Pubblicato il 10/03/2026

N. 01157/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00625/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 625 del 2025, proposto da
- GMS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Fabio Todarello, Matilde Battaglia e Federica Ferrara ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Milano, Piazza Velasca n. 4;

contro

- il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Danilo Parvopasso ed elettivamente domiciliato in Milano, Via della Guastalla n. 6, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

per l’annullamento

- in parte qua, dell’Avviso di rilascio del permesso di costruire prot. Comune di Milano/c_f205 0672655/18-12-2024 Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE, Area SUE, Ufficio Municipio 3 del Comune di Milano per l’intervento sull’immobile ubicato in Milano, Via Trentacoste nn. 7-9, Via Gualdo Priorato n. 14, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione per la parte di standard non reperita e nella parte recante la determinazione del contributo sul costo di costruzione;

- in parte qua, del permesso di costruire n. 204 del 17 dicembre 2024 per l’intervento sull’immobile di Via Trentacoste nn. 7-9, Via Gualdo Priorato n. 14 per le opere consistenti nella “ realizzazione di un edificio di 7 piani fuori terra e 2 interrati a destinazione residenziale ” e nella “ realizzazione di un’autorimessa interrata posta su 2 piani ”, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione per la parte di standard non reperita e nella parte recante la determinazione del contributo sul costo di costruzione;

- del rapporto redatto dalla Unità Oneri del Comune di Milano l’11 dicembre 2024, richiamato nel permesso di costruire e nel provvedimento di favorevole conclusione della Conferenza dei servizi e mai notificato alla ricorrente;

- del rapporto redatto dalla Unità Oneri del Comune di Milano il 25 settembre 2024, richiamato nel provvedimento di favorevole conclusione della Conferenza dei servizi e mai notificato alla ricorrente;

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 199 del 23 febbraio 2024, avente a oggetto “ Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia ”;

- della Disposizione di servizio della Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano n. 3 del 13 marzo 2024, avente a oggetto “ Costituzione gruppo di lavoro in attuazione della deliberazione di G.C. n. 199 del 23/02/2024 ”;

- della Disposizione di servizio della Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano n. 4 del 20 marzo 2024, avente a oggetto “ Attuazione della Deliberazione della Giunta Comunale n. 199 del 23/02/2024 - Punto 2 del dispositivo ”;

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 1512 del 6 dicembre 2024 recante “ Approvazione dei criteri per la determinazione dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi, nei casi previsti dalla normativa vigente ”;

- della determina dirigenziale n. 10623 del 13 novembre 2024 dell’Area Pianificazione Attuativa del Comune di Milano, recante i criteri per la determinazione dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi nell’ipotesi di mero cambio d’uso senza incremento di superficie lorda;

- di ogni altro atto o provvedimento ad essi presupposto, connesso o consequenziale;

- nonché per l’accertamento, quanto alle dotazioni delle aree a standard, dell’insussistenza dell’obbligo di reperimento di standard per l’intervento edilizio in applicazione dell’art. 11, comma 2, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T.;

- in caso di applicazione dell’art. 11, comma 3, delle N.A. del P.d.S., della sussistenza dell’obbligo di reperire aree a standard per complessivi 531,85 mq (di cui 212 mq già reperiti mediante asservimento all’uso pubblico);

- in caso di applicazione dell’art. 11, comma 2, delle N.A. del P.d.S., come erroneamente applicato dalla Amministrazione, che le aree a standard da reperire sono pari a 4.267,97 mq (di cui 212 mq già reperiti mediante asservimento all’uso pubblico);

- che, in ogni caso, ove fosse dovuta una dotazione a standard da reperire mediante monetizzazione questa deve essere quantificata applicando solo i valori vigenti prima dell’intervenuta efficacia della deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 1512 del 6 dicembre 2024 e della determina dirigenziale n. 10623 del 13 novembre 2024;

- e per l’effetto, anche nell’ipotesi in cui si ritenesse dovuta una monetizzazione dello standard, si condanni il Comune di Milano alla restituzione, in favore della ricorrente, della differenza tra quanto già versato e l’importo dovuto in conformità alle norme del Piano dei Servizi;

- nonché per l’accertamento, quanto al costo di costruzione, dell’erronea quantificazione dello stesso e per l’effetto condannare il Comune di Milano alla rettifica del contributo sul costo di costruzione dovuto per l’intervento e alla restituzione di quanto pagato sine titulo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere ON De TA;

Uditi, all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 17 febbraio 2025 e depositato il 3 marzo successivo, la società ricorrente ha impugnato, in parte qua e unitamente agli atti presupposti, l’Avviso di rilascio del permesso di costruire prot. Comune di Milano/c_f205 0672655/18-12-2024 Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE, Area SUE, Ufficio Municipio 3 del Comune di Milano – e il correlato permesso di costruire n. 204 del 17 dicembre 2024 – per l’intervento sull’immobile ubicato in Milano, Via Trentacoste nn. 7-9, Via Gualdo Priorato n. 14, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione per la parte di standard non reperita e nella parte recante la determinazione del contributo sul costo di costruzione.

La società ricorrente, nel periodo dicembre 2021-settembre 2023, è divenuta proprietaria dell’immobile sito a Milano, in Via Trentacoste nn. 7-9, Via Gualdo Priorato n. 14, individuato come Ambito di Rinnovamento Urbano (A.R.U.) di cui all’art. 23 delle Norme di attuazione del Piano delle Regole del P.G.T. A seguito dell’ottenimento nel mese di novembre 2023 del parere favorevole della Commissione per il Paesaggio, la società ricorrente, in data 29 dicembre 2023, ha presentato una s.c.i.a. ex art. 23 del D.P.R. n. 380 del 2001 per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d, del citato D.P.R. n. 380 del 2001, mediante integrale demolizione e ricostruzione della superficie lorda (SL) esistente (pari a 5.174,63 mq), per una SL di progetto di 5.174,55 mq, con modifica della destinazione d’uso da direzionale a residenziale. Alla predetta s.c.i.a. è stato allegato l’atto unilaterale d’obbligo, già approvato dal Comune con determina dirigenziale del 19 dicembre 2023 e sottoscritto il successivo 20 dicembre, attraverso il quale la parte ricorrente si è impegnata all’asservimento di una porzione di area per 212 mq. A seguito dell’introduzione, nei primi mesi dell’anno 2024, di una regolamentazione “ temporanea ” per la disciplina delle attività in ambito urbanistico da parte del Comune di Milano, la parte ricorrente è stata invitata dagli Uffici comunali a “ trasformare ” la s.c.i.a. depositata nel mese di dicembre 2023 in una istanza di permesso di costruire, previa riqualificazione dell’intervento come “ nuova costruzione ” con utilizzo della SL esistente; la ricorrente ha accolto la richiesta del Comune e ha depositato in data 30 maggio 2024 un’istanza di “ riqualificazione della SCIA in Permesso di Costruire per intervento di nuova costruzione e istanza di conclusione del procedimento ”, pur specificando di non prestare acquiescenza alle richieste del Comune e riservandosi di proporre ricorso al T.A.R. per contestare (i) sia la qualificazione dell’intervento (ii) sia la modalità di calcolo della dotazione di servizi richiesta. Pur essendosi formato, a giudizio della parte ricorrente, un provvedimento tacito di assenso in data 20 settembre 2024, il Comune soltanto il 18 dicembre 2024 ha trasmesso l’avviso di rilascio del permesso di costruire n. 204 del 17 dicembre 2024. Peraltro soltanto il giorno precedente, ossia il 16 dicembre 2024, era divenuta efficace la deliberazione della Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024, recante nuovi e maggiori valori di monetizzazione sostitutiva delle aree da cedere al Comune in caso di interventi edilizi. In sede di determinazione dello standard dovuto, gli Uffici comunali hanno richiesto uno standard pari al 100% della SL oggetto di cambio d’uso (previa detrazione della SL derivante dall’applicazione dell’IT di Piano di 0,35 mq/mq), ossia uno standard pari a 4.267,97 mq (di cui 212 mq già oggetto di atto di asservimento e 4.055,97 mq da monetizzare), che con l’applicazione dei valori vigenti alla data di formazione del silenzio assenso avrebbe determinato il pagamento di una somma pari a € 1.103.467,06, mentre a seguito dell’entrata in vigore della deliberazione di Giunta n. 1512/2024 è risultato pari a € 1.643.878,56 (al netto di quanto riconosciuto a titolo di Riduzione di impatto climatico - R.I.C.). Gli Uffici comunali, tra l’altro, non hanno riconosciuto in favore della parte istante neppure le riduzioni stabilite dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 in relazione al contributo di costruzione da corrispondere.

Assumendo l’illegittimità della qualificazione dell’intervento posto in essere, nonché l’errata determinazione dello standard dovuto e la mancata applicazione della riduzione del costo di costruzione, la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, in parte qua, del permesso di costruire oltre che, nei limiti di interesse, degli atti presupposti, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 Cost. e dell’art. 3, commi 1 e 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, per eccesso di potere e illogicità manifesta, per carenza assoluta di potere e per illegittimità della Disposizione di servizio n. 4/2024, nella parte in cui introduce una nuova definizione di nuova costruzione.

Inoltre sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 11, commi 2 e 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi, l’illegittimità della Disposizione di servizio n. 4/2024, nella parte in cui prevede che la determinazione della dotazione di servizi debba essere quantificata nella misura prevista per la nuova costruzione.

È stata poi dedotta l’ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 11, commi 2 e 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi.

Ancora sono state dedotte la violazione dell’art. 23 Cost. e la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 38 della legge regionale n. 12 del 2005.

Poi sono stati dedotti il difetto assoluto di competenza, l’ulteriore violazione degli artt. 9 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e la violazione del giusto procedimento di legge.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione dell’art. 23 Cost., la violazione e falsa applicazione dell’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005, dell’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, il difetto assoluto di motivazione, la carenza assoluta di potere e lo sviamento.

Infine, sono stati dedotti, sotto vari profili, l’eccesso di potere per sviamento, la carenza di motivazione, l’illogicità manifesta e la contraddittorietà e il difetto assoluto di competenza.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso è parzialmente fondato.

2. Con la prima, la settima e la ottava doglianza, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connesse, si assume che la deliberazione di Giunta comunale di Milano n. 199/2024 avrebbe illegittimamente e arbitrariamente modificato, in via transitoria ed eccezionale, prassi interpretative consolidate in materia urbanistico-edilizia, creando disparità di trattamento tra i consociati, e ciò sarebbe stato confermato attraverso l’adozione delle conseguenti Disposizioni di servizio n. 3/2024 e n. 4/2024, che avrebbero indirizzato gli Uffici comunali a qualificare, in maniera illegittima, l’intervento effettuato dalla ricorrente quale nuova costruzione, ciò ponendosi in contrasto sia con l’art. 117 Cost. che attribuisce al legislatore statale la competenza in ordine alla qualificazione degli interventi edilizi, trattandosi di principio fondamentale della materia, sia con l’art. 3, comma 1, lett. d, del D.P.R. n. 380 del 2001 che ricomprende nella nozione di ristrutturazione edilizia tutti gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti, potendo essere incluse nel novero delle nuove costruzioni soltanto quelle attività attraverso quali si trasformerebbe, per la prima volta, il territorio.

2.1. Le censure sono complessivamente infondate.

Come già ritenuto da questa Sezione – T.A.R. Lombardia, Milano, II, 20 gennaio 2026, n. 284; II, 7 gennaio 2026, n. 59; II, 6 novembre 2025, n. 3605 –, gli atti comunali impugnati, aventi natura di atti generali, risultano immuni dalle censure formulate dalla parte ricorrente.

È stato infatti evidenziato che l’adozione della deliberazione della Giunta del Comune di Milano n. 199/2024 « si inserisce in un contesto di oggettiva incertezza giuridica, originato dall’avvio di indagini penali da parte della Procura della Repubblica di Milano su svariate ipotesi di reato legate a interventi edilizi. Tali indagini hanno messo in discussione le prassi interpretative fino a quel momento seguite dagli uffici comunali in relazione ad aspetti centrali della disciplina urbanistico-edilizia. In questo scenario, la decisione della Giunta di “orientare temporaneamente l’attività amministrativa tenendo conto delle indicazioni desumibili dal decreto del GIP di Milano”, non costituisce un atto di “sviamento”, bensì un legittimo e prudente esercizio del potere di indirizzo e controllo politico-amministrativo che spetta agli organi di governo. Come già evidenziato dalla Sezione, l’Amministrazione ha agito in un’ottica di cautela e autotutela, al fine di garantire la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa in un contesto di oggettiva incertezza interpretativa. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non si tratta di una supina adesione a tesi accusatorie, ma di una presa d’atto responsabile di un potenziale contrasto tra le prassi seguite e l’interpretazione delle norme propugnata dall’autorità giudiziaria. L’Amministrazione, pur ribadendo la plausibilità del proprio operato passato, ha ritenuto opportuno adottare un indirizzo più restrittivo, in via cautelativa, per il futuro, in attesa di un consolidamento giurisprudenziale o di un intervento legislativo chiarificatore. Tale scelta rientra pienamente nella discrezionalità dell’ente e risponde ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. La presunta disparità di trattamento tra titoli già efficaci e procedimenti ancora in corso non sussiste, in quanto un mutamento delle prassi interpretative costituisce una legittima facoltà discrezionale della pubblica amministrazione il cui esercizio deve essere conforme a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali sempre deve ispirarsi l’azione amministrativa. Si è già evidenziato come l’adeguamento alla linea interpretativa sposata dalla Procura della Repubblica e dal GIP di Milano sia stata temporaneamente accolta dall’amministrazione non in ragione di un mutato quadro normativo ma per evitare che dall’applicazioni delle consolidate prassi interpretative, nello sviluppo dell’attività edilizia ed urbanistica, possano derivare ulteriori ricadute negative sul tessuto economico e sociale della città e sulla stessa amministrazione comunale. Su tali presupposti, il mutamento dell’indirizzo interpretativo, con possibili ricadute sul piano della disparità di trattamento, appare ragionevolmente giustificato poiché sorretto dall’oggettiva esigenza di evitare, “l’esposizione in qualità di indagati di altri operatori privati e funzionari comunali, ma anche notevoli ricadute di rilevanza pubblica sull’attività degli uffici del Comune, delle imprese di costruzione, nonché sul mercato immobiliare di Milano e sulla vita delle persone che fanno affidamento sulla possibilità di utilizzare tali unità immobiliari come abitazioni o luoghi di lavoro”, come condivisibilmente sostenuto nella Delibera 199/2024” (T.A.R. Milano, 06.11.2025, Sez. II, n. 3605). Come già rilevato, il fulcro delle censure della ricorrente si concentra sulla Disposizione di Servizio n. 4/2024 che (…) avrebbe introdotto nuove e illegittime definizioni di “ristrutturazione edilizia” e “nuova costruzione”, in violazione dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001 e della riserva di legge statale in materia. Anche questa doglianza non è condivisibile. Ad avviso del Collegio, difatti, la Disposizione di Servizio n. 4/2024 [come, a fortiori la precedente n. 3/2024, che ha natura endoprocedimentale,] non incide sulla definizione normativa di ristrutturazione edilizia, ma si limita a dettare “criteri guida per qualificare un intervento quale Nuova costruzione” ai sensi del primo periodo dell’art. 3 comma 1 lett. e) del d.P.R. 380/2001. Tale norma, come noto, definisce la “nuova costruzione” in via residuale, come ogni “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”. Spetta all’autorità comunale, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, qualificare in concreto l’intervento, accertando se esso comporti una reale “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio”. La Disposizione di Servizio n. 4/2024, pertanto, non innova l’ordinamento, ma predetermina, in un’ottica di coerenza e imparzialità, i criteri che consentono di valutare quando un intervento di demolizione e ricostruzione, per la sua radicalità, esorbita dalla nozione di ristrutturazione e integra una trasformazione tale da dover essere ricondotta alla categoria superiore della nuova costruzione. I criteri individuati – la modifica del numero degli edifici e la mancanza di qualsiasi “traccia” dell’immobile preesistente – sono stati ritenuti ragionevoli indicatori della rottura di quel “nesso di continuità” tra la vecchia e la nuova costruzione che giustifica il passaggio di qualifica, in piena coerenza con i principi affermati dal giudice d’appello nella (…) pronuncia n. 8542/2025. In conclusione, gli atti generali impugnati dal ricorrente non sono affetti dai vizi di illegittimità denunciati. La Delibera di Giunta n. 199/2024 costituisce un legittimo atto di indirizzo politico-amministrativo, adottato in via prudenziale in un contesto di incertezza interpretativa. Le Disposizioni di Servizio che ne sono seguite, e in particolare la n. 4/2024, non hanno introdotto nuove norme in violazione della competenza statale, ma si sono limitate a fornire criteri per l’esercizio della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione nell’applicazione della definizione residuale di “nuova costruzione” prevista dall’art. 3, comma 1, lett. e) del D.P.R. 380/2001. L’operato dell’Amministrazione si palesa, dunque, come legittimo, ragionevole e conforme ai principi di legalità e buon andamento » (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 20 gennaio 2026, n. 284).

Di conseguenza, risulta essere stato legittimamente qualificato dagli Uffici comunali quale nuova costruzione l’intervento posto in essere dalla ricorrente, trattandosi di una totale demolizione di tre edifici già adibiti a uso ufficio con contestuale realizzazione di un nuovo fabbricato di 8 piani fuori terra (in alcuni documenti i piani fuori terra risultano 7) e 2 interrati a destinazione residenziale e di una autorimessa interrata posta su 2 piani (cfr. Istanza GSM: all. 4 del Comune, pag. 3; Relazione tecnica allegata alla s.c.i.a.: all. 6 del Comune, pag. 6).

Tale conclusione risulta coerente anche con la giurisprudenza del Giudice d’appello che esclude la ricorrenza di una ristrutturazione edilizia e ritiene essersi in presenza di una nuova costruzione laddove l’intervento non riguardi un singolo immobile preesistente, ma si riferisca una pluralità di manufatti che vengono accorpati in un unico volume, oppure all’opposto si proceda al frazionamento di un unico volume originario in più edifici di nuova realizzazione (principio dell’unicità dell’edificio); ugualmente si è in presenza di una nuova costruzione allorquando l’intervento non sia “ neutro ” sotto il profilo dell’impatto fisico e comporti “ una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito ” (neutralità dell’impatto sul territorio) o consista nell’accorpamento di volumi di pertinenze all’edificio principale (Consiglio di Stato, II, 4 novembre 2025, n. 8542).

2.2. Alla stregua delle suesposte considerazioni, gli scrutinati motivi devono essere respinti.

3. Con la seconda censura si assume l’illegittima quantificazione della dotazione di aree a standard imposta alla ricorrente, poiché a fronte di un intervento che prevede l’utilizzo di SL (superficie lorda) esistente con modifica della relativa destinazione d’uso da direzionale a residenziale avrebbe dovuto farsi applicazione dell’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T., piuttosto che del precedente comma 2 che si riferisce alla nuova costruzione.

3.1. La doglianza è infondata.

A giudizio della parte ricorrente gli Uffici comunali avrebbero errato nel qualificare l’intervento come una nuova costruzione e nella conseguente applicazione dei commi 1 e 2 delle N.A. del P.d.S., così quantificando in maniera eccessiva la dotazione di aree a standard dovuta nella specie. In particolare, il Comune ha individuato lo standard in 4.055,97 mq, ottenuto dalla SL oggetto di demolizione e ricostruzione pari a 5.174,55 mq, da cui sono stati detratti 906,58 mq di superficie, corrispondenti all’IT (Indice di edificabilità territoriale) di 0,35 mq/mq, e 212 mq di superficie asservita all’uso pubblico, per un importo complessivo da monetizzare pari a € 1.643.878,56; ciò è avvenuto in applicazione del combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’art. 11 delle N.A. del P.d.S., visto che il citato comma 2 impone il reperimento della dotazione di servizi nella misura del 100% della SL per la categoria funzionale residenziale, mentre il comma 1 stabilisce che non sono richieste dotazioni territoriali per servizi fino al raggiungimento dell’IT di Piano, pari a 0,35 mq/mq.

Secondo la ricorrente, essendosi al cospetto di un intervento di ristrutturazione edilizia avrebbe dovuto essere applicato il comma 3 del citato art. 11, ovvero dopo aver detratto dalla superficie totale, pari a 5.174,55 mq, i 250 mq previsti per gli immobili ricadenti in un A.R.U. (Ambito di rinnovamento urbano) e posti all’esterno della cerchia ferroviaria, alla SL residua, pari a 4.924,55 mq, si sarebbe dovuto applicare il parametro del 18% della SL esistente, previsto per il passaggio da funzioni direzionali a funzioni residenziali, giungendo a 886,42 mq, da ridurre ulteriormente in una percentuale del 40% trattandosi di immobile ricompreso all’interno di un A.R.U.; ai 531,85 mq di standard risultanti si sarebbe poi dovuta sottrarre la superficie di 212 mq, quale area già asservita all’uso pubblico, e ai 319,85 mq residui avrebbe dovuto essere applicato un valore di monetizzazione previsto per la Zona 38 e vigente al momento della presentazione dell’istanza di trasformazione della s.c.i.a. in permesso di costruire, pari a € 272,06/mq, per un importo complessivo da monetizzare pari a € 87.018,39.

La prospettazione attorea non è condivisibile, poiché come è stato rilevato al precedente paragrafo 2.1 l’intervento posto in essere è stato correttamente qualificato come nuova costruzione, trattandosi di una totale demolizione di tre edifici già adibiti a uso ufficio in vista della realizzazione di un unico volume destinato a residenza.

Inoltre va evidenziato che, anche in ordine alla esaminata questione della monetizzazione dello standard, la Disposizione di servizio n. 4/2024 – avente comunque un carattere meramente indicativo e interpretativo e non innovativo (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 7 gennaio 2026, n. 59) – si è limitata a ribadire l’applicazione di quanto previsto dal P.G.T. per la categoria della “ nuova costruzione ”, rendendo perciò infondata l’eccepita invasione della sfera di competenza del Consiglio comunale (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605).

3.2. Ne discende il rigetto anche della esaminata doglianza.

4. Con il terzo motivo di ricorso si assume l’illegittimità della quantificazione della dotazione di aree a standard richiesta alla ricorrente, poiché anche a voler qualificare l’intervento realizzato alla stregua di una nuova costruzione, comunque l’art. 11, comma 2, delle N.A. del P.d.S. non prevederebbe la corresponsione di alcuna dotazione territoriale, allorquando, come nel caso di specie, non è previsto l’insediamento di nuova SL eccedente quella esistente.

4.1. La censura è infondata.

L’art. 11, comma 1, delle Norme di attuazione del P.d.S. prevede che “ nei casi di interventi di nuova costruzione con l’utilizzo dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq non sono richieste dotazioni territoriali per servizi ”; il successivo art. 11, comma 2, lett. a, stabilisce a sua volta che “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq, relativo alla sola pertinenza diretta oggetto di intervento, fatto salvo quanto diversamente indicato all’art. 26 e al Titolo V delle Norme di attuazione del Piano delle Regole, e nei casi di riconoscimento della SL esistente di cui al comma 5 dell’art. 7 delle presenti norme le dotazioni territoriali per servizi sono dovute nella misura di (…) per categorie funzionali residenziale, direzionale, turistico-ricettivo, servizi privati e rurale: 100% della SL ”.

Gli Uffici comunali hanno interpretato le citate disposizioni nel senso che nessuna dotazione per servizi (c.d. standard) può essere pretesa dall’Ente se la SL realizzata si mantenga entro il limite dell’IT del Piano, pari a 0,35 mq/mq, mentre nel caso si superi siffatto indice le dotazioni sono dovute nella misura del 100% della SL in presenza di una destinazione (anche) residenziale, detratta soltanto una misura pari alla SL realizzata o realizzabile in applicazione dell’IT di 0,35 mq/mq, non potendosi invece computare la preesistente maggiore SL rispetto al citato IT (che verrebbe così neutralizzata), poiché tale ulteriore SL non risulta compensata dalle dotazioni territoriali stabilite in via generale dal P.G.T. in rapporto alle nuove funzioni che si vanno a insediare.

Secondo la parte ricorrente la tesi comunale contrasta con la previsione di cui al comma 2 dell’art. 11, nel quale si impone l’obbligo di dotazioni “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente ”, escludendola quindi laddove, come nella fattispecie de qua, non si abbia insediamento di nuova SL eccedente quella esistente e interessata dal titolo edilizio.

In realtà l’interpretazione patrocinata dalla ricorrente, oltre a non considerare la previsione nella sua interezza e in relazione alle sue finalità, tende a forzare il dato letterale della medesima modificandone il corretto spettro applicativo: la parte della disposizione in cui si stabilisce che “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale … ” vuol significare che anche al cospetto di una SL preesistente (ovvero già edificata in passato) deve essere scomputata soltanto la parte della suddetta superficie che resta e si mantiene (ossia è realizzabile) entro il limite dell’IT, pari a 0,35 mq/mq, risultando solo per questa parte già adeguata la dotazione territoriale complessiva di base prevista del P.G.T.; l’edificazione di un nuovo volume, con contestuale insediamento di una nuova funzione, deve invece essere accompagnata dal reperimento delle corrispondenti aggiuntive (e adeguate) dotazioni territoriali.

Del resto, è una caratteristica della nuova costruzione quella di incidere ex novo sul territorio, non rilevando le preesistenze, se non in presenza di una espressa previsione normativa e nei limiti dalla stessa individuati (cfr. comma 1 dell’art. 11 delle N.A. del P.d.S.).

Peraltro, sarebbe contraddittoria l’esenzione totale da cessione di standard in caso di nuova costruzione se si considera che, in presenza di una ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso, è dovuta una dotazione pari all’80% della SL nel passaggio da categoria funzionale produttiva verso le categorie funzionali residenziale e commerciale per SL superiore a 250 mq (cfr. art. 11, comma 3, delle N.A. del P.d.S.).

4.2. Ciò determina il rigetto dello scrutinato motivo.

5. Con la quarta e la quinta censura, da trattare congiuntamente stante la loro stretta connessione, si deduce che i valori di monetizzazione delle dotazioni non reperite avrebbero dovuto essere quelli vigenti al momento della presentazione del titolo e non quelli entrati in vigore il giorno antecedente al rilascio del permesso di costruire; peraltro la monetizzazione dello standard sarebbe di competenza del Consiglio comunale e quindi non potrebbe farsi applicazione della deliberazione della Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024 che ha quantificato, incrementandoli, i valori €/mq previsti per la monetizzazione delle dotazioni territoriali dovute.

5.1. Le doglianze sono complessivamente infondate.

La ricorrente assume la violazione dell’art. 23 della Costituzione, che impone una riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, e conseguentemente dell’art. 38 della legge regionale n. 12 del 2005, che stabilisce che la quantificazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria debba avvenire “ alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire ”.

Tuttavia, come evidenziato dalla difesa comunale, la monetizzazione degli standard – che peraltro non deve essere obbligatoriamente concessa al privato, avendo natura discrezionale (cfr. Consiglio di Stato, IV, 17 maggio 2023, n. 4908; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 23 aprile 2025, n. 1435) – è regolata dagli artt. 46 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e non dal precedente art. 38, evocato dalla ricorrente.

Anche la giurisprudenza ha chiarito che la monetizzazione non ha la medesima natura giuridica del contributo di costruzione, non rientrando la prima nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte ai sensi dell’art. 23 Cost.: “ mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento ” (Consiglio di Stato, IV, 17 maggio 2023, n. 4908). Per tale ragione “ l’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità dello stesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6202 del 2019; n. 5412 del 2015). La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento e deve considerare la vicenda edilizia così come concretamente si è manifestata ” (Consiglio di Stato, IV, 20 maggio 2024, n. 4456; cfr., altresì, Consiglio di Stato, IV, 5 febbraio 2026, n. 956).

L’art. 51, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che “ il comune, nel piano dei servizi, può stabilire i criteri e le modalità per cui, in luogo del reperimento totale o parziale delle aree o dotazione di attrezzature nelle aree o edifici interessati dal mutamento di destinazione d’uso, si dia luogo alla cessione di altra area o di immobile idonei nel territorio comunale o alla corresponsione all’amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire, da determinarsi nello stesso piano dei servizi, fatto salvo quanto già corrisposto in sede di piano attuativo o di permesso di costruire convenzionato. Gli importi corrisposti a tale titolo sono impiegati dal comune per incrementare la dotazione di aree, servizi ed infrastrutture ” (sulla facoltà in capo al Comune di concedere la monetizzazione dello standard anche in sede di pianificazione attuativa, cfr. art. 46 della legge regionale n. 12 del 2005).

Pertanto è nel Piano dei servizi (cfr., sul punto, l’art. 11 delle Norme di attuazione del P.d.S. del P.G.T.) – parte integrante del P.G.T. e perciò soggetto all’approvazione del Consiglio comunale – che il Comune di Milano ha indicato, discrezionalmente, i criteri e le modalità attraverso i quali determinare la quota di standard dovuta dal beneficiario del titolo edilizio, per mezzo della cessione delle aree o del loro asservimento, e i limiti entro i quali ne è consentita la monetizzazione o la sostituzione con la realizzazione dei servizi di interesse pubblico.

Tuttavia in sede di concreta ed effettiva quantificazione dell’obbligo gravante sul privato si deve procedere a parametrare l’importo della monetizzazione al valore economico corrispondente al costo di acquisizione delle aree o all’utilità conseguita dall’operatore per effetto della mancata cessione, che non può essere stabilito discrezionalmente dal Comune, essendo siffatto adempimento imposto direttamente dalla legge regionale; tale fase è di competenza della struttura burocratica, ovvero degli Uffici tecnici comunali, e non dell’organo di vertice politico, trattandosi dell’applicazione di parametri che richiedono spendita di discrezionalità tecnica e non valutazioni di “ natura politica ”, già effettuate a monte in sede di approvazione del Piano dei Servizi.

Dunque, soltanto per esigenze di semplificazione e di efficienza dell’azione amministrativa è stata adottata la deliberazione di Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024, con cui sono stati determinati i valori per la monetizzazione delle dotazioni territoriali dovute, restando ovviamente in capo agli Uffici procedenti la decisione finale in ordine all’entità della monetizzazione, che deve essere in linea con le prescrizioni imposte dal legislatore regionale: quest’ultimo esige dall’operatore la corresponsione di “ una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire ”, che per essere effettiva e adeguata deve essere definita anche considerando l’ambito temporale in cui viene rilasciato o si perfeziona il titolo edilizio.

Di conseguenza, risulta irrilevante la circostanza che il permesso di costruire della ricorrente si sia perfezionato, attraverso l’istituto del silenzio assenso, in data antecedente all’entrata in vigore della deliberazione di Giunta n. 1512/2024 (assunto peraltro contestato dalla difesa comunale), visto che comunque nella specie si sarebbero dovuti applicare valori equivalenti a quelli contenuti nella predetta deliberazione, in ragione dell’assoluta inattualità degli parametri stabiliti nella previgente deliberazione consiliare n. 9 del 10 febbraio 1997 (all. 30 del Comune). Né la parte attrice ha contestato la congruità e l’attualità dei valori di monetizzazione applicati dagli Uffici comunali nella fattispecie oggetto di scrutinio.

La natura di mero indirizzo e la non stretta vincolatività della deliberazione n. 1512/2024 rende infondata anche la censura di incompetenza della Giunta sollevata dalla ricorrente sul presupposto dell’ultrattività della già citata deliberazione consiliare n. 9/1997, dato che quest’ultima è stata approvata antecedentemente all’entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2005 e quindi nella vigenza di un diverso assetto delle competenze, oggi superato dall’espressa attribuzione alla Giunta della titolarità ad approvare i Piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale, con la correlata determinazione in ordine alla facoltà per il privato di ricorrere alla monetizzazione (cfr. artt. 14 e 46 della legge regionale n. 12 del 2005).

5.2. Alla stregua delle suesposte ragioni, le esaminate doglianze devono essere respinte.

6. Con il sesto motivo di ricorso si assume l’illegittima mancata applicazione in favore della ricorrente sia della riduzione del contributo del costo di costruzione, prevista dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005, sia della riduzione del 20% del contributo di costruzione, stabilita dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001.

6.1. La censura è complessivamente fondata.

La difesa comunale ha segnalato che, con riguardo all’intervento oggetto di controversia, è stata applicata soltanto la riduzione degli oneri di urbanizzazione prevista per gli “ interventi di demolizione e ricostruzione qualificati di nuova costruzione ” dall’art. 44, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, mentre la riduzione per il costo di costruzione, stabilita sempre per i medesimi interventi dal successivo art. 48, comma 6, non è stata riconosciuta alla ricorrente, in quanto in mancanza di un atto generale specifico sul punto gli Uffici comunali, in via prudenziale e cautelativa, avrebbero adottato un’interpretazione restrittiva della predetta previsione di riduzione del costo di costruzione.

La condotta dell’Ente resistente si pone in contrasto con il dato normativo, del tutto chiaro sul punto e di immediata applicazione, non rientrando la determinazione del costo di costruzione nella competenza comunale, ma in quella regionale, secondo quanto previsto dall’art. 16, comma 9, del D.P.R. n. 380 del 2001; ne discende che nessun atto comunale attuativo deve (e può) essere adottato in merito, dovendo gli Uffici comunali applicare direttamente il disposto normativo e riconoscere la riduzione del contributo del costo di costruzione per l’intervento posto in essere dalla ricorrente, come stabilito dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005. Del resto, lo stesso Comune, come già rilevato, nella medesima fattispecie ha già correttamente applicato la riduzione degli oneri di urbanizzazione in ossequio al disposto di cui all’art. 44, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, qualificando l’intervento come di demolizione e ricostruzione e quindi in coerenza con il prefato dato normativo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605).

6.2. Ugualmente non può giustificarsi la mancata applicazione della riduzione del contributo di costruzione nella misura del 20%, come previsto dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, poiché la citata disposizione si impone nella sua applicazione senza che si debbano attendere ulteriori adempimenti comunali (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605). Pertanto, risultano irrilevanti le circostanze che non siano ancora stati adottati i Criteri ambientali minimi (C.A.M.) previsti dal D.M. n. 183 del 23 giugno 2022 e che la deliberazione consiliare n. 28/2023 preveda, nella relazione tecnica allegata, che la riduzione sia applicata “ secondo i criteri e le declinazioni che dovranno essere specificate nel Regolamento Edilizio del Comune di Milano ”, trattandosi di aspetti non contemplati e perciò estranei alla fattispecie legale.

6.3. In conseguenza di ciò deve essere accolto il predetto motivo di ricorso; tale accoglimento impone all’Amministrazione comunale di rideterminare il contributo di costruzione dovuto dalla parte ricorrente, applicando le riduzioni previste dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001.

7. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nella parte in cui è stata dedotta la mancata applicazione delle riduzioni al contributo di costruzione dovuto dalla parte ricorrente e per il resto deve essere respinto.

8. Avuto riguardo al complessivo andamento della controversia e alle sue peculiarità, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente a carico del Comune di Milano.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, in parte accoglie e in parte respinge, secondo quanto specificato in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente a carico del Comune di Milano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

BR ZI, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

ON De TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON De TA	BR ZI

IL SEGRETARIO