Pubblicato il 20/04/2026

N. 07051/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08812/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8812 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni e Leonardo Frattesi, con domicilio eletto presso lo studio Marco Annoni in Roma, via Udine 6 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pavimental s.p.a., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 10856 del 12 giugno 2017 con il quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici - Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali ha disposto la revoca del proprio precedente provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016, recante l’approvazione dei ribassi applicabili agli affidamenti infragruppo di una serie di interventi di risanamento acustico da eseguire lungo le tratte autostradali assentite in concessione ad Autostrade per l’Italia s.p.a. ed ha contestualmente rideterminato i ribassi applicabili ai medesimi affidamenti nella misura già fissata con il proprio precedente provvedimento prot. 1312 del 28 gennaio 2016;

- della nota ministeriale prot. n. 7862 del 3 maggio 2017, relativa alla comunicazione di avvio del procedimento;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compreso il provvedimento della Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali prot. 1312 del 28 gennaio 2016;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 13 febbraio 2018:

- del decreto prot. 21859 del 30 novembre 2017 con il quale la Direzione ministeriale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali ha approvato la perizia di variante tecnica n. 1 relativa all’intervento denominato “ lavori di risanamento acustico nei comuni di Seriate Grassobbio e Bagnatica dal km. 172+589 al km. 179+150 (Macrointervento 54) ”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 6 marzo 2018:

- del decreto prot. 23033 del 20 dicembre 2017, relativo all’approvazione della perizia di variante tecnica e suppletiva n. 1 riferita all’intervento denominato “ Interventi di mitigazione acustica nei comuni di Castellanza e Legnano dal km. 16+000 al km. 20+500 (Macrointervento 41) ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa NA AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia interessa la concessione di Autostrade per l’Italia (AS) s.p.a. relativa alla gestione di una pluralità di tratte autostradali (A1, A4, A7, A8, A9, A10, A11, A12, A13, A14, A16, A23, A26, A27 e A30), regolata dalla c.d. Convenzione Unica (di seguito “Convenzione”) stipulata con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito anche solo MIT), odierno concedente, subentrato ad ANAS a far data dal 1° ottobre 2012, ai sensi dell’art. 11, comma 5 del d.l. n. 216/2011, convertito con modifiche dalla legge n. 14/2012.

Per quel che qui interessa, si precisa che:

- alla realizzazione degli interventi previsti in Convenzione, il concessionario può provvedere in proprio, per il tramite di un’impresa infragruppo ovvero affidarne l’esecuzione a terzi;

- in caso di realizzazione dei lavori oggetto di concessione mediante società collegate, la Convenzione, all’articolo 34, prevede che “ il prezzo degli appalti conferiti alle stesse società è determinato utilizzando i lavori risultanti dal più recente prezziario ANAS, con applicazione della media dei ribassi per lavori similari affidati, previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica, negli ultimi 6 mesi dal Concessionario e dal Concedente ”.

Stante tale quadro, AS decideva di procedere all’affidamento infragruppo – segnatamente alla propria controllata Pavimental s.p.a. - di 13 interventi di risanamento acustico. Con nota del 18 gennaio 2012, n. 1113, la Società individuava, quindi, un ribasso pari al 5% calcolato sull’elenco Prezzi AS 2008 utilizzato per la predisposizione dei quadri economici dei progetti esecutivi degli interventi, precisando che detto ribasso era stato calcolato in applicazione della procedura prevista dall’art. 34 della Convenzione:

(i) tenendo conto dei dati inerenti ai ribassi applicati dai Compartimenti ANAS durante il I semestre 2011 trasmessi dalla concedente con nota prot. CDG-0131981 del 30 settembre 2011;

(ii) e calcolando una media ponderata dei ribassi relativi a ciascuno dei n. 13 Interventi determinata raffrontando il valore delle opere con applicazione dell’Elenco Prezzi ANAS 2011 e quello con applicazione dell’Elenco Prezzi AS 2008 utilizzato per la predisposizione dei quadri economici dei progetti esecutivi degli Interventi, con asserita dimostrazione della sostanziale equivalenza tra il ribasso così come risultante dalla media pesata delle aggiudicazioni ANAS (30,87% e 30,35%) e il ribasso del 5,00% proposto da AS applicato al Prezziario AS 2008;

(iii) con la dichiarata possibilità, in ogni caso, di rettifica dell’importo indicato nel caso di eventuali modifiche dei Quadri Economici relativi agli interventi n. 11, 12 e 13 i cui progetti esecutivi non erano stati – a quella data - ancora approvati dal concedente.

AS, con successiva nota prot. 19562 del 6 settembre 2012, provvedeva ad aggiornare, in relazione agli interventi n. 11 e 12, medio tempore approvati, il calcolo del ribasso proposto con la propria precedente nota prot. 1113 del 18 gennaio 2012, in considerazione:

- dei sopravvenuti dati sui ribassi applicati dai Compartimenti ANAS nel II Semestre 2011;

- dell’adozione da parte dell’allora concedente ANAS della Circolare recante la nuova disciplina per la determinazione dei ribassi applicabili agli affidamenti infragruppo;

- dell’approvazione di alcune modifiche apportate ai Quadri Economici dei predetti interventi 11 e 12.

AS quindi confermava, anche sulla base di tali nuovi elementi, il ribasso già determinato nella misura del 5%.

A seguito dell’intervenuta approvazione del progetto esecutivo anche dell’Intervento n. 13, AS provvedeva a ricalcolare il ribasso definitivo da applicare anche in relazione a tale ultimo intervento confermandolo nella misura del 5% e ne dava comunicazione al concedente con nota prot. 28358 del 10 dicembre 2012.

AS provvedeva poi a formalizzare l’affidamento in favore della propria controllata Pavimental s.p.a. degli Interventi dal n. 1 al n. 12 con la sola eccezione, dunque, dell’Intervento n. 13 per il quale il MIT, con nota prot. SVCA-MIT-2380-P del 18 dicembre 2012, aveva comunicato l’impossibilità di “ prendere in esame ” la richiesta di approvazione del ribasso in quanto asseritamente “ pervenuta non rispettando le direttive impartite da parte di questa struttura di vigilanza sulle Concessionarie Autostradali ”.

A seguito di diverse interlocuzioni tra le parti, con nota prot. 1312 del 28 gennaio 2016, il Ministero comunicava ad AS che la formulazione del ribasso contenuta nella nota prot. 1113 del 18 gennaio 2012, " antecedente alla circolare IVCA prot. 67217 dell’11 maggio 2012 è stata utilizzata una modalità di calcolo diversa da quella convenzionalmente prevista ”. Il MIT quindi rideterminava i ribassi approvati, in asserita applicazione della procedura di calcolo prevista in convenzione e descritta nella circolare prot. 67217 dell’11 maggio 2012, nella misura pari al 30,87 % per gli interventi dal n. 1 al n. 10 ed al 30,35% per gli interventi dal n. 11 al n. 13, senza successive rimodulazioni.

Seguivano ulteriori interlocuzioni tra le parti, all’esito delle quali, con provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016, il MIT:

(i) comunicava ad AS di ritenere inapplicabile l’operazione di calcolo della media ponderata dei ribassi proposta dalla Concessionaria nelle istanze di affidamento infragruppo formulate nel 2012 in quanto asseritamente non prevista nel testo convenzionale e nella Circolare ANAS;

(ii) ridefiniva i ribassi da applicare a tutti i 13 Interventi arrivando a determinare dei ribassi contenuti tra il 5,00% e il 16,15%, precisando che detti ribassi riguardassero “ esclusivamente gli importi lavori derivanti dall’utilizzo dell’Elenco Prezzi AS 2008 (…) ”.

In data 23 giugno 2016 (nota prot. 13901) la ricorrente, nell’ambito di ulteriori interlocuzioni, comunicava, a sua volta, che “ per l’esecuzione dell’Intervento n. 13 – non essendo a suo tempo oggetto di affidamento a Pavimental per motivi connessi alla mancata definizione del ribasso da parte di Codesto concedente – è stata attivata una gara pubblica per l’individuazione dell’appaltatore, attualmente in fase di aggiudicazione ”.

Con nota prot. 10988 del 24 giugno 2016 il Ministero chiedeva quindi ad AS di astenersi dalla formalizzazione degli atti aggiuntivi che modificavano i ribassi applicabili, relativi ai restanti 12 interventi, sospendendo i contenuti del provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016, con richiesta di tutta la documentazione di gara.

In particolare, dalla documentazione di gara, emergeva che, per l’Intervento n. 13, riguardante lavori di risanamento acustico da eseguire nei comuni di Serracapriola, San Severo, Foggia, Molfetta e Modugno lungo l’Autostrada A14 era stato approvato un ribasso avente entità analoga (30,152%) a quella dei ribassi comunicati dal MIT con la nota prot. 1312 del 28 gennaio 2016, poi superata dal provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016.

Con nota prot. 7682 del 3 maggio 2017, il MIT comunicava poi ad AS, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990, l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca del provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016, sul presupposto che la misura dei ribassi offerti dai concorrenti nell’ambito della gara esperita dalla concessionaria per l’affidamento dell’Intervento n. 13 avrebbe “ dimostrato la fattibilità tecnica dell’intervento con applicazione dei ribassi comunicati dal MIT con la nota prot. 1312 del 28.1.2016 senza ulteriori rimodulazioni” , con conseguente necessaria e doverosa applicazione di tali ribassi anche a tutti gli affidamenti già operati da AS in favore della controllata Pavimental s.p.a. oggetto degli Interventi da n. 1 a n. 12.

Con l’impugnato provvedimento (prot. 10856 del 12 giugno 2017), adottato all’esito della interlocuzione procedimentale, il Ministero comunicava quindi che:

- “ dall'informativa prot. AS-15132 del 02.08.2016, richiesta da questo Ministero, è emerso che già in data 07.12.2015 codesta società aveva avviato le procedure di gara per l'affidamento del 13° intervento, i cui lavori sono stimati attraverso l'elenco prezzi AS, conclusa con l'aggiudicazione all'impresa Jonica S.r.l. con ribasso pari al 31,61%, superiore rispetto a quello comunicato dal MIT in data 28.01.2016 (30,35%) ”;

- “ la partecipazione alla gara di imprese terze, che hanno proposto ribassi dì entità analoga a quella dei ribassi comunicati dal MIT in data 28.01.2016, ha dimostrato, diversamente da quanto sostenuto da codesta società negli incontri svolti, la fattibilità tecnica dell'intervento stimato con elenchi prezzi AS e, quindi, l'insussistenza e l'inesattezza delle dichiarazioni e della documentazione rese sino a quel momento da codesta società al concedente ”;

- “ l'assunto di fondo, su cui codesta società aveva basato le comunicazioni sino a quel momento inviate a questo Ministero, da cui è scaturito il provvedimento prot. 8620 del 19.05.2016, ovvero l'impossibilità di realizzare í lavori con applicazione dei ribassi inizialmente comunicati dalla DGVCA, è risultato non veritiero ”.

Alla luce di quanto esposto, rilevate le ragioni di pubblico interesse “ nella circostanza che il ribasso applicabile autorizzato dal Concedente influisce sull’entità dell’importo riconosciuto ad investimento e determina un pedaggio più elevato sull’utenza autostradale, con prot. 10856 del 12 giugno 2017 ”, il MIT revocava il provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016, ed approvava i ribassi applicabili infragruppo comunicati con nota MIT prot. 1312 del 28 gennaio 2016.

2. AS, con l’odierno gravame, ha impugnato e chiesto l’annullamento della nota prot. 10856 del 12 giugno 2017 con cui è stato revocato il provvedimento prot. 8620 del 19 maggio 2016 e sono stati approvati i nuovi ribassi, nonché di tutti gli atti presupposti e connessi come in epigrafe specificati.

La Società ha chiesto, in via subordinata, il riconoscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies della legge 241/1990.

3. Il ricorso introduttivo è affidato a due motivi di ricorso come di seguito rubricati.

“ 1) violazione dell’art. 253, comma 25 del d.lgs. 163/2006; dell’art. 24 della Convenzione di concessione e della Circolare ANAS dell’11.5.2012; eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità ed irragionevolezza ”;

“ 2) Violazione degli artt. 21 quinquies e 21nonies della legge 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, sviamento ”.

3.1. Con il primo motivo di ricorso AS sostiene, anzitutto, che “ i ribassi approvati dal MIT con il provvedimento prot. 8620 del 19.5.2016 oggetto dell’illegittima revoca disposta dal MIT sono stati determinati dal Concedente in puntuale applicazione delle citate previsioni convenzionali e regolamentari ed all’esito dell’apposito procedimento da esse tipizzato ”. A tal fine evidenzia che: « Esattamente come previsto dall’art. 34, comma 2 della Convenzione e dalla Circolare ANAS, i ribassi in esame sono stati, infatti, determinati:

(i) prendendo in considerazione il Prezziario AS 2008 (utilizzato per la valorizzazione dei quadri economici di progetto approvati) ricomputato sulla base del Prezziario ANAS più recente rispetto alla data dell’affidamento (e cioè quello approvato per il 2011 a fronte di affidamenti operati a far data dal gennaio 2012);

(ii) applicando ad essi la media dei ribassi per lavori similari affidati, previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica, negli ultimi 6 mesi precedenti l’affidamento, o da parte del Concedente (così come ricavati dai dati aggiornati allo scopo forniti dai Compartimenti ANAS per il I ed il II semestre 2011) ovvero, laddove non presenti, da parte di AS e/o di altre concessionarie autostradali, privilegiando sempre, secondo un criterio di “prossimità geografica” espressamente codificato dalla Circolare ANAS, gli affidamenti operati nello stesso ambito territoriale ovvero nell’ambito territoriale più limitrofo.

E l’applicazione di tali criteri – puntualmente illustrata da AS nelle Relazioni Metodologiche allegate alle note di comunicazione dei ribassi trasmesse al Concedente – ha trovato formale recepimento e condivisione da parte del MIT nel provvedimento prot. 8620 del 19.5.2016 ».

Ciò premesso, conclude che la scelta del Ministero di revocare i ribassi approvati all’esito del procedimento, sulla base degli esiti dell’affidamento relativo all’Intervento n. 13, si porrebbe in violazione delle regole stabilite dalla Convenzione e dalle circolari applicative, le quali impongono di determinare i ribassi guardando esclusivamente ai dati di mercato dei sei mesi precedenti l'affidamento. L’Amministrazione, prendendo a riferimento l'esito della gara pubblica per l'Intervento n. 13, conclusasi nel 2017, come parametro di confronto o "prova" per giudicare la congruità degli affidamenti diretti avvenuti nel 2012, avrebbe dunque agito in spregio a principi di certezza del diritto e leso l’affidamento della concessionaria in merito alla congruità dei ribassi applicati.

La Società sottolinea inoltre come il Ministero incorra in un errore metodologico laddove pretende di applicare meccanicamente un ribasso elevato, calibrato sul listino ANAS che ha prezzi base più alti, al listino interno AS del 2008 che ha invece prezzi molto più bassi. AS ribadisce che il provvedimento ministeriale prot. 8620 del 19 maggio 2016 era giunto a una conclusione corretta proprio perché aveva riconosciuto, dopo anni di istruttoria, la sostanziale equivalenza economica tra il ribasso del 5% sul proprio listino e il ribasso del 30% sul prezziario ANAS.

Il provvedimento impugnato, inoltre, sarebbe affetto da vizi di contraddittorietà ed erronea valutazione dei fatti, nella misura in cui deduce la fattibilità dei ribassi del 30% basandosi su una gara d'appalto svoltasi in condizioni economiche non comparabili e a distanza di oltre cinque anni dai fatti, quando i lavori degli altri interventi erano ormai stati quasi integralmente realizzati e collaudati.

3.2. Con il secondo motivo la ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato vada ad incidere, con efficacia retroattiva, su situazioni giuridiche di terzi ormai consolidatesi, senza tuttavia motivare adeguatamente le ragioni della disposta revoca.

L’Amministrazione, in particolare, avrebbe omesso di valutare l’interesse “ sia di AS, che ha eseguito l’investimento sostenendone i relativi oneri maturando un legittimo affidamento in ordine alla stabilità dei ribassi definiti ed approvati all’esito di una complessa ed articolata istruttoria protrattasi per oltre quattro anni, svolta, peraltro, nel pedissequo rispetto della disciplina convenzionale e regolatoria; sia dell’appaltatore Pavimental che ha eseguito le prestazioni affidate confidando nella stabilità dei contratti sottoscritti ed, in particolare, nella immutabilità dei corrispettivi erogati a fronte di prestazioni regolarmente rese ” (cfr. p. 25 del ricorso).

L’Amministrazione, inoltre, non avrebbe preso in considerazione “ l’opportunità di indennizzare i soggetti negativamente incisi dal provvedimento di revoca ai sensi del comma 1bis dell’art. 21quinquies ” - come avrebbe in tesi dovuto - versandosi in fattispecie di “ revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole ” incidente su rapporti negoziali peraltro già integralmente esauriti.

3.3. Con motivi aggiunti depositati in data 13 febbraio 2018, la ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto prot. 21859 del 30 novembre 2017 con il quale la Direzione ministeriale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali ha approvato la perizia di variante tecnica n. 1 relativa all’intervento denominato “ lavori di risanamento acustico nei comuni di Seriate Grassobbio e Bagnatica dal km. 172+589 al km. 179+150 (Macrointervento 54) ”, nella parte in cui è stato confermato il ribasso d’asta del 30,87%, contenuto nel provvedimento impugnato con l’atto introduttivo del giudizio.

A fondamento di tale impugnazione ha dedotto l’illegittimità derivata, sulla scorta delle censure già proposte con il ricorso introduttivo, e fatto valere ulteriori vizi di istruttoria e difetto di motivazione asseritamente contenuti nel decreto impugnato evidenziando che:

“ (i) la questione relativa alla determinazione del ribasso applicabile ai lavori è stata espressamente sottoposta al MIT dalla Concessionaria nella Relazione di Sintesi prodotta con la perizia di variante, a corredo della quale AS ha anche allegato un Quadro Economico dei lavori elaborato tenendo conto del ribasso del 5% originariamente approvato dal Concedente con provvedimento del maggio del 2016 (ed unico legittimo) poi superato (rectius revocato) con i Primi Provvedimenti Impugnati;

(ii) il Concedente ha completamente ignorato tali circostanze evidenziate dal Concessionario senza prenderle in considerazione ai fini istruttori e senza fornire neppure alcuna motivazione delle proprie (illegittime) determinazioni né nelle premesse, né nella parte dispositiva del Decreto Impugnato ”.

3.4. Da ultimo, con motivi aggiunti depositati in data 6 marzo 2018 la ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto prot. 23033 del 20 dicembre 2017, relativo, questa volta, all’approvazione della perizia di variante tecnica e suppletiva n. 1 relativa all’intervento denominato “ Interventi di mitigazione acustica nei comuni di Castellanza e Legnano dal km. 16+000 al km. 20+500 (Macrointervento 41) ”, sempre con riguardo alla conferma del ribasso nella misura del 30,35%, nonché della nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 8574 del 16 maggio 2017.

Oltre all’illegittimità di tale decreto, dedotta in via derivata, la ricorrente ha formulato una censura in via diretta di contenuto analogo a quella proposta con il primo atto per motivi aggiunti.

4. L’Amministrazione si è costituita per resistere al gravame chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026, su richiesta di parte ricorrente, che ha rappresentato la necessità di produrre repliche rispetto ai contenuti della relazione ministeriale depositata dal MIT in data 20 gennaio 2026, è stato disposto il rinvio della trattazione della causa all’udienza pubblica del 15 aprile 2026.

6. All’udienza pubblica del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei termini di seguito precisati.

Il provvedimento impugnato presenta i dedotti vizi di eccesso di potere fatti valere con il primo motivo, in quanto non consente di ricostruire compiutamente l’iter logico-giuridico sotteso alla disposta revoca, né di verificare l’effettivo rispetto, da parte del MIT, nell’approvazione dei “nuovi” ribassi, della procedura di cui all’articolo 34 della Convenzione.

Va anzitutto rimarcato che la scelta del MIT di disattendere, in sede di autotutela, i ribassi già determinati con la nota prot. 8620 del 19 maggio 2016 si fonda sull'esito della gara relativa all'intervento 13, ovvero un elemento privo di rilievo precettivo ai sensi del citato articolo 34, il quale vincola l'Amministrazione, come visto, “ a tener conto dei lavori risultanti dal più recente prezziario ANAS, con applicazione della media dei ribassi per lavori similari affidati, previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica, negli ultimi 6 mesi dal Concessionario e dal Concedente ”.

La circostanza, valorizzata nel provvedimento impugnato, che tale procedura si sia conclusa nel 2017 con ribassi superiori a quelli approvati dal MIT nel maggio 2016 costituisce dunque un mero dato di fatto, di per sé inidoneo a esplicitare le ragioni giuridiche che giustifichino l'abbandono del precedente metodo di calcolo.

Né può assumere valore la dedotta mancata conoscenza, da parte del Ministero (all'epoca dell’adozione della nota prot. 8620 del 2016), dell'indizione della gara per l'intervento 13: il richiamato articolo 34, infatti, impone di dare rilievo esclusivamente ai ribassi delle gare concluse negli ultimi sei mesi, senza prevedere alcun obbligo di sospendere l'approvazione dei ribassi in ragione di procedure ancora in corso.

Allo stesso modo, non può sorreggere la legittimità del provvedimento l’affermazione – contenuta nel provvedimento di revoca – secondo cui i ribassi approvati nella nota prot. 8620 del 19 maggio 2016 sarebbero stati determinati in ragione dell’affermata impossibilità, da parte di AS, di applicare ribassi più elevati (tarati sul prezzario ANAS). Una siffatta considerazione, infatti, non solo non rinviene alcun riscontro nella citata nota né nelle copiose interlocuzioni documentate in atti — nelle quali il confronto tra le parti verteva esclusivamente sui diversi modelli di calcolo — ma risulta altresì giuridicamente inconferente. Ai fini della determinazione del ribasso applicabile agli affidamenti infragruppo, il MIT, difatti, avrebbe dovuto limitarsi a verificare la conformità dei ribassi proposti alla procedura di cui all’articolo 34 della Convenzione e alla relativa circolare applicativa, restando preclusa all'Amministrazione ogni valutazione sulla sostenibilità economica dei ribassi per la ricorrente. Ed in effetti, nella nota prot. 8620 del 19 maggio 2016 l’Amministrazione manifesta la volontà di fare applicazione proprio della procedura di cui all’art. 34 della Convenzione e non dà alcun rilievo ad eventuali difficoltà di AS ad applicare ribassi più elevati.

Risulta, del pari, insufficiente a dimostrare la correttezza dell’operato dell’Amministrazione la generica affermazione (contenuta nel provvedimento impugnato), secondo cui la quantificazione dei ribassi non avrebbe subito significative flessioni nel periodo interessato, come emergerebbe dai dati in possesso del Ministero relativi a lavori similari affidati dai Compartimenti ANAS e da altre concessionarie. Si tratta, invero, di un’asserzione priva di riscontro documentale e che non chiarisce le ragioni del radicale mutamento di indirizzo rispetto alle scelte effettuate nel maggio 2016 le quali, se compiute in conformità al richiamato articolo 34 (come peraltro affermato nella citata nota prot. 8620), avrebbero dovuto basarsi sui medesimi ribassi. In altri termini, l’Amministrazione non esplicita perché l’applicazione dei medesimi dati istruttori (al netto dell’esito della gara relativa all’intervento n. 13, che, come detto, non è decisivo) abbia condotto, tra il provvedimento di primo grado e quello di autotutela, alla determinazione di ribassi percentuali così divergenti.

Va osservato, infine, che tale deficit motivazionale non è colmato dal richiamo, contenuto nel provvedimento impugnato, alla nota MIT del 28 gennaio 2016, n. 1312. Siffatta nota, infatti, non illustra con la dovuta puntualità la procedura seguita, limitandosi a richiamare due precedenti comunicazioni che non risultano nemmeno prodotte nel presente giudizio, restando così inidonea a ricostruire l'iter logico seguito dal Ministero.

In sintesi, l’Amministrazione non poteva dimostrare ex se il vizio dell’originario provvedimento muovendo dagli esiti della gara dell’intervento 13, ma avrebbe dovuto:

- chiarire il metodo di calcolo seguito per applicare i ribassi nel provvedimento oggetto di revoca, specificando perché e sotto quali profili esso fosse erroneo;

- dimostrare che il metodo di calcolo approvato con il provvedimento di autotutela fosse conforme all’articolo 34 della Convenzione e che, ai fini della determinazione dei ribassi, si fosse tenuto conto della media dei ribassi applicati per lavori similari affidati negli ultimi 6 mesi, e non (quantomeno non solo) degli esiti della gara relativa all’intervento 13;

- prendere specifica posizione sulla tesi di AS in ordine alla sostanziale equivalenza economica tra i ribassi (più bassi) applicati sui prezzari AS e i ribassi (più alti) applicati sui prezzari ANAS, questione rimasta al centro dell'intera attività istruttoria.

Avendo ciò omesso, l’Amministrazione è incorsa nei vizi dedotti nel primo motivo.

8. L’accoglimento del primo motivo, nei termini indicati, in quanto satisfattivo dell’interesse all’annullamento dell’atto impugnato con il ricorso introduttivo, esime il Collegio dall’esame delle restanti censure in esso contenute, nonché del secondo motivo di ricorso, formulato in via subordinata.

9. L’annullamento del provvedimento oggetto del ricorso introduttivo determina, in via derivata e per i medesimi vizi, l’annullamento degli atti impugnati con i motivi aggiunti. Restano salvi gli ulteriori poteri dell’Amministrazione.

10. La complessità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento degli atti impugnati, salvi gli ulteriori poteri dell’Amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA ME, Presidente

NA AL, Primo Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA AL	RA ME

IL SEGRETARIO