Pubblicato il 30/01/2026

N. 01866/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11782/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11782 del 2025, proposto dal -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Santi Dario Tomaselli, Paola Rea, con domicilio eletto presso lo studio Massimiliano Brugnoletti in Roma, via Antornio Bertoloni 26/B;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del Presidente in carica, in proprio e quale mandataria del costituitendo R.T.I. con la Società Nazionale -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, Gaio Presutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento di esclusione del ricorrente -OMISSIS- dal lotto 1 della gara per l'affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale per le sedi delle Amministrazioni del territorio di Roma Capitale, bandita dalla Regione Lazio;

- della relazione del RUP e dei verbali di valutazione della congruità dell'offerta presentata dal -OMISSIS-;

- del bando, del disciplinare e del capitolato;

- di ogni atto e/o verbale e/o relazione connesso, correlato, presupposto e con-sequenziale, ancorché non conosciuto;

- dell'eventuale provvedimento di aggiudicazione;

nonché per il risarcimento del danno in forma specifica, mediante declaratoria di inefficacia del contratto, qualora nelle more stipulato, e conseguente subentro nell'esecuzione o, in subordine, per equivalente.

b) per quanto riguarda il ricorso incidentale:

per resistere al ricorso indicato in epigrafe e, conseguentemente, alla domanda di annullamento del provvedimento di esclusione del ricorrente principale -OMISSIS- dal lotto 1 della gara per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale per le sedi delle Amministrazioni del territorio di Roma Capitale, bandita dalla Regione Lazio, della relazione del RUP, dei verbali e degli atti di valutazione di congruità dell’offerta presentata dal -OMISSIS-, del bando, del disciplinare e del capitolato, previo occorrendo annullamento in parte qua degli atti della Regione Lazio per i motivi qui dedotti in via incidentale, ivi compresi il provvedimento di esclusione del ricorrente -OMISSIS- dal lotto 1 della gara per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale per le sedi delle Amministrazioni del territorio di Roma Capitale, bandita dalla Regione Lazio, la relazione del RUP, i verbali e gli atti di valutazione di congruità dell’offerta presentata dal -OMISSIS-, il bando, il disciplinare, il capitolato e ogni atto e/o verbale e/o relazione presupposto connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Team Service Società Consortile a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Lazio bandiva una gara a procedura aperta con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, suddivisa in quattro lotti, per la stipula di convenzioni quadro aventi ad oggetto servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale.

2. In punto di fatto si rappresenta che:

- Con riferimento al lotto n. 1 (Roma Capitale), del valore di € 24.946.232,64, il ricorrente si classificava al primo posto della graduatoria; tuttavia, l'offerta appariva sospetta di anomalia, con la conseguenza che l’amministrazione attivava il sub-procedimento di verifica dell’anomalia.

- All'esito dello scambio di giustificativi e chiarimenti, l'Amministrazione resistente determinava l'esclusione del Consorzio ricorrente, ritenendo l'offerta non rispondente ai principi di sostenibilità e congruità.

In particolare, il RUP contestava:

- Lo scomputo ingiustificato del costo delle sostituzioni avuto riguardo alle 96 ore di festività annue.

- L'utilizzo eccessivo del lavoro supplementare, ritenuto incompatibile con la clausola sociale.

- La carenza di resilienza ed elasticità dell'offerta rispetto alle possibili variazioni delle superfici ed aree da pulire indicate nell’accordo quadro.

3. Il Consorzio ricorrente con apposito ricorso oggetto del presente giudizio impugnava tali determinazioni, sotto distinti profili:

I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 41 del d.lgs. 36/2023. Erroneità. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità. Carente ed erronea istruttoria. Carenza di motivazione.

Come visto, l’offerta del Consorzio -OMISSIS-è stata anzitutto esclusa in quanto – nell’ambito dell’importo indicato in sede di partecipazione alla gara – risultano scomputate, dal costo del lavoro, le ore per le sostituzioni del personale nelle giornate di festività; sul punto, si deduce che la disposta esclusione sarebbe illegittima non avendo l’Amministrazione considerato che, da precise indicazioni degli atti di gara, nelle giornate di festività il servizio non dovrà essere espletato .

II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Erroneità. Carente ed erronea istruttoria.

Si lamenta che il RUP ha ritenuto incongruo anche la seconda parte dell’impianto giustificatorio che il ricorrente ha articolato prevedendo il costo delle 96 ore di festività, in quanto tale “soluzione” contemplava un utilizzo del lavoro supplementare (ossia il prolungamento dell’orario dei lavoratori già impiegati nella commessa) incompatibile con la clausola sociale prevista in gara: detta soluzione, secondo il RUP, “contiene un ricorso ad una percentuale di lavoro supplementare, che, alla luce dell’obbligo di assorbimento imposto dalla clausola sociale, non si ritiene correttamente attuabile e che rappresenterebbe comunque un eccesso nell’utilizzo dello strumento, arrivando, per i livelli maggiormente impattanti … quasi al 100% rispetto alle ore contrattuali ordinarie”; tale motivazione risulterebbe in contrasto con la costante giurisprudenza in forza della quale il richiamo al lavoro straordinario (così come quello supplementare) non va ritenuto aprioristicamente precluso a fini di giustificativi della sostenibilità dell’offerta, potendo esso effettivamente rientrare fra gli elementi possibili di organizzazione dell’impresa.

3. Violazione dell’art. 17 del disciplinare. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Contraddittorietà. Erroneità. Carente ed erronea istruttoria.

Si deduce che il Consorzio ricorrente è stato erroneamente escluso sulla scorta della rilevata incongruità dell’offerta, in considerazione del minimo margine di utile dalla stessa previsto, per aver indicato delle “rese” di lavoro differenti tra le diverse superfici ed aree da pulire; in particolare la Regione Lazio ha contestato all’esponente l’indicatore di rese “alte” (con maggiore performance lavorativa) per l’Area “Uffici Standard” segnalando che, laddove le adesioni delle Amministrazioni aderenti alla convenzione stipulata dalla Regione si fossero maggiormente attestate per la pulizia di Uffici in modalità ridotta, piuttosto che standard, l’impianto di offerta del Consorzio andrebbe in perdita: “trattandosi di Convenzione Quadro non vi è certezza a priori di una predeterminazione della composizione dei quantitativi delle varie aree omogenee da trattare per ciascun ente”.

4. Si costituiva in giudizio la Regione Lazio instando, con apposita memoria, per il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. Si costituiva in giudizio altresì la -OMISSIS-, proponendo apposito ricorso incidentale volto a contestare l'ammissione originaria della ricorrente principale per difformità dell'offerta rispetto alla lex specialis .

6. Con l’ordinanza n. 5868 del 24 ottobre 2025 questa Sezione respingeva la domanda cautelare “ Ritenuto che nella presente sede assuma rilievo assorbente l’insussistenza del periculum, riservata al merito ogni valutazione riguardo la fondatezza delle deduzioni prospettate dalla parte ricorrente. Rilevato, infatti, che il pregiudizio patrimoniale posto alla base dell’istanza incidentale non pare munito dei necessari requisiti di gravità e irreparabilità posto che, in materia di accordo quadro per la fornitura di servizi, è esclusa la sussistenza del danno in ragione della possibilità di subentro nell’esecuzione del servizio nell’ipotesi di accoglimento dell’atto introduttivo nel merito (cfr. Cons. Stato, sez. V, ordinanza 25 luglio 2025, n. 2730)”.

7. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, previo scambio di memorie e sentite le parti presenti, la causa veniva trattenuta per la decisione.

8.1. Il Collegio passa all’esame del ricorso principale, il quale è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, occorre ricordare il vincolante principio sancito anche dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (cfr. sentenza 5 settembre 2019, pronunciata in diversa fattispecie ove oggetto del gravame era costituito dall’intervenuto provvedimento di aggiudicazione -OMISSIS-/18) secondo cui il ricorso principale deve essere sempre e comunque esaminato nel merito, alla luce della giuridica rilevanza di interessi legittimi “eterogenei” nello svolgimento delle gare pubbliche di appalto, essendo stato ritenuto meritevole di tutela sia l’interesse legittimo “finale” ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto, sia l’interesse legittimo “strumentale” alla partecipazione ad un eventuale procedimento di gara rinnovato. Ne consegue che il rapporto di priorità logica tra ricorso principale ed incidentale deve essere rivisto alla luce del più recente orientamento giurisprudenziale, nel senso che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale. In altri termini, l’ ordo questionum impone di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. (cfr. T.A.R. Lazio - Roma, sez. V, 4 aprile 2023, n. 5663).

8.2. Con riferimento al primo motivo del ricorso principale (scomputo delle ore di festività), il ricorrente lamenta l'erroneità dell'esclusione basata sul mancato computo delle n. 96 ore di festività, sostenendo che, essendo gli edifici chiusi nei giorni festivi, non sorgerebbe la necessità di sostenere il "doppio costo" del sostituto.

Il motivo è infondato.

Come correttamente rilevato dalla Regione Lazio, l'inclusione delle ore di festività tra le ore effettivamente lavorate (elevando il parametro a 1.747 ore annue contro le 1.581 delle tabelle ministeriali) costituisce un aumento artificioso della produttività. Tale operazione non è supportata da una specifica organizzazione aziendale, ma mira esclusivamente ad abbassare il costo medio orario in modo figurativo.

La giurisprudenza amministrativa, pur riconoscendo la derogabilità delle tabelle ministeriali, esige che lo scostamento sia giustificato da " valutazioni statistiche ed analisi aziendali " precise. Nella specie, l'Amministrazione ha evidenziato che l'art. 17 del disciplinare già parametrava il monte ore su 250 giorni annui. Inserire le festività tra le ore lavorate in questo contesto produce un sottodimensionamento del personale necessario di circa il 6,3% (105,8 risorse invece delle 112,9 ritenute necessarie).

Pertanto, il giudizio di incongruità reso dal R.U.P. della stazione appaltante risulta correttamente formulato.

8.3. Con riferimento al secondo motivo di gravame (sulla compatibilità tra lavoro supplementare e clausola sociale), il Consorzio deduce l’erroneità della valutazione operata dal R.U.P. nella misura in cui ha ritenuto che la soluzione prospettata “contemplava un utilizzo del lavoro supplementare (ossia il prolungamento dell’orario dei lavoratori già impiagati nella commessa) incompatibile con la clausola sociale prevista in gara” , quantificato, in particolare, nella misura del 28% delle ore totali, ritenendolo, invece, un istituto legittimo.

La prospettazione articolata non merita accoglimento.

L'istruttoria condotta, sul punto, dalla Regione ha dimostrato che per i livelli maggiormente impattanti (livello 1), il ricorso al supplementare raggiunge la soglia del 99-100%; ciò significa che l'intero personale di quel livello dovrebbe “erogare” stabilmente 8 ore a settimana a fronte di un contratto part-time di 4 ore.

Tale modalità organizzativa si pone in oggettiva frizione con la clausola sociale (art. 9 del disciplinare), che impone l'assorbimento prioritario del personale uscente garantendo stabilità occupazionale.

Sul punto, la stazione appaltante ha correttamente valutato che sebbene il lavoro supplementare sia uno strumento lecito, il suo utilizzo "massivo" e strutturale ne snatura la funzione, rendendo l'offerta inattuabile sotto il profilo della gestione del personale e del rispetto degli obblighi di riassorbimento.

8.4. Con riferimento all’ultimo motivo di gravame (la resilienza e l’accordo quadro), il ricorrente deduce di aver seguito pedissequamente le stime fornite dalla Regione Lazio nel disciplinare e che l'incertezza dei dati quantitativi sarebbe un rischio d'impresa intrinseco all'accordo quadro.

Il motivo è infondato.

Sul punto, la Regione resistente ha rilevato un dato di fatto non contestato, ovvero che, sulla scorta dei dati dell’operatore, l’offerta è destinata a produrre un minimo utile (pari a circa euro 30.328,01 in quattro anni) pari allo 0,23% dei ricavi, realizzabile esclusivamente nell'Area "Uffici Standard"; in tutte le altre aree omogenee, il costo della manodopera supererebbe i ricavi.

In particolare, la stessa deduce che nell’ambito di una convenzione quadro, dove gli enti aderenti non sono predeterminati, la resilienza dell'offerta è un requisito essenziale di sostenibilità; pertanto, un minimo spostamento della domanda verso il " livello ridotto " (anche solo del 5%) determinerebbe una perdita economica per il Consorzio, erodendo istantaneamente l'intero utile.

8.5. Alla luce della valutazione di congruità condotta dalla stazione appaltante - la quale appare esente da vizi logici nei limiti del sindacato giurisdizionale operante sul giudizio di anomalia dell’offerta che rappresenta un tipico potere tecnico-discrezionale - il consorzio ricorrente risulta correttamente escluso dalla gara, in quanto, a giudizio dell’amministrazione, l’offerta prodotta è risultata carente di quella solidità necessaria a garantire la continuità del servizio pubblico, a fronte delle fisiologiche variazioni dei fabbisogni insite nello strumento dell’accordo quadro.

Come più volte affermato dalla giurisprudenza, il procedimento di verifica dell'anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (tra le tante, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).

L’esito della gara può infatti essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico.

D’altro canto, va anche rammentato che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile (così espressamente Cons. di Stato, sez. V, n. 3480 del 2018).

Pertanto, la valutazione di congruità costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato renda palese l’inattendibilità complessiva dell'offerta (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018 n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n.230).

In estrema sintesi, tale procedimento è finalizzato ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto (Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230), al fine di evitare che offerte troppo basse espongano l’amministrazione al rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta e con modalità esecutive in violazione di norme, con la conseguente concreta probabilità di far sorgere contestazioni e ricorsi (Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2022, n. 8330).

9. Passando all’esame del ricorso incidentale, il Collegio osserva che il rigetto del ricorso principale comporta l'improcedibilità del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata Team Service per sopravvenuta carenza di interesse, stante il consolidamento dell'esclusione della ricorrente principale dal confronto concorrenziale.

10. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

a) respinge il ricorso principale.

b) dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

c) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DO OI, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ida Tascone	DO OI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.