Pubblicato il 24/03/2026

N. 00538/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00229/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 229 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Monica Biamonte, con domicilio digitale come da Pec da registri di giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Forli' - Cesena, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da Pec da registri di giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di irricevibilità dell'istanza di rilascio del permesso di soggiorno per Lavoro Subordinato - Attesa Occupazione, emesso dalla Questura di Forlì in data 12 dicembre 2025 e notificato in pari data;

nonché di tutti gli ulteriori provvedimenti pregiudizievoli presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione del Ministero dell'Interno - Questura di Forlì - Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, il dott. AO NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, -OMISSIS- ha fatto ingresso in Italia in data 15 luglio 2023, munito di visto per lavoro subordinato rilasciato dal Consolato Generale d'Italia in Marocco sulla base del nulla osta al lavoro rilasciato dallo Sportello Unico per l'Immigrazione della Prefettura di Forlì Cesena in favore del datore di lavoro -OMISSIS-.

Lamentando di essere stato vittima di una truffa, lo straniero ha ottenuto dalla Prefettura di Forlì-Cesena, in data 20 marzo 2025, il rilascio del modello 209, con conseguente autorizzazione a richiedere un permesso di soggiorno per attesa occupazione.

A seguito, quindi, della richiesta di rilascio di permesso per attesa occupazione presentata alla Questura di Forlì, la suddetta Amministrazione, in data 12 dicembre 2025, ha notificato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale ha stabilito di archiviare la richiesta, in ragione di una ritenuta “irricevibilità per carenza dei requisiti necessari ai fini del titolo di soggiorno per Lavoro subordinato – Attesa occupazione” con la seguente motivazione:

- il ricorrente, dopo aver fatto ingresso in Italia in data 15 luglio 2023, non si è presentato entro 8 giorni allo Sportello Unico per l'Immigrazione per la stipula del Contratto di soggiorno e ha presentato, in data 14 settembre 2023, istanza di rilascio del permesso di soggiorno mediante inoltro del kit postale, acquisito impropriamente da Poste Italiane in quanto, seppure in possesso di regolare visto, non aveva il mod. 209 compilato e vidimato dal SUI;

- sì che, secondo la Questura, tale istanza risulta pertanto presentata unicamente per procrastinare la propria permanenza sul Territorio Nazionale in assenza dei requisiti per il regolare soggiorno;

- in data 20 marzo 2025 ha ottenuto dal SUI il mod. 209 e lo ha trasmesso tramite Poste Italiane ma non ha documentato e specificato né le valide ragioni sul ritardo dell'istanza, né ha giustificato la precedente presentazione di altra istanza;

- in merito alla richiesta di permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato - attesa occupazione anziché per lavoro subordinato, come previsto dal visto d'ingresso, lo straniero non documenta l'avvenuta impossibilità di assunzione da parte del datore di lavoro, nello specifico: il previsto datore di lavoro ha confermato che all'epoca era disponibile all'assunzione, ma che il nominato in oggetto non si è mai presentato per avviare il rapporto di lavoro; in data 13 giugno 2024, in occasione della presentazione della denuncia per truffa, tentata truffa e minaccia (art 640, 56 e 640, 612 C.P) ha dichiarato di aver pagato 7.000 al fine di ottenere la documentazione idonea al rilascio del Nulla Osta al Lavoro Subordinato e del successivo visto al fine di entrare sul territorio italiano e, dopo l'ingresso in Italia a conferma della strumentalità della domanda presentata e dell'intenzione di aggirare le norme sul soggiorno, ha omesso di instaurare il rapporto di lavoro oggetto di N.O. e si è recato in altra provincia per scopi ignoti.

Avverso il suddetto provvedimento lo straniero ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 6 febbraio 2026 chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. la Questura avrebbe speso un potere non attribuitole dalla legge, poiché la competenza a valutare nel merito la richiesta di rilascio di permesso di soggiorno spetterebbe allo Sportello Unico per l’Immigrazione della Prefettura – Ufficio territoriale del Governo e non alla Questura, avente, in tesi, compiti meramente esecutivi; il provvedimento, quindi, sarebbe nullo per difetto assoluto di attribuzione;

2. l’Amministrazione avrebbe illegittimamente emanato un provvedimento di “irricevibilità”, al di fuori dei casi previsti dall’art. 22, comma 5-quater e deducendo delle argomentazioni di merito rispetto alle quali però già la Prefettura di Forlì-Cesena si sarebbe espressa per mezzo del rilascio del c.d. Mod. 209, tanto che l’iter della procedura era giunto alla fase del fotosegnalamento presso la Questura; quest’ultima non avrebbe avuto il potere di valutare le istanze di primo rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato, trattandosi di potere attribuito allo Sportello Unico per l’Immigrazione della Prefettura – Ufficio territoriale del Governo ai sensi e per gli effetti dell’art. 22 T.U.I.; il provvedimento della Questura non è stato preceduto dalla revoca del nulla osta e del visto previamente rilasciati; la Questura non avrebbe considerato che il ricorrente è stato deliberatamente tenuto all’oscuro e impossibilitato a contattare il datore di lavoro dalle manovre fraudolente dell’intermediario, della cui truffa sarebbe stato vittima; il provvedimento sarebbe in palese contraddizione con la valutazione già compiuta dallo Sportello Unico per l’Immigrazione, che ha rilasciato il mod. 209 in data 20 marzo 2025;

3. il rilascio, in data 20 marzo 2025, da parte del SUI di Forlì-Cesena, del modello 209, avrebbe ingenerato nel ricorrente un affidamento legittimo poi ingiustificatamente leso dalla Questura a distanza di mesi;

4. il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e per difetto di motivazione non avendo la Questura valorizzato le eccezionali circostanze del caso di specie, lo straniero avendo denunciato i fatti di reato che lo avrebbero visto come vittima, cercando di risolvere la propria situazione interloquendo con le autorità, sì che l’azione amministrativa avrebbe dovuto essere improntata al principio di leale collaborazione.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

All’esito dell’udienza del 11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione, previso avviso da parte del Presidente del Collegio in ordine alla possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata.

Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata.

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

L’art. 22, TUI (recante “Lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato”), indica lo Sportello unico per l'immigrazione, istituito presso la Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, quale responsabile “dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato”.

È allo Sportello che, pertanto, deve essere rivolta la richiesta di nulla osta al lavoro, ed è tale organo che, nel complessivo termine massimo di sessanta giorni dalla data di imputazione della richiesta alle quote di ingresso di cui all'articolo 21, comma 1, primo periodo, a condizione che siano state rispettate le prescrizioni di cui al comma 2 e le prescrizioni del contratto collettivo di lavoro applicabile alla fattispecie, rilascia, in ogni caso, acquisite le informazioni dalla questura competente, il nulla osta nel rispetto dei limiti numerici, quantitativi e qualitativi determinati a norma dell'articolo 3, comma 4, e dell'articolo 21, e, a richiesta del datore di lavoro, trasmette la documentazione, ivi compreso il codice fiscale, agli uffici consolari, ove possibile in via telematica.

Il comma 5 precisa che il nulla osta, « è rilasciato in ogni caso qualora, nel termine indicato al comma 5, non sono state acquisite dalla questura le informazioni relative agli elementi ostativi elementi ostativi di cui al presente articolo ».

Il comma 5 quater prevede che al sopravvenuto accertamento degli elementi ostativi descritti negli altri commi dall’art. 22, anche a seguito dei controlli effettuati ai sensi dell'articolo 24-bis, comma 4, conseguono la revoca del nulla osta e del visto, la risoluzione di diritto del contratto di soggiorno, « nonché la revoca del permesso di soggiorno ».

A tal proposito, per comprendere meglio la complessa – e per certi versi farraginosa – procedura prevista dall’art. 22, TUI, e, quindi, il rapporto tra “nulla osta” e “permesso di soggiorno”, occorre esaminare le disposizioni procedurali contenute nel d.p.r. n. 394 del 1999, il cui art. 9, (recante “Richiesta del permesso di soggiorno”) prevede che «La richiesta del permesso di soggiorno è presentata, entro il termine previsto dal testo unico, al questore della provincia nella quale lo straniero intende soggiornare, ovvero allo Sportello unico in caso di ricongiungimento familiare, di cui all'articolo 6, comma 1, ed in caso d'ingresso per lavoro subordinato, ai sensi dell'articolo 36, comma 1 , mediante scheda conforme al modello predisposto dal Ministero dell'interno, sottoscritta dal richiedente…».L’art. 36 (recante “ Rilascio del permesso di soggiorno per lavoro ”) prevede che « all’atto della sottoscrizione del contratto di soggiorno per lavoro, ai sensi dell'articolo 35, comma 1, lo Sportello unico provvede a far sottoscrivere al lavoratore straniero il modulo precompilato di richiesta del permesso di soggiorno, i cui dati sono, contestualmente, inoltrati alla questura competente per il rilascio del permesso di soggiorno, tramite procedura telematica. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 11, comma 2-bis. 2. Lo Sportello provvede, altresì, a comunicare allo straniero la data della convocazione stabilita dalla questura per i rilievi fotodattiloscopici, previsti dall'articolo 5, comma 2-bis, del testo unico ».

All’esito dei rilievi dattiloscopici, quindi, il permesso viene rilasciato dalla Questura.

In sede di rilascio del primo permesso di soggiorno, quindi, il nulla osta è il provvedimento presupposto necessario, rispetto al quale il titolo di soggiorno è un atto conseguenziale, rispetto al quale la Questura ha un potere limitato nel senso che si va a precisare.

Come emerge chiaramente dalla lettura sia dell’art. 22, che delle norme del d.p.r. n. 394 del 1999 sopra richiamate, l’assenza dei requisiti “ab origine” o la presenza di condizioni ostative al rilascio del nulla osta, devono essere valorizzate dallo Sportello dell’Immigrazione, eventualmente compulsato dalla Questura, operando in sede di vigilanza e autotutela sul nulla osta medesimo, mediante la revoca dello stesso, dalla quale consegue, in via sostanzialmente automatica, la revoca del permesso di soggiorno eventualmente rilasciato o il mancato rilascio del titolo di soggiorno.

Al contrario, una volta rilasciato il nulla osta, la Questura non può negare il permesso di soggiorno, per vizi che – pur se evidenti – concernono proprio l’errato o illegittimo rilascio del primo: uno spazio di intervento autonomo della Questura, infatti, nel senso di poter legittimamente inibire il rilascio del permesso di soggiorno si può giustificare solo quando gli elementi ostativi intervengano dopo il rilascio del nulla osta.

Nel primo caso, quindi, la Questura deve sollecitare lo Sportello per l’Immigrazione a rivedere, in via di autotutela le proprie determinazioni, il contenzioso dovendosi, eventualmente, instaurare sulla revoca del nulla osta che lo Sportello dovesse ritenere di adottare.

Nel caso di specie è evidente che gli elementi addotti dalla Questura a sostegno del provvedimento impugnato attengono a circostanze che in vario modo sono correlate al rilascio del nulla osta e/o all’avvenuto rilascio del modello 209 da parte dello Sportello per l’immigrazione del modello 209, con il quale si autorizza sostanzialmente il ricorrente all’ottenimento di un permesso per attesa occupazione.

Non vengono in rilievo, quindi, elementi sopravvenuti alla determinazione dello Sportello dell’Immigrazione: la Questura, a ben vedere, contesta, nella sostanza, la correttezza e legittimità dell’operato dello Sportello.

Quanto precede, pertanto, giustificava, anche in un’ottica di coerenza, non contraddittorietà e correttezza dell’agire amministrativo, che la Questura procedesse a compulsare lo Sportello dell’Immigrazione a rivedere gli atti assunti.

Il vizio che affligge il provvedimento in questa sede impugnato, d’altronde, lascia eventualmente impregiudicata la valutazione nel merito da parte dello Sportello in ordine alla possibile revoca dei propri atti autorizzativi.

Infatti, le doglianze di parte ricorrente in ordine, in particolare, alle circostanze che hanno portato lo straniero a presentare denuncia-querela in data 12 giugno 2024 presso la Procura della Repubblica di Forlì, non sono tali da giustificare sicuramente, prima facie , il rilascio di un titolo, anche solo per attesa occupazione, in favore dello stesso.

Il ricorrente, infatti, assume di essere stato indotto, per ottenere il visto d’ingresso, a versare la cospicua somma di euro 7.000,00 a un intermediario, tale “-OMISSIS-”, il quale si sarebbe impegnato a garantirgli l’assunzione presso il datore di lavoro che aveva richiesto il Nulla Osta, e che, tuttavia, una volta giunto in Italia, lo stesso intermediario pretendeva un ulteriore pagamento di euro 7.000,00 per procedere con l’assunzione; richiesta alla quale il ricorrente si sarebbe opposto fermamente, rifiuto a seguito del quale l’intermediario si sarebbe reso irreperibile.

Come rilevato dall’intestato Tar in altra controversia, « la tesi che intende fondare il diritto dello straniero a permanere sul territorio nazionale su una sua asserita (e indimostrabile) “buona fede”, oltre che del tutto priva di base giuridica nel diritto positivo, finisce di fatto per avallare e involontariamente supportare una diffusa prassi illecita di “compravendita” del titolo di ingresso nel territorio nazionale posta in essere attraverso richieste di nulla osta strumentali presentate, al solo fine di far ottenere il visto d’ingresso allo straniero, da imprese insussistenti o prive dei necessari requisiti, sfruttando l’inversione procedimentale prevista dal sistema dei “flussi” (che, come detto, anticipa automaticamente il rilascio del visto d’ingresso rispetto ai necessari controlli amministrativi, che sono effettuati solo ex post) ».

Pertanto, il ricorso deve essere accolto nei limiti e per le ragioni che precedono, fatte salve le ulteriori determinazioni da parte dell’Amministrazione resistente, da adottarsi in conformità a quanto statuito nella presente decisione.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO TI, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

AO NI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO NI	AO TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.