N. R.G. 29681/2025
TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA
SEZIONE DIRITTI DELLA PERSONA E IMMIGRAZIONE
in camera di consiglio e composto collegialmente da dott.ssa CI NG Presidente dott.ssa Damiana Colla Giudice dott. Francesco Frettoni Giudice relatore ha pronunciato ex art. 281 sexies c.p.c. la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al n. R.G. sopra indicato, promossa da nato in [...] il [...], C.F. , rappresentato e Parte_1 C.F._1 difeso dall'Avv. Giorgio Pezzilli del Foro di Roma (C.F. - P.E.C.: C.F._2
), giusta procura apposta in calce al ricorso, ed Email_1 elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avvocato sito in Roma Via Silvio Pellico n. 42

- RICORRENTE -


nei confronti di domiciliati ex lege Controparte_1
c/o l'Avvocatura dello Stato
- RESISTENTE COSTITUITO -
Conclusioni delle parti
Per parte ricorrente:
“nel merito accertare e dichiarare il diritto del Sig. di formalizzare la domanda Parte_1 di protezione speciale presso l'Ufficio Immigrazione della Questura di Roma e condannare le Amministrazioni resistenti al risarcimento del danno subito dal ricorrente per il ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo”. Per parte resistente:
“Rigettare il ricorso, con il favore delle spese.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione

1. Con la presente azione il sig. propone impugnazione avverso il rifiuto della Questura Pt_1 di Roma di formalizzare la sua istanza di protezione speciale.
Premette il ricorrente di essere nato a [...]; di essere giunto in Italia nel 2014 e di aver fatto domanda di protezione internazionale poi rigettata dalla Commissione Territoriale di Foggia;
che successivamente il Tribunale di Bari ha rigettato il ricorso avverso il diniego;
di aver presentato nel 2019 una domanda reiterata di protezione internazionale alla Questura di Roma rigettata per inammissibilità dalla;
di aver presentato istanza di Controparte_1 protezione speciale direttamente presso la Questura di Roma il 22/05/2025 e che detta Questura comunicava a mezzo p.e.c. il rifiuto della formalizzazione della domanda per l'irrituale presentazione della stessa in ragione delle intervenute modifiche legislative.
Il ricorrente insiste sul proprio diritto a presentare presso la Questura la detta istanza e a veder esaminata la propria domanda di protezione speciale nonostante le intervenute modifiche normative, avendo queste riguardato soltanto la disciplina del procedimento amministrativo, mentre esse non hanno eliminato l'obbligo del Questore di riconoscere la protezione in applicazione dei commi 1 e 1.1 dell'art. 19 del d.lgs. n. 286/1998, i quali prevedono cause di inespellibilità inderogabili.
L'amministrazione resistente si è costituita insistendo per il rigetto dell'avverso ricorso, perché ritenuto infondato a motivo di quanto già evidenziato nella p.e.c. inviata a parte resistente.

2. In via pregiudiziale, deve affermarsi la giurisdizione dell'adito Giudice ordinario, attesa l'indubbia natura di diritto soggettivo della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente (cfr. SS.UU. ordinanza n. 5059 del 28.02.2017, secondo cui: la situazione giuridica soggettiva dello straniero ha natura di diritto soggettivo, da annoverarsi tra i diritti umani fondamentali garantiti dagli art. 2 Cost. e 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'uomo, e pertanto, non degradabile ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo”).
La richiesta rivolta alla Questura di Roma risulta finalizzata all'esercizio del diritto costituzionalmente garantito dall'art. 10 terzo comma della Costituzione di avanzare domanda di protezione. La protezione speciale rientra, unitamente allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, nel diritto di asilo tutelato da tale norma costituzionale, ormai ritenuta esaurientemente attuata attraverso le misure di protezione (status di rifugiato e protezione sussidiaria) disciplinate dalla normativa eurounitaria sulla protezione internazionale, recepita nell'ordinamento italiano, e l'ulteriore misura della c.d. protezione speciale (o complementare o, in precedenza, umanitaria), conformata direttamente dall'ordinamento nazionale (cfr. Corte cost. n. 13/2022, n. 194/2019, Cass. n. 19176/2020, n. 16362/2016, n. 10686/2012). Quest'ultima forma di protezione può essere riconosciuta anche nell'ambito della procedura per il riconoscimento della protezione internazionale. Pertanto, la situazione di chi presenta (o tenta di presentare) domanda di protezione speciale deve equipararsi a quella di chi presenta (o tenta di presentare) domanda di protezione internazionale, determinandosi altrimenti trattamenti differenziati in situazioni sostanzialmente uguali a seconda della procedura prescelta per azionare il medesimo diritto di chiedere e vedersi riconosciuta la protezione speciale, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, trattandosi di una disparità di trattamento del tutto irragionevole.

3. L'azione è fondata e, pertanto, può trovare accoglimento, come già ritenuto da questa sezione in precedenti analoghi, fra cui quello richiamato nel ricorso, del quale si condivide e fa propria in questa sede la motivazione.

4. Il ricorrente ha compiutamente documentato di aver tentato senza successo di presentare la propria domanda di protezione speciale presso la Questura di Roma in data 22/5/2025, trasmettendo la relativa manifestazione di volontà via PEC con richiesta di fissazione di un appuntamento per la formalizzazione della domanda. Tale manifestazione di volontà è stata ricevuta dalla Questura, la quale tuttavia, con p.e.c. del 26/05/2025, ha rifiutato di fissare un appuntamento e procedere alla formalizzazione, dal momento che “la normativa in vigore non prevede che lo straniero non regolare sul T.N. possa richiedere presso questi uffici la protezione speciale, tanto piu' che se la avesse ritenuto sussistere una qualsiasi esigenza di CP_1 protezione l'avrebbe direttamente riconosciuta”.
Secondo la Questura sarebbe impossibile presentare tale domanda nel vigente regime normativo, posto che la legge n. 50/2023, di conversione del d.l. n. 20/2023, entrata in vigore il 6/05/2023, ha soppresso il secondo periodo dell'art. 19 comma 1.2 del d.lgs. n. 286/1998, il quale prevedeva che “[n]el caso in cui sia presentata una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno, ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e 1.1, il Questore, previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, rilascia un permesso di soggiorno per protezione speciale”, eliminando la previsione espressa della possibilità di domandare e di ottenere direttamente presso il Questore il rilascio di un permesso per protezione speciale, previo parere della , sussistendone i requisiti di legge. Controparte_1
Deve, tuttavia, considerarsi come le modifiche apportate dal d.l n. 20/2023, in particolare all'art. 7, e dalla relativa legge di conversione, pur abrogando il terzo e il quarto periodo del comma 1.1 dell'art. 19 del d.lgs. n. 286/1998, i quali (nella versione novellata dal d.l. n. 130/2020, convertito dalla l. n. 173/2020) espressamente contemplavano tra le ipotesi di inespellibilità utili ai fini del riconoscimento della protezione speciale il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero dal territorio nazionale potesse dare luogo ad una violazione del suo diritto al rispetto della vita privata e familiare, non hanno eliminato il primo e il secondo periodo del medesimo comma 1.1 del suddetto art. 19 (sempre nella versione novellata dal d.l. n.130/2020). Tale norma continua dunque a prevedere tra le ipotesi di inespellibilità utili ai fini del riconoscimento della protezione speciale e del rilascio del relativo permesso di soggiorno sia il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero dal territorio nazionale possa esporlo a persecuzioni per motivi di razza, sesso, orientamento sessuale, identità di genere, lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche o condizioni personali o sociali ovvero a tortura o trattamenti inumani e degradanti (inespellibilità attuativa attuazione del principio di non refoulement, espresso tra gli altri strumenti internazionali dall'art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati e dall'art. 3 della CEDU nell'interpretazione ormai da tempo affermata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo a partire da ECtHR, Soering v. the United Kingdom, n. 14038/88 del 7 luglio 1989), sia il caso in cui l'allontanamento del cittadino straniero costituisca una violazione degli obblighi di cui all'art. 5 comma 6 del d.lgs. n. 286/1998, ossia degli obblighi costituzionali o internazionali vincolanti per l'ordinamento italiano, compreso l'obbligo di rispetto della vita privata e familiare della persona ai sensi dell'art. 8 CEDU, come ribadito anche dalla Corte di Cassazione: “in ogni caso, il diritto al rispetto della vita privata e familiare non solo è rimasto in vita nell'art. 5, comma 6, TUI, ma continua ad essere tutelato dall'art. 8 CEDU e rientra in quel “catalogo aperto” dei diritti fondamentali (cfr. Cass. Sez. Unite 24413/2021) connessi alla dignità della persona e al diritto di svolgere la propria personalità nelle formazioni sociali, tutelati dagli artt. 2, 3, 29, 30 e 31 Cost., trovando dunque il suo fondamento in fonti sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria” (Cass. n.28162/2023).
La permanenza nel Testo Unico Immigrazione della previsione di inespellibilità per i casi in cui il rimpatrio comporti una lesione di diritti fondamentali della persona tutelati dall'ordinamento costituzionale e internazionale necessariamente comporta il corrispettivo obbligo per l'amministrazione di rilascio di un titolo di soggiorno al realizzarsi di questi casi, che garantisca la regolarità della presenza sul territorio nazionale dell'individuo inespellibile e il godimento di tutti i diritti connessi, da individuare nel permesso di soggiorno per protezione speciale secondo quanto espressamente previsto, nell'ambito della procedura di riconoscimento della protezione internazionale, ai sensi dell'art. 19 comma 1.2 del d.lgs. n. 286/1998, che dispone che “ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e 1.1., la trasmette ai sensi Controparte_1 dell'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 gli atti al Questore per il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale”.
Appare, dunque, evidente che, come correttamente evidenziato dal difensore di parte ricorrente e già rilevato dalla giurisprudenza di merito (cfr. Trib. Bologna, sentenza del 28/06/2024 R.G. n. 4443/2024), se l'ordinamento tuttora contempla il diritto al riconoscimento della protezione speciale e al rilascio del relativo titolo di soggiorno, com'è ai sensi di quanto argomentato sopra, la persona che intenda far accertare di trovarsi in una delle situazioni di inespellibilità che danno diritto alla protezione speciale deve necessariamente disporre della possibilità di domandare all'autorità amministrativa lo svolgimento di tale accertamento.
Il richiedente deve essere ricevuto dall'autorità competente a raccogliere la sua volontà, da individuarsi nella Questura (tale compito è ad essa demandato sia dal soppresso secondo periodo dell'art. 19 comma 1.2 del d.lgs. n.286/1998 sia dall'art. 6 del d.lgs. n. 25/2008 relativamente alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale), e tale autorità deve provvedere alla formalizzazione della domanda;
la domanda deve, quindi, ricevere un esame adeguato e la procedura concludersi con un provvedimento espresso e motivato, con rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale da parte della medesima Questura nel caso di accertamento della sussistenza dei sopra indicati presupposti di legge.
L'amministrazione è, dunque, in ogni caso e in primo luogo tenuta a ricevere la domanda di protezione speciale, fissando un appuntamento a tal fine entro i termini di legge a chi ne manifesta la relativa volontà. È opportuno richiamare l'art. 2 del d.lgs. n. 142/2015, secondo il quale la manifestazione di volontà di richiedere la protezione non è subordinata a forme particolari, e il successivo art. 4, che stabilisce l'onere dell'amministrazione di fornire un permesso di soggiorno a tutti i richiedenti asilo. La procedura è, inoltre, scandita da tempi celeri e certi, volti a garantire l'effettività dei diritti connessi allo status di richiedente asilo: l'art. 3 del d.lgs. n. 25/2008, in attuazione della direttiva CE n. 85/2008, stabilisce che “le autorità competenti all'esame delle domande di protezione internazionale sono le commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, di cui all'art.

4. L'ufficio di polizia di frontiera e la Questura sono competenti a ricevere la domanda, secondo quanto previsto dall'art. 26”. La quale norma dispone che “la Questura, ricevuta la domanda di protezione internazionale, redige il verbale delle dichiarazioni del richiedente su appositi modelli predisposti dalla Commissione Nazionale […] redatto entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere protezione ovvero entro sei giorni lavorativi in caso in cui la volontà è manifestata all'Ufficio di polizia di frontiera. I termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti”.
La Corte di Giustizia UE (sentenza Evelyn Danqua, C-429/15) afferma, inoltre, che, in mancanza di norme stabilite dal diritto dell'Unione riguardanti le modalità procedurali relative alla presentazione e all'esame di una domanda di protezione internazionale, spetta all'ordinamento giuridico interno di ogni Stato membro disciplinare tali modalità, garantendo nel contempo che esse non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell'Unione. Deve citarsi anche il disposto dell'art. 6, par. 6 della Direttiva UE n. 33/2013 (recepita dal d.lgs. n. 142/2015), secondo cui gli Stati membri non esigono documenti inutili o sproporzionati né impongono altri requisiti amministrativi ai richiedenti prima di riconoscere loro i diritti conferiti dalla presente direttiva, per il solo fatto che chiedono protezione internazionale. Tale disposizione impegna gli Stati membri a non disseminare di inutili ostacoli burocratici il difficile cammino verso la richiesta asilo. La manifestazione di volontà non soggetta ad alcun formalismo, è quindi, sufficiente a configurare un obbligo dell'amministrazione a verbalizzarla nei termini stringenti previsti dalla normativa interna e internazionale.

5. Nel caso di specie, deve ritenersi che, mediante la comunicazione PEC alla Questura del 22/05/2025, in mancanza di altra modalità di prenotazione di un appuntamento, il ricorrente abbia manifestato una volontà chiara ed univoca di chiedere protezione speciale presso la Questura di Roma. Quest'ultima, una volta ricevuta a mezzo p.e.c. la chiara e univoca volontà del ricorrente di chiedere la protezione speciale, non ha provveduto alla formalizzazione nei tempi sopra esposti, né ha fissato un appuntamento ed anzi si è espressamente rifiutata di procedere in tal senso, impedendo in tal modo l'esercizio del diritto costituzionalmente e internazionalmente tutelato di richiedere la protezione dello Stato di accoglienza. A ciò deve porsi rimedio in questa sede giurisdizionale, ordinando alla Questura la formalizzazione della domanda di protezione speciale del ricorrente.
Quanto, poi, alle concrete modalità di svolgimento della procedura di verifica del diritto alla protezione speciale una volta che la Questura abbia raccolto e formalizzato la domanda e alla questione se l'esame e la decisione competano alla Questura stessa, previa acquisizione del parere obbligatorio della competente , secondo quanto in precedenza Controparte_1 previsto dal secondo periodo dell'art. 19 comma 1.2 del d.lgs. n. 286/1998 formalmente abrogato dalla l. n. 50/2023 di conversione del d.l. n. 20/2023, ovvero se l'intera trattazione e decisione debbano essere affidate alla secondo le modalità ordinarie previste nel Controparte_1 caso di domanda di asilo, peraltro più gravose per l'amministrazione e corredate di maggiori garanzie per il richiedente (sostanziali e procedurali, quali il diritto all'accesso al sistema di accoglienza per i richiedenti asilo e l'automatica sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento di diniego in caso di impugnazione davanti all'autorità giurisdizionale, prevista in via ordinaria dall'art. 35bis comma 3 del d.lgs. n. 25/2008), con sacrificio della possibilità di una maggiore snellezza della procedura e dunque celerità della decisione, può ritenersi che le scelte in materia organizzativa siano rimesse alla valutazione dell'autorità amministrativa, purché il procedimento amministrativo scelto rispetti i tempi di legge e garantisca standard di effettività, serietà ed adeguatezza dell'esame, compreso l'intervento in ogni caso della specializzata mediante rilascio di parere obbligatorio ovvero Controparte_1 mediante trattazione della procedura intera.

6. In conclusione, per tutti i motivi sopra esposti deve essere accolta la domanda di parte ricorrente, con conseguente ordine alla Questura di Roma di ricevere e formalizzare la domanda di protezione speciale avanzata dal ricorrente.

7. La domanda risarcitoria è generica e per questo assorbente motivo non può essere accolta.

8. In ordine alle spese di lite, le stesse possono essere compensate, trattandosi di questione controversa che può considerarsi nuova in quanto conseguente a modifiche legislative ancora abbastanza recenti e senza pronunciamenti della giurisprudenza di legittimità, oltre alla considerazione della soccombenza di parte ricorrente sulla domanda risarcitoria.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone:
- ordina alla Questura di Roma di ricevere e formalizzare la domanda di protezione speciale del ricorrente;

- dichiara compensate le spese processuali.
Roma, 6/10/2025
La Presidente
CI NG