Pubblicato il 19/01/2026

N. 00071/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16 del 2026, proposto da
Avola Società Cooperativa, con sede legale in Castel Maggiore (BO), Via Galliera n. 14/A, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore AN RI ZA, in proprio e quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con il Consorzio di Cooperative L’Arcolaio - Cooperativa Sociale (mandante), rappresentato e difeso dall’avv. Michele Lombardo ed elettivamente domiciliato presso e nel suo studio, sito in Modena, via Borelli n. 1, come da procura in calce al ricorso, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Unione Valli Reno, Lavino e Samoggia, con sede in Casalecchio di Reno (BO), via dei Mille n. 9, in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro-tempore EO GE. rappresentata e difesa, giusta procura allegata con separato atto, sia congiuntamente che disgiuntamente, dagli avv.ti Cristina Barone e Gaia Castiglioni dell’Avvocatura civica metropolitana di Bologna, con elezione di domicilio fisico in Bologna, via Zamboni n. 13, e domicilio digitale come da PEC risultanti da Registri di Giustizia;
il Comune di Sasso Marconi, non costituito in giudizio;

nei confronti

delle società GA IG S.r.l., con sede in Gravina in Puglia (BA), Via Corsica n. 23, in persona del legale rappresentante pro tempore TO UC, in proprio e quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con la mandante EW GA SE di GI TO e EW GA SE di GI TO, con sede in Gravina in Puglia (BA), Via San Vito Vecchio n. 79, in persona del titolare GI TO, in proprio e quale mandante del raggruppamento temporaneo di imprese con la mandataria GA IG S.r.l., entrambe rappresentate e difese dall'avv. Jonathan Pezzini del Foro di Lucca, con studio in Lucca, Via Santa Giustina 34, elettivamente domiciliate presso il medesimo studio, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensiva,

«della Determinazione n. 668 del 28.11.2025 - ricevuta in data 1.12.2025 - del Dirigente dell’Unione dei Comuni Valli del Reno, Lavino e Samoggia di aggiudicazione efficace della “Procedura telematica aperta per conto del Comune di Sasso Marconi per l’affidamento dei lavori di “Riqualificazione ambientale e paesaggistica dell’ambito fluviale del reno e delle sue connessioni ecologiche e culturali con il centro abitato di Sasso Marconi – CIG B85977D126” in favore del Raggruppamento Temporaneo di Imprese capeggiato dalla mandataria GA IG S.r.l. con la mandante EW GA SE di GI TO; - della comunicazione di aggiudicazione efficace del 28.10.2025 trasmessa al RTI Avola tramite piattaforma SATER in data 1.12.2025 (Registro Comunicazione PI544707-25), con la quale la Stazione appaltante rendeva nota l’aggiudicazione della gara in favore del RTI GA IG S.r.l. con la mandante EW GA SE di GI TO; - dell’Avviso di aggiudicazione efficace del 28.11.2025 (prot. ucvs_03/CMSAM GE/2025/0037897 del 1.12.2025; - di tutti i verbali di gara da n. 1 a n. 6 e degli allegati sia delle sedute pubbliche che riservate del Seggio di gara e della Commissione giudicatrice, nella parte in cui in cui non è stata disposta l’esclusione del RTI GA IG S.r.l. con la mandante EW GA SE di GI TO; - dei provvedimenti di determinazione degli ammessi e degli esclusi del 3.11.2025 prot. ucvs_03/CMSAM GE/2025/0035215 del 3.11.2025 e del 14.11.2025 prot. ucvs_03/CMSAM GE/2025/0036321 del 14.11.2025, nella parte in cui è stato ammesso al prosieguo della gara il RTI GA IG S.r.l. con la mandante EW GA SE di GI TO; - di ogni altro atto antecedente, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti», nonché «per la declaratoria di inefficacia del Contratto medio tempore concluso» e «per il risarcimento del danno in forma specifica mediante il subentro dell’odierna ricorrente nel contratto ovvero, in via subordinata, per equivalente».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione Valli Reno, Lavino e Samoggia e del costituendo RTI tra le società GA IG S.r.l. e EW GA SE di GI TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. OL TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in esame, notificato il 24 dicembre 2025, la Avola Società Cooperativa ha impugnato, con domanda cautelare, la determinazione n. 668 del 28 novembre 2025 con la quale l’Unione dei Comuni Valli del Reno, Lavino e Samoggia ha disposto l’aggiudicazione della “ Procedura telematica aperta per conto del Comune di Sasso Marconi per l’affidamento dei lavori di “Riqualificazione ambientale e paesaggistica dell’ambito fluviale del Reno e delle sue connessioni ecologiche e culturali con il centro abitato di Sasso Marconi – CIG B85977D126 ”, di importo a base di gara pari a euro 1.144.732,97, in favore del raggruppamento temporaneo di imprese capeggiato dalla mandataria GA IG S.r.l. con la mandante EW GA SE di GI TO.

2. La società cooperativa ricorrente, classificatasi al secondo posto della graduatoria della suddetta procedura selettiva con 91,37 punti, dietro al raggruppamento aggiudicatario GA IG S.r.l., che ha ottenuto punti 92,73, ha chiesto l’esclusione della vincitrice perché la mandante del raggruppamento aggiudicatario, ditta EW GA SE di GI TO, non è in possesso del requisito di iscrizione alla white list richiesto dal disciplinare di gara (punto 5.2) per le seguenti lavorazioni rientranti nelle attività a maggior rischio di infiltrazione mafiosa di cui al comma 53 dell’art. 1 della legge 6 novembre 2012 , n. 190: a) estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; b) confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume: c) noli a freddo di macchinari; d) fornitura di ferro lavorato; e) noli a caldo. La ricorrente ha inoltre contestato la validità della dichiarazione di subappalto resa dal raggruppamento avversario, sostenendo che " la dichiarazione di subappalto resa dalla sola mandante non può in alcun modo impegnare l'intero raggruppamento " e che " nella dichiarazione congiunta dei membri del RTI non viene in alcun modo contemplata ".

3. A sostegno dell’azione parte ricorrente ha articolato i seguenti motivi di censura:

3.1. “I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 co. 53 della L. n. 190/2012 e ss.mm.ii., dell’art. 94 del D. Lgs. 36/2023 e dell’art. 5.2 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta ”: in sintesi, non sarebbe conforme a diritto – a giudizio della ricorrente – il tentativo della mandante del RTI aggiudicatario, per sopperire alla carenza del requisito della iscrizione nella white list della mandante, di dichiarare di ricorrere al subappalto in favore della stessa mandataria GA IG S.r.l., atteso che l’istituto del subappalto non potrebbe trovare applicazione quando le parti del contratto sono i medesimi membri del RTI esecutore. Il raggruppamento aggiudicatario, pertanto, non avrebbe dimostrato il possesso del requisito di iscrizione alla white list , richiesto a pena di esclusione. Inoltre, ha ulteriormente dedotto l’impresa ricorrente, “ Anche a voler ammettere che la dichiarazione di subappalto possa superare il problema della mancanza dell’iscrizione alla white list, tale dichiarazione è stata unilateralmente resa dalla mandante, mentre nella dichiarazione congiunta dei membri del RTI non viene in alcun modo contemplata ”, sicché “ la dichiarazione della mandante . . . non può in alcun modo impegnare l’intero raggruppamento e, quindi, non è utile a sopperire alla mancanza del requisito ”.

3.2. “II. Violazione dei parr. 15, 15.1, 16 e 17 del disciplinare di gara, nonché dell’art. 68 del Codice dei contratti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”: il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso anche per l’ulteriore ragione che non risulterebbe dagli atti che tutti i suoi membri abbiano firmato l’offerta presentata in gara e, in particolare, oltre alla informativa privacy e al codice di comportamento, non risulterebbe che il legale rappresentante della EW GA SE di GI TO (mandante) abbia firmato digitalmente alcuni degli elaborati tecnico-progettuali facenti parte della documentazione amministrativa, che risulterebbero firmati solo dal legale rappresentante della mandataria GA IG S.r.l.

4. Si sono costituite a resistere in giudizio sia l’Unione Valli Reno, Lavino e Samoggia, sia le imprese facenti parte del costituendo raggruppamento temporaneo, società GA IG S.r.l. e EW GA SE di GI TO, chiedendo il rigetto del ricorso avversario.

5. Il raggruppamento controinteressato ha chiesto, con istanza in data 9 gennaio 2026, di essere autorizzato al deposito mediante consegna di chiavetta USB, perché di “ dimensioni eccedenti i limiti massimi stabiliti dalle specifiche tecniche per il processo amministrativo telematico ”, della seguente " Documentazione amministrativa contenente anche gli elaborati tecnico-progettuali (Elenco elaborati; Relazione generale e tecnica; Schema di contratto; Capitolato speciale d'appalto; Elenco prezzi unitari e analisi prezzi; Computo metrico estimativo dell'opera; Quadro di incidenza della manodopera; Quadro economico; Cronoprogramma), firmata digitalmente dai legali rappresentanti della EW GA SE (mandante) e della GA IG S.r.l. (mandataria) ". Su tale domanda non si è provveduto, trattandosi di documentazione irrilevante e comunque non necessaria ai fini della decisione.

6. Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026 la causa è stata chiamata, è stata discussa tra le parti ed è stata quindi presa in decisione, con avviso a verbale alle parti della possibilità di una sua definizione immediata con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ipotesi riguardo alla quale le parti nulla hanno obiettato.

DIRITTO

1. Il ricorso si presta a essere deciso con sentenza in forma semplificata, anche al fine di assicurare una celere e tempestiva risposta di giustizia, tale da contemperare l’esigenza della stazione appaltante di pronta realizzazione dei lavori (l’Unione dei Comuni ha fatto presente che “ entro l’01.12.2025 doveva essere individuato l’operatore economico; entro il 30.12.2026 deve esserci il collaudo e la fine dei lavori ”) con l’interesse della parte ricorrente ad avere una decisione possibilmente esaustiva sul proposto ricorso prima della stipula del contratto e dell’esecuzione dei lavori.

1.1. Sotto tale profilo di rito, occorre precisare che la ricorrente, pur avendo formulato, nel corpo del ricorso introduttivo, una riserva di proposizione di motivi aggiunti “ non appena verrà a conoscenza del contenuto della predetta documentazione ”, con riferimento all’integrazione in data 19 dicembre 2025 di una sua precedente istanza di accesso agli atti “ al fine di ottenere la documentazione integrale presentata dal RTI aggiudicatario in sede di soccorso istruttorio, gli allegati all’offerta tecnica, tutti i verbali di seduta riservata, non resi accessibili sino a questo momento dall’Amministrazione resistente, oltre ai giustificativi di offerta presentati in fase di anomalia dal RTI controinteressato ”, non ha poi ribadito tale volontà all’esito della discussione in camera di consiglio e non si è opposta alla possibilità di decisione della causa in forma semplificata (vi è peraltro da rilevare che le parti resistenti hanno fatto presente che il soccorso istruttorio, cui pure si riferiva la domanda di accesso, avrebbe riguardato la sola regolarizzazione formale della documentazione inerente al lavoro femminile e alla parità di genere, non rilevante ai fini del giudizio).

2. Nel merito il ricorso è giudicato dal Collegio fondato e meritevole di accoglimento, sia pur per la sola domanda di annullamento e non anche per la domanda di tutela in forma specifica (assegnazione della commessa) o risarcitoria per equivalente, dovendosi, per le ragioni che si vanno a esporre, rimettere necessariamente l’affare alla stazione appaltante per il corretto riesercizio della funzione, nei termini di seguito precisati.

2.1. In sintesi, ritiene il Collegio che le dichiarazioni rese dal raggruppamento controinteressato nell’ambito della procedura per cui è causa in ordine al possesso della richiesta iscrizione (o avvenuta presentazione della domanda di iscrizione) nella white list , non soddisfino i requisiti minimi di completezza, chiarezza e precisione necessari per assolvere adeguatamente alla funzione di prevenzione di possibili tentativi di infiltrazione nelle commesse pubbliche propria della norma della cui applicazione si tratta (il citato art. 1, comma 53, della legge n. 190 del 2012, come sostituito dal decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014), atteso che il requisito in parola si configura, a rigore, come una condizione di partecipazione alla gara, ancorché, a talune condizioni ed entro specifici limiti (nei termini che si specificheranno qui in prosieguo), possa essere ritenuto satisfattibile anche mediante il ricorso al riparto delle lavorazioni (se scorporabili e purché specificamente indicate) all’interno del raggruppamento verticale, oppure mediante il subappalto in favore di imprese dotate dell’iscrizione in questione.

3. Il capitolato speciale d’appalto prevedeva le seguenti due principali categorie di opere: OS24 - opere di “Verde e arredo urbano”, classifica III prevalente, per un importo di euro 747.042,83, pari al 67,26% del valore complessivo dell’appalto; OS23 – “Demolizione di opere”, classifica I scorporabile, per un importo di euro 122.574,68, pari all’11,04% del valore complessivo dell’appalto. Erano inoltre previste le seguenti, ulteriori categorie di opere e lavori: OG 10 (impianti per la trasformazione alta/media tensione e per la distribuzione di energia elettrica in corrente alternata e continua ed impianti di pubblica illuminazione) per euro 65.813,5, pari al 5,93%; OG 11 (impianti tecnologici) per euro 88.499,78, pari al 7,97%; OG 13 (opere di ingegneria naturalistica) per euro 42.851,16, pari al 3,86%; OS 10 (segnaletica stradale non luminosa) per euro 8.819,64, pari allo 0,79% e OS 18-A (componenti strutturali in acciaio) per euro 35.137,33, pari al 3,16%.

4. Il raggruppamento controinteressato, presentatosi in gara come RTI “orizzontale”, si è impegnato nei seguenti termini: GA IG S.r.l. (mandataria): 56,24% dell’importo a base di gara (di cui OS24 51%; OS23 100%); EW GA SE di GI TO (mandante) 43,75% (49% delle lavorazioni OS24). Ha reso quindi dichiarazione di riservarsi, ex art. 119 del codice dei contratti pubblici, la facoltà di subappaltare opere di entrambe le categorie a ditte specializzate in possesso delle dovute certificazioni “ nei modi e termini consentiti dalla normativa vigente ”.

5. Nell’istanza di partecipazione e dichiarazione sostitutiva integrativa al DGUE resa dal legale rapp.te della ditta mandante si legge, alla pag. 5, sub n. 14), quanto segue: “[dichiara] di voler subappaltare le seguenti prestazioni ai sensi dell'art. 119 del Codice: OS24 nei limiti della legge come da disciplinare. OS23 al 100 % ad O.E. qualificato. White list al 100% ad O.E. iscritto e qualificato (mandataria GA IG S.R.L. ”.

6. Alle censure di parte ricorrente, come sopra riassunte, intese a sostenere l’inidoneità di tali dichiarazioni a sopperire alla (pacifica) carenza dell’iscrizione nella white list dell’impresa mandante, le controparti hanno replicato, nelle difese prodotte in giudizio (e nel corso della discussione della causa in camera di consiglio) sovrapponendo – in termini invero non perspicui – le seguenti due argomentazioni, parzialmente diverse e contraddittorie.

6.1. Le società GA IG e EW GA IG hanno sostenuto che “ La mandataria, dichiarando di assumere in proprio l'esecuzione della quota maggioritaria della categoria prevalente OS24 (51%) e la totalità della scorporabile OS23 (100%), ha nei fatti accettato e sottoscritto l'impegno ad eseguire quelle lavorazioni che la mandante si è riservata di non svolgere ”, sicché le lavorazioni che richiedono l’iscrizione nella white list verrebbero affidate “ a chi ne è provvisto all'interno del medesimo raggruppamento ”. Le predette società hanno tuttavia riferito anche che “ Contestualmente, le imprese attivavano espressamente la facoltà di ricorrere al subappalto ex art. 119 D.Lgs. 36/2023, rendendo tale opzione un elemento strutturale dell'offerta e non un rimedio sopravvenuto ”. Secondo l’RTI controinteressato, dunque, “ L'operazione configura un legittimo subappalto interno (o ripartizione interna di commessa) pienamente conforme all'art. 119 del Codice dei Contratti Pubblici ”, subappalto all’interno del raggruppamento che, a loro dire, contrariamente alla tesi sostenuta dalla parte ricorrente, sarebbe senz’altro consentito nell’ordinamento vigente.

6.2. La stazione appaltante, invece, ha sostenuto che le imprese aggiudicatarie riunite in costituendo raggruppamento avrebbero soddisfatto adeguatamente il requisito controverso facendo riserva di ricorrere al subappalto (“ Al punto 14 del documento Dichiarazioni integrative al DGUE – si legge nella memoria dell’Unione dei Comuni si depositata l’11 gennaio 2026 - sia la mandataria che la mandante esprimono la volontà di subappaltare le lavorazioni nella categoria prevalente OS24 nei limiti di legge (49%), e nella categoria scorporabile OS23 al 100%, consentendo in tal modo, in sede di esecuzione dell’appalto, al medesimo raggruppamento di subappaltare/subaffidare a ditte qualificate ed in particolare a ditte in possesso della white list le lavorazioni sensibili presenti nell’appalto in questione ”). L’Unione di Comuni qu resistente, inoltre, ha fatto presente che “ Nella risposta al quesito, inviato dallo stesso RTI aggiudicatario, sulla possibilità di partecipare alla gara pur essendo la mandante priva di iscrizione alla white list, l’Amministrazione specifica comunque che il possesso del requisito è necessario ai fini dello “svolgimento delle prestazioni, o parte delle stesse, a maggior rischio di infiltrazione mafiosa, riportate al punto 5.2 “Altre cause di esclusione” del Disciplinare di gara”, in tal modo rendendo noto che tale requisito è necessario per l’operatore economico che svolge in sede di esecuzione dell’appalto tali lavorazioni sensibili, ma non ne risulta necessario il possesso ai fini della partecipazione alla gara qualora tali specifiche lavorazioni possano essere svolte da operatore economico iscritto alla white list, sia che si tratti della mandataria GA IG sia di eventuale futuro subappaltatore/subaffidatario ”.

6.3. Entrambe le parti resistenti convergono poi nel sostenere che l’iscrizione alla white list deve essere posseduta esclusivamente dal soggetto che effettivamente svolge le prestazioni sensibili, non necessariamente da tutti i soggetti che partecipano formalmente alla procedura di gara (come sarebbe affermato da Tar Sicilia, Catania sentenza n. 1528 del 12 maggio 2025), sicché “ nel caso in cui l'operatore economico dichiari di ricorrere al subappalto per le lavorazioni sensibili, è sufficiente che il requisito sia posseduto dalle imprese subappaltatrici ”, poiché l’iscrizione alla white list non sarebbe un requisito di partecipazione personale dell’operatore economico, bensì un requisito di esecuzione legato allo svolgimento di specifiche attività a rischio, come chiarito dalla delibera Anac n. 29 del 17 gennaio 2024.

7. Ritiene invece il Collegio, come sopra anticipato, che il requisito de quo agitur debba essere correttamente inquadrato come requisito soggettivo di partecipazione e non come requisito di esecuzione dell’appalto, sia pur con taluni correttivi e precisazioni, nei termini che seguono.

7.1. Innanzitutto occorre precisare che la citata delibera dell’Anac n. 29 del 2024 configura il requisito in discorso come requisito di partecipazione [pag. 2: “ Considerato altresì che, ai sensi dell’articolo 1, comma 52, della legge n. 190/2012 e secondo quanto indicato dalla circolare del Ministero dell’Interno prot. 25954 del 23 marzo 2016 e dal DPCM 18 aprile 2013, come aggiornato dal DPCM 24 novembre 2016, l’iscrizione alla white list è un requisito obbligatorio per la partecipazione alle gare e l’affidamento di appalti pubblici nei settori individuati come a maggior rischio di infiltrazione mafiosa (cfr. da ultimo ANAC delibere n. 127 del 16 marzo 2022; n. 43 del 2 febbraio 2022; n. 683 del 29 luglio 2020) ”; pag. 3, penultimo “Considerato”: “ Considerato come già affermato sia dall’Autorità che dalla giurisprudenza, che il requisito dell’iscrizione alle white list istituite presso le prefetture competenti territorialmente, in quanto requisito di ordine generale attinente alla moralità professionale, deve essere posseduto al momento della partecipazione alla procedura di gara, con la conseguenza che la mancata iscrizione (o la mancata dichiarazione di aver presentato idonea domanda di iscrizione nel predetto elenco) determina l’inammissibilità dell’impresa e la sua esclusione dalla gara ”; l’Anac cita, inoltre (ultimo periodo del considerato di pag. 2 e 3) “ La giurisprudenza [che] ha . . . osservato come «la mancata iscrizione alla white list per le attività oggetto di appalto, anche solo parzialmente riconducibili a quelle indicate dall’articolo 1, comma 53 della legge n.190/2012 determina “a monte” l’inammissibilità dell’impresa a partecipare alla gara e, quindi, la sua necessaria esclusione» (cfr. in tal senso, da ultimo, ANAC delibere n. 25 del 17 gennaio 2023, n.127 del 16 marzo 2022 e n. 43 del 2 febbraio 2022; TAR Piemonte, 4 gennaio 2019, n. 19) ”].

7.2. È tuttavia vero che la delibera ammette che il requisito possa essere soddisfatto anche mediante indicazione di ditte subappaltatrici [cfr. ultimo “Considerato” di pag. 3 della delibera: “ Considerato altresì, come l'iscrizione alla white list dovrà essere posseduta soltanto dal soggetto che effettivamente andrà a svolgere la prestazione rientrante all’interno dell’elenco di cui all’articolo 1, comma 53, il quale potrà essere, in base al caso concreto, l'appaltatore, un’impresa del raggruppamento temporaneo verticale, il subappaltatore o il subaffidatario (cfr. Comunicato Presidente del 17 gennaio 2023 ”; cfr. anche il primo “Visto” della medesima pag. 3: “ Vista le delibera n. 294 del 27.06.2022 con cui Anac ha ribadito che qualora il bando di gara individui delle lavorazioni riconducibili all’elenco di attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, il concorrente che dichiari di eseguirle in proprio è tenuto a possedere, all’atto della partecipazione alla gara, l’iscrizione nelle white list della Prefettura territorialmente competente. Nel caso in cui le suddette lavorazioni siano affidate in subappalto o costituiscano oggetto di una subfornitura, è il subappaltatore o il subfornitore a dover risultare iscritto nelle white list della Prefettura territorialmente competente ”].

7.2.1. Sulla base delle esposte premesse l’Anac conclude la delibera n. 29 del 2024 nei seguenti termini: “ Il Consiglio Ritiene, nei termini di cui in motivazione che, ferma restando la necessità da parte della stazione appaltante di verificare in concreto l’iscrizione nella white list da parte dell’operatore economico che eseguirà le lavorazioni oggetto di affidamento (il subappaltatore), nel caso in esame l’operato della stazione appaltante, sia conforme al quadro normativo di riferimento ”.

7.3. Ciò posto, ritiene il Collegio che l’apparente contraddizione che sembra insita nelle surriportate indicazioni operative possa essere positivamente risolta esigendo, nel caso di partecipazione di un’impresa non dotata del requisito dell’iscrizione alla white list , la dovuta completezza e chiarezza nelle dichiarazioni rese in gara in ordine allo strumento prescelto per ovviare a tale carenza.

7.3.1. A tal fine, a giudizio del Collegio, occorre in particolare che l’impresa partecipante, come singola candidata o come costituendo raggruppamento, al fine di validamente colmare la carenza del requisito per cui è causa, indichi, sin dalla partecipazione, in caso di ricorso al subappalto, in primo luogo e soprattutto quali lavorazioni, specificamente indicate tra quelle di cui al comma 53 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2012, saranno subappaltante e, preferibilmente (ancorché non obbligatoriamente), anche quali soggetti – muniti dell’iscrizione (o che si impegnino a domandarla) - si incaricheranno in concreto a effettuare le suddette lavorazioni “attenzionate”; e che, analogamente, in caso di riparto delle lavorazioni interno al raggruppamento, provveda sin dalla domanda di partecipazione e annessa documentazione a riservare le suddette lavorazioni, specificamente indicate per tipologia concreta (e non mediante il mero e onnicomprensivo richiamo della sola categoria generale o speciale di qualificazione), alla sola impresa del raggruppamento munita del requisito.

7.4. Riguardo al rapporto tra il riparto delle lavorazioni interno al raggruppamento e il subappalto, deve precisarsi che, contrariamente alla tesi di parte resistente, il riparto delle lavorazioni interno al raggruppamento verticale è vicenda giuridica del tutto diversa dal (e logicamente incompatibile con il) subappalto, poiché nel primo caso si ha a che fare con un contratto di tipo lato sensu associativo tra le imprese raggruppate preordinato alla stipula di un contratto di appalto con l’amministrazione committente, mentre nel secondo caso si ha a che fare con un contratto stipulato tra il raggruppamento e imprese terze, che non instaurano alcun rapporto obbligatorio diretto con la stazione appaltante.

7.5. La suindicata soluzione, che tiene conto della natura per certi versi “ibrida” del requisito per cui è causa, trova, ad avviso del Collegio, una più che solida e chiara ragione giustificatrice nell’esigenza di rinvenire un punto di equilibrio tra la natura del requisito in esame, in relazione alla sua propria funzione, e l’utilizzabilità al fine del suo soddisfacimento (anche) dello strumento del subappalto, in specie quando si tratti di lavorazioni marginali nell’ambito complessivo dei lavori da appaltare. In altri termini, l’onere di chiarezza, precisione e completezza nelle dichiarazioni, e dunque sin dalla fase di partecipazione, in ordine all’esecuzione dei lavori “attenzionati”, trova fondamento logico, oltre che nel principio di clare loqui preordinato alla certezza degli instaurandi rapporti giuridici, alla speditezza della procedura e dunque all’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, anche nella finalità di evitare soluzioni applicative troppo rigide, che condurrebbero in un caso (ove si ponga l’accento esclusivamente sulla natura soggettiva del requisito e sul suo necessario possesso sin dalla fase di partecipazione/ammissione alla procedura) ad un’eccessiva restrizione dell’accesso alle commesse pubbliche, oppure, nel secondo caso (ove invece si intenda dequotare l’iscrizione a requisito di mera esecuzione dell’appalto), a svuotare di una concreta utilità ed efficacia la funzione di controllo preventivo propria della disciplina antimafia alla quale l’istituto in trattazione appartiene.

7.6. Inoltre, mette conto di rilevare che, nel caso in esame, si ha a che fare con un caso di subappalto equiparabile a quello (così detto) “necessario” o “qualificante”, per il quale si richiede che il concorrente dichiari già in fase di offerta quali lavorazioni intende subappaltare e (preferibilmente) a quali soggetti qualificati (ancorché, come precisato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 9 del 2015, anche nel caso di subappalto necessario non si configurerebbe l’obbligo, in capo al concorrente, di indicare anticipatamente l’identità del subcontraente, dovendo provvedere in tal senso prima dell’avvio dell’esecuzione delle opere subappaltate, e non potendo attrarsi il subappalto, quand’anche nella forma del “subappalto necessario”, alla fase della gara; in tal senso cfr. altresì Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2024, n. 26). È peraltro condiviso l’orientamento più severo che esige in ogni caso una particolare precisione e completezza nella dichiarazione di volersi avvalere del subappalto quando si tratti di subappalto necessario e non meramente facoltativo (Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1793 e Tar Campania, Salerno, sez. II, n. 1952 del 27 novembre 2025, che hanno posto in evidenza il fatto che “ Il subappalto necessario presenta la particolarità relativa alla necessaria contaminazione delle regole di gara con le regole esecutive ”; ma si veda in tal senso anche la delibera Anac n. 278 del 5 giugno 2024). E l’assimilabilità del caso in esame – di ricorso al subappalto per colmare la carenza del requisito dell’iscrizione nella white list in riferimento ad alcune lavorazioni “a rischio” – al caso delle lavorazioni a qualificazione necessaria e, dunque, la sussumibilità del subappalto ipotizzato nel caso in trattazione nel novero di quelli “necessari”, “qualificanti” o “obbligatori”, deriva dall’evidente identità della ratio che accomuna gli istituiti qui posti a raffronto, ratio bene definita dalla citata delibera Anac n. 278 del 2024, nei seguenti termini: “ mentre, in quest’ultimo [il subappalto facoltativo], l’operatore economico che concorre alla gara possiede in proprio tutti i requisiti richiesti per l’esecuzione delle lavorazioni di cui si compone l’opera e la scelta di affidare l’esecuzione di una parte dei lavori a un’impresa terza risponde a mere ragioni di opportunità o di convenienza economica, nel subappalto qualificante il concorrente fa affidamento sui requisiti di un’altra impresa ai fini della legittima partecipazione alla gara dalla quale, altrimenti, verrebbe escluso per difetto di qualificazione ” (nella citata delibera del 2024, riferita a un caso nel quale “ dai documenti versati in atti risulta che l’operatore economico istante si sia limitato ad una indicazione generica dei lavori che intendeva subappaltare ”, l’Anac ha giudicato conseguentemente illegittima l’aggiudicazione).

7.7. Anche a non voler pretendere l’onere di indicazione sin dalla fase di partecipazione alla gara delle imprese subappaltatrici debitamente qualificate (iscritte o iscrivende nella white list ), resta dunque il fatto che le dichiarazioni rese del raggruppamento controinteressato, in quanto riferite in sostanza solo alle categorie astratte di opere e lavorazioni e non specificamente alle tipologie concrete di lavorazioni “a rischio” elencate nel punto 5.2 del disciplinare di gara, risultano comunque insufficienti a soddisfare quel particolare onere di precisione e completezza richiesto dalla giurisprudenza per il caso di subappalto necessario.

7.8. Giova a tal fine considerare che la fattispecie esaminata dall’Anac nella ripetuta delibera n. 29 del 2024 era caratterizzata dall’evidente marginalità quali-quantitativa, rispetto all’appalto oggetto del quesito, delle lavorazioni “a rischio”, per le quali si poneva il problema del mancato possesso del requisito in esame (le lavorazioni rientranti tra quelle maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa rappresentavano in quel caso solo il 5% del complessivo affidamento). Giova altresì rilevare che il precedente giurisprudenziale richiamato nelle difese di parte resistente (il già citato Tar Sicilia, Catania, n. 1528 del 2025) non dubita della natura di requisito di partecipazione dell’iscrizione de qua e ammette il riferimento al subappalto, ma solo se specifico, con indicazione della ditta subappaltatrice e del tipo e importo delle lavorazioni subappaltate (come si evince dalla motivazione della citata pronuncia: “ Ebbene, a tal riguardo deve rilevarsi che la società aggiudicataria: - ha riportato nel proprio DGUE . . . le specifiche attività oggetto del subappalto già sopra menzionate nonché i subappaltatori ai quali affidarle, ossia Omissis s.r.l., Omissis s.r.l., Omissis s.r.l. e Omissis s.r.l., fornendo la relativa documentazione attestante il possesso dei necessari requisiti; - con comunicazione integrativa del 25.09.2024 la stessa aggiudicataria ha informato il Comune di Omissis dell’iscrizione nella white list per Omissis s.r.l., 3V s.r.l. e Omissis s.r.l, e dell’avvenuta presentazione della domanda di iscrizione nella Withe List da parte di Omissis . s.r.l., . . . in data 10.08.2023, ossia in data antecedente alla pubblicazione del bando di gara. Ne discende che, al momento della partecipazione alla procedura negoziata in esame, le società subappaltatrici risultassero regolarmente iscritte alla white list della Prefettura territorialmente competente, o, nello specifico caso di una di esse ( Omissis s.r.l.), avessero presentato la relativa domanda di iscrizione (a cui peraltro ha fatto seguito l’iscrizione, in data 18.10.2024, come si apprende dal corrispondente elenco della Prefettura di omissis pubblicamente consultabile, aggiornato al 18.04.2025 ”).

8. Orbene, facendo applicazione delle ora esposte coordinate interpretative alla fattispecie concreta portata all’esame del Collegio, risulta evidente che le dichiarazioni rese in gara dal RTI controinteressato non soddisfano le suindicate esigenze di completezza e chiarezza, e ciò a causa della mancata indicazione di quali lavorazioni, specificamente definite con riferimento alle tipologie concrete elencate nell’art. 1, comma 53 citato (e non mediante il mero richiamo della sola categoria di qualificazione), e in quale esatta misura, sarebbero state svolte in via esclusiva dalla mandataria iscritta nella white list o sarebbero state in via alternativa affidate in subappalto a imprese munite della predetta iscrizione, sia anche a causa della mancata indicazione, ove si fosse effettivamente e chiaramente optato per il subappalto, dell’operatore economico o degli operatori economici che avrebbero dovuto eseguire le lavorazioni a rischio. Così come risulta evidente il corrispondente difetto di istruttoria e di motivazione che ha inficiato l’operato della stazione appaltante per avere senz’altro accettato, senza i dovuti approfondimenti e senza richiedere i necessari chiarimenti, le generiche e incomplete dichiarazioni rese dal raggruppamento, confidando sulla mera considerazione, ribadita anche nelle sue difese in giudizio, della natura dell’iscrizione alla white list di requisito di esecuzione dei lavori e non di partecipazione, come sarebbe stato sostenuto nella delibera Anac n. 29 del 2024.

8.1. Le dichiarazioni rese in proposito dal costituendo raggruppamento (sopra richiamate) risultano invero poco chiare, a tratti contraddittorie, e incomplete. Presentano profili di contraddittorietà nella parte in cui cumulano e confondono il riparto delle lavorazioni interno al raggruppamento con il ricorso al subappalto, (fattispecie, come detto, diverse e tra loro incompatibili). Appaiono generiche e incomplete perché non indicano in modo specifico e puntuale esattamente quali lavorazioni “a rischio” sarebbero state riservate all’impresa mandataria, dotata di iscrizione, o a future imprese subappaltarici (nelle dichiarazioni rese ci si limita a fare riferimento genericamente all’esecuzione della quota maggioritaria della categoria prevalente OS24, 51%, e della totalità della scorporabile OS23, 100%, così come ci si limita a una generica riserva di indicare imprese subappaltatrici “ nei modi e termini consentiti dalla normativa vigente ”, ma non vi è nessuna indicazione in ordine alle tipologie di lavorazioni per le quali era necessaria l’iscrizione: estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume; noli a freddo di macchinari; fornitura di ferro lavorato; noli a caldo). Neppure risultano sufficienti sotto i profili da ultimo indicati le dichiarazioni contenute nei documenti di gara unici europei di entrambe le imprese raggruppate sub punto D del documento “D: informazioni concernenti i subappaltatori sulle cui capacità l'operatore economico non fa affidamento ”, dove la mandataria dichiara di voler subappaltare la categoria prevalente OS24 nella misura del 49,00% e indica quali attività “ arredo urbano ” (ossia la generale declaratoria associata alla categoria), e dichiara inoltre di voler subappaltare la categoria prevalente OS23 al 100% e indica quali attività “ lavori di demolizione ” (idem), mentre la mandante al medesimo punto dichiara di voler subappaltare per la categoria prevalente il 49,00% e indica “ servizi connessi all’agricoltura, alla silvicoltura, all’orticoltura, all’acquacoltura e all’apicoltura ”. Si tratta, come è agevole rilevare, di indicazioni comunque non tarate specificamente sulle tipologie di lavorazioni “attenzionate” ex lege n. 190 del 2012, come indicate al punto 5.2 del disciplinare di gara.

8.2. Le dichiarazioni rese dalle imprese del raggruppamento aggiudicatario risultano, infine, ulteriormente incomplete poiché non forniscono nessuna indicazione sulle imprese future, possibili mandatarie e sulla loro iscrizione nella white list , indicazione invero, come detto, non obbligatoria, ma sicuramente opportuna, in quanto in sé idonea a dare chiarezza, certezza, precisione e completezza alle dichiarazioni rese per ovviare alla carenza di iscrizione dell’impresa mandante (che, deve sottolinearsi, nella fattispecie dichiara di assumersi l’esecuzione di una quota non marginale dei lavori, pari al 43,75%, 49% delle lavorazioni OS24).

9. Consegue dalle considerazioni sin qui svolte la fondatezza del primo motivo di ricorso, che va accolto, con conseguente annullamento dell’impugnata aggiudicazione.

10. Per completezza di esame, il Collegio dà infine conto dell’infondatezza degli ulteriori motivi di censura, concernenti la asserita unilateralità della dichiarazione resa dalla mandante e l’incompletezza delle sottoscrizioni dell’offerta presentata in gara e di taluni elaborati tecnico-progettuali (che sarebbero privi della firma del legale rappresentante della mandante EW GA SE). Le documentate repliche della stazione appaltante (cui per sintesi può rinviarsi: cfr. pagg. 6-7 della memoria dell’Unione dei Comuni depositata l’11 gennai 2026 e annesse produzioni documentali) hanno dimostrato documentalmente l’infondatezza in punto di fatto delle suddette contestazioni.

11. L’annullamento dell’impugnata aggiudicazione, giusta i motivi sopra enunciati e alla stregua della norma agendi da essi ricavabile, non comporta l’aggiudicazione in favore dell’impresa ricorrente, seconda graduata, ma il dovere funzionale della stazione appaltante di riesercizio della funzione. Ed invero, se non è ammissibile una “sanatoria” integrativa ex post delle dichiarazioni del raggruppamento aggiudicatario in ordine al subappalto (si vedano a tal proposito le condivisibili conclusioni raggiunte dal già citato Tar Campania, Salerno, n. 1952 del 2025, cui per sintesi si rinvia), non può a priori escludersi invece la possibilità di un supplemento istruttorio della stazione appaltante diretto a chiarire se e in che misura l’impegno assunto in gara dal raggruppamento aggiudicatario possa essere effettivamente configurato nel senso della riserva alla ditta mandataria GA IG S.r.l. (iscritta nella white list ), in sede di riparto interno all’RTI, di tutte le lavorazioni “a rischio” indicate nel punto 5.2 del disciplinare di gara, così da costituire un’adeguata prova della piena qualificazione del raggruppamento aggiudicatario, anche a prescindere dalla generica e insufficiente, a tali fini, dichiarazione di riservarsi, ex art. 119, la facoltà di subappaltare a ditte specializzate in possesso delle dovute certificazioni opere di entrambe le categorie “ nei modi e termini consentiti dalla normativa vigente ”.

12. Sono di conseguenza da respingere le ulteriori domande di « risarcimento del danno in forma specifica mediante il subentro dell’odierna ricorrente nel contratto ovvero, in via subordinata, per equivalente » proposte dalla ricorrente.

13. Sussistono giusti motivi, data la peculiarità della vicenda, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnata determinazione n. 668 del 28 novembre 2025 dell’Unione dei Comuni Valli del Reno, Lavino e Samoggia di aggiudicazione della procedura oggetto di lite. Respinge le domande risarcitorie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL TI, Presidente, Estensore

Mara Bertagnolli, Consigliere

OL Nasini, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

OL TI

IL SEGRETARIO