Pubblicato il 09/04/2026

N. 00160/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00456/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 456 del 2024, proposto da Società agricola Top EL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Pelliccia e Alessandro Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Todi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Bececco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

- che nulla è dovuto in favore del Comune di Todi da Società Agricola Top EL s.r.l. a titolo di oneri di urbanizzazione in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024, pratica n. 733/2024 conclusa positivamente in data 5 luglio 2024;

- della illegittimità della pretesa di pagamento degli oneri di urbanizzazione avanzata dal Comune di Todi nei confronti della ricorrente in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024;

- del diritto della società ricorrente alla restituzione delle somme versate e che saranno oggetto di versamento, sempre con animo di rivalsa, a titolo di oneri di urbanizzazione in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024, pratica n. 733/2024 e al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dalla ricorrente;

per la conseguente condanna del Comune di Todi alla restituzione di tutte le somme incassate a titolo di oneri di urbanizzazione versati in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024, pratica n. 733/2024, oltre al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dalla ricorrente, oltre a interessi legali e rivalutazione monetaria dalla data di maturazione del diritto e fino al soddisfo, secondo legge;

nonché, per quanto possa occorrere, per l’annullamento:

- della nota del Comune di Todi, 7° settore del 19 giugno 2024 avente ad oggetto “Richiesta polizza fidejussoria” nella parte in cui richiede e quantifica il versamento degli oneri di urbanizzazione connessi alla presentazione della SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024, pratica n. 733/2024;

- nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto nella parte in cui subordinano l’approvazione e/o l’efficacia e/o la validità della SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024, pratica n. 733/2024 al versamento degli oneri di urbanizzazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Todi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa EL AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Top EL società agricola a r.l. è proprietaria di un compendio immobiliare costituito da un grande capannone con annessi altri fabbricati e una corte pertinenziale scoperta di circa mq.15.000; il tutto sito in Todi frazione Pantalla, voc. San Giovanni n. 153, distinto nel Catasto del Comune di Todi al foglio n. 8, part. 395; la proprietà dei beni immobili è stata acquistata, in parte per compravendita e in parte per mezzo di decreto giudiziale di trasferimento in sede fallimentare, tra novembre 2021 e maggio 2023.

1.1. Il complesso immobiliare è stato interessato negli ultimi anni da:

- SCIA in sanatoria n. 1031 del 2021, presentata dal sig. NC UT in qualità di curatore del fallimento della società Ripam;

- SCIA n. 1052 del 2021, prot. 28363 del 28 settembre 2001, presentata dal sig. NC UT in qualità di curatore del fallimento della società Ripam, volta al frazionamento urbanistico e catastale dell’immobiliare, senza opere, che ha dato origine al sub. 3;

- SCIA n. 753 del 2023, prot. 21184 del 13 luglio 2023, presentata dal sig. IA TI in qualità di legale rappresentante della Società agricola Top EL s.r.l., di ulteriore frazionamento del sub. 3 in sub 8 e 9;

1.2. Riferisce l’odierna ricorrente che la destinazione d’uso del capannone principale del complesso era catastalmente individuata come “opificio”; operando la società Top EL esclusivamente nel settore agricolo, la ricorrente ha incaricato un tecnico di fiducia, geom. Andrea Giovenali, al fine di avviare la pratica amministrativa volta ad ottenere la variazione di destinazione d’uso da “produttivo” a “rurale”, onde regolarizzarne l’uso futuro.

In occasione contatti con gli uffici comunali, il tecnico rappresentava la natura dell’intervento – consistente in una mera trasformazione d’uso degli immobili da “produttiva” a “rurale” senza che tale intervento richiedesse la realizzazione di opere (murarie e/o impiantistiche) e senza l’apporto di alcun aggravio di carico urbanistico dell’area interessata – deducendo che tale circostanza avrebbe comportato la non debenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria. Dichiaratamente al solo fine di non rallentare il procedimento amministrativo autorizzativo, in vista della presentazione della SCIA relativa all’intervento, il tecnico di parte ricorrente provvedeva tuttavia a una prima determinazione degli oneri di urbanizzazione ritenuti dovuti dagli uffici comunali, quantificati complessivamente in € 74.856,42.

In data 12 giugno 2024 la società provvedeva al versamento della somma di € 29.942,57 a titolo di prima rata pari al 40% degli oneri previsti.

Con pec del 17 giugno 2024 il tecnico incaricato avanzava al Comune istanza di rateizzazione in tre rate (40% alla presentazione della SCIA, 30% a mesi 6 dalla presentazione e saldo del restante 30% a mesi 18 dalla presentazione della SCIA) e la richiesta di conferma dell’ammontare da versare.

In riscontro alla nota di cui sopra il Comune di Todi in data 19 giugno 2024, preso atto del pagamento della prima rata degli oneri di urbanizzazione, confermava le quantificazioni della seconda e terza rata per come prospettate dalla ricorrente e richiedeva, a garanzia del pagamento delle stesse, la produzione di una polizza fidejussoria per un importo pari ad € 53.896,61 (maggiorato del 20% come da l.r. n. 1 del 2015) con validità di ventidue mesi dalla presentazione della SCIA.

La ricorrente in data 25 giugno 2024 sottoscriveva e produceva al Comune di Todi la polizza fidejussoria di cui sopra.

1.3. In data 27 giugno 2024 la ricorrente, per mezzo del tecnico incaricato, presentava la SCIA assunta al prot. n. 20227, numero di pratica n. 733 del 2024, avente ad oggetto “ variante alla SCIA N. 1052/2021, prot. 28363 del 8.9.2021 per variazione d’uso senza opere da produttivo direzionale a rurale ”, precisando nella relazione tecnica allegata quanto segue: « l’istante ritiene che per l’intervento oggetto della presente SCIA, stante le sue concrete caratteristiche (mutamento di destinazione d’uso in assenza di qualsivoglia opera) ai sensi dell’art. 131, comma 3, L.R.1/2015 e s.m.i. non sia dovuto il versamento di alcunché per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per le porzioni in cui verranno svolte attività agricole. Ciò nonostante, ove il Comune di Todi richieda il versamento di tali oneri per il rilascio e l’approvazione del titolo edilizio, l’istante sin d’ora dichiara la propria disponibilità al versamento al solo fine di non rallentare la pratica ma con espresso animo di rivalsa e cioè con espressa riserva di richiederne la restituzione ritenendo appunto che detti oneri non siano dovuti. Inoltre, si avrà il frazionamento urbanistico dell’attuale sub. 9, poiché gli uffici distaccati dal fabbricato principale e posti al piano terra dell’edificio ubicato ad ovest del capannone principale, non verranno utilizzati a servizio dell’attività agricola; poiché manterranno l’attuale destinazione, dovranno essere successivamente accatastati con proprio subalterno in Categoria C/10. Tale operazione non produrrà comunque variazione d’uso (in quanto la destinazione, come detto, rimarrà invariata) e non sarà quindi soggetta al pagamento di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ».

In data 5 luglio 2024 il procedimento di SCIA risultava sulla “scrivania virtuale” del SUAPE del Comune di Todi positivamente concluso.

2. Con ricorso notificato in data 4 ottobre 2024 la Top EL s.r.l. ha agito per l’accertamento e la declaratoria che nulla è dovuto in favore del Comune di Todi a titolo di oneri di urbanizzazione in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27 giugno 2024 (pratica n. 733/2024) e dell’illegittimità della pretesa di pagamento degli oneri di urbanizzazione avanzata dal Comune di Todi nei confronti della ricorrente in relazione alla richiamata SCIA. La ricorrente ha, parimenti, chiesto l’accertamento del proprio diritto alla restituzione delle somme indebitamente versate, con conseguente condanna dell’Amministrazione comunale alla restituzione delle stesse, oltre risarcimento del danno subito, nonché l’annullamento della nota comunale del 19 giugno 2024.

2.1. La ricorrente ha lamentato in diritto la violazione, falsa e/o erronea applicazione di legge in relazione all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e all’art. 131 l.r. n. 1 del 2015; l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, manifesta irragionevolezza e illogicità, l’ingiustizia manifesta.

Ha evidenziato la parte ricorrente che l’intervento in questione non ha comportato alcun aggravio di carico urbanistico dell’area interessata stante la mera trasformazione della destinazione d’uso da produttiva a rurale, senza necessità di alcuna opera muraria e/o impiantistica in grado di incidere sulla conformazione dell’edificio e sulla volumetria dello stesso. Tale cambio di destinazione d’uso inoltre non ha comportato alcuna variazione in termini di “aumento di utenza” relativa all’area interessata stante la totale sovrapponibilità in tali termini della destinazione d’uso pregressa (produttiva) e quella attuale (rurale).

L’intervento oggetto di SCIA n. 733/2024, ha per oggetto la variante alla SCIA n. 1052/2021 per la variazione d’uso senza opere da produttivo direzionale a rurale e, in particolare: non incide sui parametri urbanistici e sulla S.U.C., non altera la sagoma dell’edificio; non comporta la modifica delle dotazioni territoriali e funzionali; non comporta il reperimento di spazi a parcheggio privato pertinenziali previsti dal reg. reg. n. 2 del 2015, art. 77, comma 4; non comporta l’installazione, la trasformazione o l’ampliamento di impianti tecnologici; non interessa il sistema di riscaldamento; non prevede interventi sulle parti esterne; non prevede la realizzazione di impianti per l’illuminazione esterna; non incide sulle dotazioni infrastrutturali; non incide sui collegamenti ai servizi a reti tecnologiche e non ne modifica le caratteristiche qualitative e quantitative; non incide sul sistema di smaltimento delle acque bianche e nere in quanto le opere non comportano incremento del carico di utenza.

A fronte di quanto sopra la ricorrente ha sostenuto che, in applicazione la previsione normativa dell’art. 131 l.r. n. 1 del 2015, nessun onere di urbanizzazione, né primaria né secondaria, sia dovuto da Top EL s.r.l. al Comune di Todi in relazione alla SCIA n. 733 del 2024, in quanto l’intervento così realizzato non ha comportato alcun aumento del carico urbanistico tale da giustificare i relativi oneri.

È stato denunciato, pertanto, l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui richiedono e quantificano gli oneri di urbanizzazione connessi al deposito della SCIA n. 733/2024.

Conseguentemente, la parte ricorrente ha chiesto che, previo riconoscimento che nulla è dovuto in favore del Comune di Todi da Società Agricola Top EL s.r.l. a titolo di oneri di urbanizzazione in relazione alla SCIA prot. n. 20227 del 27.6.2024 (pratica n. 733/2024) e del diritto della ricorrente alla restituzione di quanto indebitamente versato, ove occorra anche previo annullamento dei provvedimenti impugnati, l’Amministrazione comunale sia condannata alla restituzione di quanto percepito e al risarcimento dei danni subiti e subendi, che si riserva di quantificare, compresi quelli patrimoniali connessi alla necessità di versare il premio per la stipula di polizza fidejussoria, il tutto oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla domanda.

3. Si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Todi evidenziando, in primo luogo, che sia la quantificazione degli oneri che il pagamento della prima rata erano già stati effettuati da parte della stessa Società istante al momento della presentazione in data 27 giugno 2024 della SCIA assunta al prot. n. 20227, numero di pratica 733/2024. La difesa resistente ha, pertanto, denunciato la contraddittorietà e strumentalità del comportamento assunto dalla parte ricorrente, che la vede richiedere indietro ciò che ha spontaneamente corrisposto, rifiutandosi di pagare il residuo dovuto.

La difesa comunale ha evidenziato come risulti pacifico l’avvenuto passaggio di categoria della destinazione urbanistica. Il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale comporterebbe inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti; contrariamente a quanto sostenuto dalla parte ricorrente, l’assenza di opere edilizie o di incremento della superficie non comporterebbe l’esonero dal pagamento degli oneri a fronte di un mutamento che riguarda categorie urbanistiche autonome.

4. La ricorrente ha replicato, insistendo sull’insussistenza nel caso che occupa dei presupposti per la corresponsione degli oneri di urbanizzazione a fronte di un mutamento di destinazione d’uso senza opere che non ha comportato alcun incremento del carico urbanistico.

In particolare, la difesa attorea ha evidenziato che l’intero complesso edilizio oggetto di mutamento di destinazione d’uso – acquistato dalla ricorrente con due distinti atto – era composto (quanto al capannone interessato dall’intervento) in due unità immobiliari (identificate al foglio 8 particella 395 sub 3 e sub 4) e, in seguito alle variazioni urbanistiche e catastali attuate, è tutt’ora composta da due unità immobiliari (identificate al foglio 8 particella 395 sub 11 e sub 13). Le uniche modifiche attuate hanno riguardo la destinazione urbanistica (passata ad agricola per entrambe le unità) e la consistenza di ciascuna unità immobiliare; la superficie totale, rimasta immutata, è stata distribuita diversamente tra le due unità immobiliari in quanto una delle due (foglio 8 particella 395 sub 13) è stata poi venduta. Le suddette due unità immobiliari (identificate al foglio 8 particella 395 sub 11 e sub 13) hanno entrambe destinazione agricola a seguito della variazione urbanistica e catastale originata con la SCIA prot. n. 20227/24; le altre unità immobiliari distinte con la particella 395 (sub. 2, 5 e 6), sempre di proprietà della Società ricorrente, non sono state interessate dalla richiesta di variazione d’uso.

5. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. È controversa la debenza a carico della ricorrente Top EL società agricola a r.l. degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria – peraltro già in parte versati dalla società in favore del Comune di Todi, seppure con riserva – per il cambio di destinazione d’uso del compendio immobiliare (costituito da un grande capannone con annessi altri fabbricati e una corte pertinenziale scoperta di circa mq.15.000) sito frazione Pantalla, voc. San Giovanni, di cui alla SCIA n. 733 del 2024.

Emerge pacificamente dagli atti di causa che l’intervento è consistito nella sola trasformazione della destinazione d’uso dell’immobile – da produttiva a rurale – senza effettuazione di alcuna opera edilizia e/o impiantistica e pertanto senza l’apporto di alcun aggravio di carico urbanistico dell’area interessata.

7. La parte ricorrente ha denunciato la violazione di legge, in relazione all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e all’art. 131 l.r. n. 1 del 2015, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, in quanto in carenza del presupposto indefettibile per l’applicazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria – ossia un aumento del carico urbanistico – sarebbe illegittima la pretesa del Comune di Todi e conseguentemente non dovute le somme quantificate dagli uffici comunali.

8. Il ricorso si presenta fondato.

8.1. Giova rammentare che per giurisprudenza ormai consolidata « il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità con la conseguenza che, anche nel caso di modificazione della destinazione d’uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l’imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici (Consiglio Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4014)” (Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2013, n. 4326); ...“ai fini della riliquidazione o meno degli oneri di urbanizzazione, l’unico legittimo presupposto imponibile è costituito dalla sussistenza o meno dell’eventuale maggiore carico urbanistico provocato dall’intervento, introdotto in un fabbricato già autorizzato, e che, a tali fini, non si deve tenere conto esclusivamente di una ristrutturazione generale e globale di un edificio, con necessari interventi esterni e interni, ma anche di ristrutturazioni che comunque trasformino la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica dell’immobile, con conseguente necessità della sottoposizione della relativa concessione al pagamento dei contributi, riferiti alla avvenuta oggettiva rivalutazione dell’immobile, e funzionali a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico (in tal senso C. di Stato, V, 3 marzo 2003, n.1180)” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611) ... Dalla disamina dei principi espressi dai richiamati precedenti emerge che il pagamento degli oneri di urbanizzazione è correlato non soltanto al rilascio del permesso di costruire o allo svolgimento di un’attività edilizia, ma anche alla circostanza che l’intervento che si intende realizzare determina un aumento del carico urbanistico, diversamente, dal costo di costruzione dovuto, invece, a prescindere » (C.d.S., sez. IV, 31 luglio 2020, n. 4877). Inoltre, « se il cambiamento di destinazione d’uso di un edifico comporta un aumento del carico urbanistico si parla di cambio di destinazione d’uso rilevante: in questo caso, l’intervento è subordinato al pagamento del differenziale degli oneri di urbanizzazione. Quando invece il cambio di destinazione d’uso non comporta un aumento del carico urbanistico, rende superfluo il pagamento degli oneri di urbanizzazione » (C.d.S., sez. IV, 28 maggio 2025, n. 4645).

8.2. In coerenza con i principi sopra riportati va letta la legge regionale n. 1 del 2015 che all’art. 130, rubricato “Contributo di costruzione per il permesso di costruire e per la SCIA”, prevede al primo comma che « [f]atti salvi i casi di riduzione o esonero di cui all’articolo 133, il permesso di costruire o la presentazione della SCIA, comportano la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione di cui agli articoli 131 e 132 determinati con riferimento alla data di presentazione della richiesta di permesso di costruire o di presentazione della SCIA ».

La medesima legge regionale, al successivo art. 131, comma 3, dispone che « [g]li oneri di urbanizzazione sono dovuti in relazione agli interventi di nuova costruzione, di mutamento della destinazione d’uso, di ristrutturazione urbanistica, nonché in relazione agli interventi di ristrutturazione edilizia qualora questi determinino un incremento del carico urbanistico in funzione di un aumento:

a) della SUC degli edifici, anche se esclusa dal computo dell’indice territoriale o fondiario;

b) delle unità immobiliari;

c) dell’utenza, in caso di attività diversa da quella residenziale ».

8.3. Nel caso che occupa non è revocato in dubbio che si discuta di un mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante ai sensi dell’art. 23 ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 155, comma 4, l.r. n. 1 del 2015, implicando il mutamento di destinazione d’uso da “produttiva” a “rurale” un passaggio tra categorie funzionali. Se ciò comporta la necessità del titolo abilitativo – in particolare della SCIA, ex art. 155, comma 7, lett. a), l.r. n. 1 del 2015, puntualmente presentata dalla Società ricorrente – tuttavia, diversamente a quanto sostenuto dalla difesa comunale, non può presumersi che ciò comporti un aumento di carico urbanistico da cui possa farsi discendere la debenza degli oneri di urbanizzazione ai sensi dell’art. 131, comma 3, l.r. n. 1 del 2015.

Nella fattispecie in esame, al contrario, dalla relazione tecnica allegata alla SCIA – mai contestata dall’Amministrazione comunale – non risulta che il mutamento di destinazione d’uso da produttiva a rurale abbia comportato un effettivo incremento del carico urbanistico tale da giustificare la richiesta comunale. L’intervento senza opere non solo non ha comportato aumenti della SUC degli edifici o delle unità immobiliari, ma neanche è stato documentato un possibile aumento dell’utenza, non inverandosi alcuna delle ipotesi di cui al richiamato terzo comma dell’art. 131 della l.r. n. 1 del 2015.

Né può valorizzarsi in senso contrario la generica affermazione in chiusura della memoria di parte resistente, non supportata da alcun computo o allegazione.

9. Per quanto esposto, va quindi accertato che nulla è dovuto a titolo di contributo di costruzione da parte della società ricorrente in relazione alla SCIA assunta al prot. n. 20227, numero di pratica n. 733 del 2024. Ne consegue l’annullamento degli atti gravati e la condanna del Comune di Todi alla restituzione di quanto già percepito, maggiorato degli interessi legali dalla domanda al saldo.

Non può, invece, accogliersi la domanda relativa alla rivalutazione monetaria di detta somma, trattandosi di obbligazione pecuniaria e ritenendo il Collegio di aderire alla giurisprudenza consolidata per cui « l’obbligazione di restituzione dell’indebito genera, ai sensi dell’art. 2033 c.c., esclusivamente l’obbligazione accessoria di interessi » (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 27 febbraio 2017, n. 469; cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 12 novembre 2025, n. 1510; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 9 dicembre 2022, n. 2717).

Non può, infine, trovare accoglimento la domanda di risarcimento del danno, in quanto la parte ricorrente ha omesso ogni allegazione e quantificazione al riguardo. Inoltre, lo stesso comportamento della parte ricorrente, che ha provveduto a quantificare gli oneri e ad effettuare il primo versamento prima di esprimere formalmente la riserva con la relazione allegata alla SCIA, esclude che possa configurarsi una colpa in capo all’Amministrazione.

Per le medesime ragioni si ritiene di disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RF UN, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

EL AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL AR	RF UN

IL SEGRETARIO