, spese generali, IVA e Cassa. Somme distratte in favore dei procuratori dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Roma all'esito della camera di consiglio del 20.11.2025
Il GIUDICE
UC De BE