Pubblicato il 30/03/2026

N. 00654/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01394/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1394 del 2025, proposto da
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, LE OS, Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio NT Bifolco in Pagani, via Donato Ammaturo, 21;

contro

Comune di Avella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lodovico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia Regionale Protezione Ambiente Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Provincia di Avellino, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Avella prot. 7869 del 22 luglio 2025, avente ad oggetto “archiviazione procedimento annullamento autotutela autorizzazione per silentium stazione radio base sito Via Pace s.n.c. Avella (AV) - declaratoria decadenza per mancato inizio dei lavori nel termine annuale”; ove occorrer possa, del provvedimento del Comune di Avella prot. 7859 del 19 luglio 2024; ove occorrer possa, del verbale di sopralluogo della Polizia Municipale del Comune di Avella del 27 maggio 2025; nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Avella e di Arpac;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. NT LF e uditi per le parti i difensori OS LE e CU EP (in dichiarata sostituzione di Visone);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato al Comune di Avella, alla Provincia di Avellino e all’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente l’8 settembre 2025, depositato il 10 settembre 2025, l’impresa ricorrente impugna il provvedimento comunale del 22 luglio 2025 con cui è stata disposta l’archiviazione di un procedimento di annullamento in autotutela dell’autorizzazione tacita per la stazione radio base sita in via Pace, con la declaratoria di decadenza per mancato inizio dei lavori nel termine annuale.

Il Comune di Avella si costituisce in giudizio il 3 ottobre 2025 ed eccepisce l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

L’Agenzia regionale per la protezione ambientale si costituisce in giudizio il 17 ottobre 2025 e si limita a depositare documenti.

Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2025 il Tribunale amministrativo regionale, con ordinanza n. 410, accoglie l’istanza cautelare della ricorrente, tenendo conto dell’interruzione dei termini per la conclusione dei lavori di installazione dell’antenna, disposta con la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela dell’autorizzazione.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4370 del 5 dicembre 2025, in riforma dell’ordinanza cautelare del Tar di Salerno, respinge l’istanza cautelare della ricorrente, ritenendo che le opere avrebbero dovuto essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di 12 mesi, in base a quanto disposto dall’articolo 44, comma 11, del codice delle comunicazioni elettroniche, con formulazione insuscettibile di modifica a livello amministrativo.

Il contraddittorio scritto per la trattazione di merito si svolge con il deposito di memorie conclusionali e memorie di replica, nelle quali le parti insistono nelle rispettive conclusioni.

La causa è trattata, nel merito, all’udienza pubblica del 25 marzo 2026, venendo in decisione.

DIRITTO

Si deve premettere che il presente contenzioso costituisce soltanto l’ultimo segmento di una vicenda controversa più ampia, in cui questo Tribunale amministrativo regionale è stato più volte chiamato a pronunciarsi.

Il Tar di Salerno, infatti, con una prima sentenza, n. 377 dell’8 febbraio 2024, aveva dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso, contraddistinto dal numero 972 del 2022, proposto dall’attuale ricorrente contro alcuni atti comunali impeditivi dell’installazione dell’antenna di interesse dell’impresa.

Successivamente il Tar di Salerno, con la sentenza n. 1468 dell’11 luglio 2024, aveva accolto un altro ricorso dell’impresa, n.r.g. 347 del 2024, proposto nei confronti di un’ordinanza di sospensione dei lavori di installazione dell’antenna. Il Tar aveva ritenuto l’illegittimità degli atti impugnati essendosi formato tacitamente il titolo abilitativo, in mancanza di dinieghi espressi sull’istanza di autorizzazione nel termine di 60 giorni previsto dalla legge. Il Tar aveva osservato che l’Amministrazione comunale sarebbe potuta intervenire, successivamente alla formazione del titolo abilitativo, soltanto attivando un procedimento di ritiro in autotutela dell’atto di tacito assenso.

La terza sentenza del Tar di Salerno sull’articolata vicenda è stata la n. 1221 del 26 giugno 2025, mediante la quale il Tar si è pronunciato sul ricorso numero di registro generale 652 del 2025, proposto dall’impresa per l’accertamento del silenzio inadempimento comunale rispetto all’obbligo di concludere il procedimento di annullamento in autotutela del titolo ottenuto dall’impresa per l’installazione di una stazione radio base. Infatti l’Amministrazione comunale aveva avviato un procedimento di annullamento in autotutela del titolo conseguito con la formazione del silenzio assenso. Tuttavia, a distanza di 11 mesi dall’avvio del procedimento di annullamento in autotutela, lo stesso non era stato concluso. Pertanto il Tar aveva accolto il ricorso, dichiarando l’obbligo del Comune di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato.

Con il ricorso in esame è stato impugnato l’atto conclusivo del procedimento comunale di annullamento in autotutela.

Con questo provvedimento, adottato dal Comune il 22 luglio 2025, è stata disposta l’archiviazione del procedimento di annullamento in autotutela, avviato con la comunicazione del 19 luglio 2024 ed è stata dichiarata la decadenza dell’impresa dal titolo autorizzativo formatosi tacitamente, per la mancata realizzazione dell’impianto nel termine perentorio di 12 mesi decorrente dalla formazione del silenzio assenso.

Il provvedimento è motivato con la considerazione che l’istanza per l’installazione dell’impianto di radio base era stata presentata dall’impresa interessata il 19 maggio 2023 e il Tribunale amministrativo regionale di Salerno, con la sentenza n. 1469 del 2024, aveva accertato la formazione del silenzio assenso sull’istanza per il mero decorso del termine di 60 giorni dalla presentazione della stessa; pertanto, a decorrere dal 17 agosto 2023, l’impianto risultava autorizzato. Tuttavia, come accertato da un sopralluogo della polizia municipale del 27 maggio 2025, i relativi lavori non erano mai iniziati. Tenuto conto che, ai sensi dell’articolo 44, comma 11, del decreto legislativo 259 del 2003, le opere devono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di 12 mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso ovvero dalla formazione del silenzio assenso e considerato che l’impresa era stata avvertita della possibile decadenza per decorrenza dei termini già con la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela del 19 luglio 2024, la decadenza si sarebbe verificata di diritto e l’Amministrazione comunale non avrebbe più avuto alcun margine per valutazioni di ordine discrezionale, dovendosi limitare a riconoscere l’effetto discendente direttamente dalla legge. Anche a voler far decorrere il termine di 12 mesi per l’inizio dei lavori dalla sentenza del Tar n. 1468 dell’11 luglio 2024, che ha annullato gli atti di sospensione dei lavori, il termine di 12 mesi sarebbe comunque decorso. Inoltre la società interessata non avrebbe mai presentato alcuna istanza di proroga, neppure per evidenziare la persistenza dell’interesse alla realizzazione dell’intervento programmato.

Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla difesa comunale.

Ad avviso del Comune, essendo stato impugnato un provvedimento plurimotivato, parte ricorrente avrebbe dovuto censurare tutti gli elementi della motivazione. Nello specifico, la ricorrente non avrebbe censurato il provvedimento impugnato nella parte in cui si evidenzia che l’impresa non avrebbe presentato alcuna istanza di proroga, in tal modo dimostrando di non essere più interessata all’autorizzazione. La mancata contestazione di questo elemento del provvedimento impugnato determinerebbe, ad avviso del Comune, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

L’eccezione è infondata.

Parte ricorrente non avrebbe dovuto contestare l’atto impugnato nella parte in cui si evidenzia la mancata presentazione dell’istanza di proroga, essendo pacifico che nessuna domanda di proroga è stata mai presentata, ma essendo altrettanto comprensibile, dall’esame del ricorso, che la tesi difensiva di parte ricorrente è incompatibile con la presentazione di una istanza di proroga, in quanto la ricorrente afferma che il termine per il completamento dei lavori non sarebbe mai scaduto. Di conseguenza nessuna istanza di proroga del termine avrebbe dovuto essere presentata.

Parte ricorrente, con il primo motivo di impugnazione, deduce la inesistenza dei presupposti su cui si baserebbe il provvedimento di decadenza, che manifesterebbe contraddittorietà e natura paradossale. Con il provvedimento impugnato sarebbe stato eluso il termine di 12 mesi per l’esercizio dell’autotutela decisoria di annullamento. Qualora, infatti, fosse stato adottato un provvedimento di annullamento in autotutela, esso sarebbe stato illegittimo per il superamento del termine. Nella sostanza, il provvedimento di decadenza sarebbe un provvedimento di annullamento. Paradossalmente il Comune avrebbe archiviato il procedimento di annullamento in autotutela, ma avrebbe emesso un nuovo provvedimento dichiarativo della decadenza per le medesime ragioni indicate nell’avvio del procedimento di annullamento in autotutela. Il provvedimento sarebbe illegittimo anche per la mancata comunicazione di avvio del relativo procedimento. La giurisprudenza avrebbe chiarito che la decadenza dal titolo di autorizzazione dovrebbe essere dichiarata all’esito di apposita istruttoria e nel contraddittorio con il privato.

Il motivo è infondato.

L’annullamento d’ufficio di una autorizzazione e la decadenza dall’esercizio dell’attività autorizzata sono due istituti giuridici completamente differenti.

Infatti l’annullamento in autotutela presuppone la illegittimità dell’autorizzazione, per cui ha effetto retroattivo, ma deve essere disposto entro i limiti stabiliti dalla legge, quindi entro un termine determinato, in presenza di un motivato interesse pubblico e in esito al bilanciamento dell’interesse pubblico con il contrapposto interesse al legittimo affidamento del privato.

Invece la dichiarazione di decadenza dall’esercizio dell’attività autorizzata non presuppone la illegittimità del provvedimento di autorizzazione, ma consiste nell’accertamento di una condotta, da parte del titolare dell’autorizzazione, incompatibile con l’esercizio dell’attività.

Nel caso specifico, l’Amministrazione comunale ha ritenuto che l’impresa autorizzata non avesse completato i lavori per la installazione dell’antenna nel termine perentorio stabilito dalla legge, in tal modo incorrendo nella decadenza dal titolo autorizzativo.

Non è quindi condivisibile la deduzione della ricorrente per cui il provvedimento di decadenza non sarebbe altro che un provvedimento di annullamento tardivo, adottato dopo la scadenza del termine per l’esercizio del potere di autotutela decisoria.

Inoltre risulta infondata anche l’ulteriore censura della ricorrente per cui la decadenza sarebbe stata dichiarata senza l’instaurazione del doveroso contraddittorio con la parte privata.

La censura è infondata perché nella comunicazione di avvio del procedimento del 19 luglio 2024 si faceva espresso riferimento al mancato inizio dei lavori e alla decorrenza dei relativi termini, per cui l’impresa era stata avvertita della possibilità di incorrere nella decadenza dall’autorizzazione.

Con il secondo motivo, parte ricorrente deduce la illegittimità del provvedimento di decadenza dal titolo autorizzativo sotto altro profilo. A suo avviso, il termine di 12 mesi non poteva decorrere dalla data di perfezionamento tacito del titolo autorizzativo, essendo in quel momento efficaci i provvedimenti oppositivi del Comune, persistenti fino alla sentenza del Tar di Salerno n. 1468 dell’11 luglio 2024. Neppure il termine avrebbe potuto decorrere dalla pubblicazione della sentenza dell’11 luglio 2024. Infatti, dopo soli otto giorni dalla pubblicazione della sentenza, il Comune avrebbe avviato il procedimento di annullamento del titolo autorizzativo ed avrebbe anche stabilito la interruzione dei termini relativi al procedimento di installazione dell’impianto. Quindi sarebbe stato lo stesso Comune a interrompere il decorso del termine di installazione. Nella comunicazione di avvio del procedimento si affermava, inoltre, che l’istanza di autorizzazione fosse mancante della necessaria documentazione. In sostanza, la totale incertezza derivante dai molteplici provvedimenti oppositivi del Comune avrebbe impedito l’avvio effettivo dei lavori di installazione dell’impianto.

La difesa della pubblica amministrazione resistente eccepisce, al riguardo, che il termine perentorio di 12 mesi dalla formazione del silenzio assenso, stabilito dall’articolo 44, comma 11, del decreto legislativo 259 del 2003, non sarebbe nella disponibilità delle parti e tantomeno del Comune che, pertanto, non avrebbe potuto disporne la interruzione. La decadenza sarebbe un effetto automatico del mancato completamento dei lavori e la pubblica amministrazione non avrebbe alcun potere di intervenire sul termine di decadenza con atti sospensivi o interruttivi.

A giudizio del Collegio, il motivo di impugnazione è fondato.

In linea di principio, il termine di decadenza non può essere né interrotto, né sospeso, essendo esso stabilito dalla legge al fine di determinare un limite temporale oltre il quale un potere o una facoltà non possono più essere esercitati.

In questo senso, l’articolo 44 del codice delle comunicazioni, al comma 11, stabilisce il termine perentorio di 12 mesi, decorrente dalla autorizzazione espressa oppure dalla formazione del silenzio assenso, per la realizzazione degli impianti di comunicazione elettronica e sanziona con la decadenza il mancato completamento degli impianti entro il termine perentorio.

Si tratta a tutti gli effetti di un termine di decadenza, fissato dalla legge per escludere la possibilità di costruire un impianto di comunicazione elettronica oltre la scadenza prefissata.

Tuttavia, affinché possa decorrere il termine di decadenza, è necessario accertare che il titolare dell’autorizzazione abbia la possibilità concreta di iniziare e portare a compimento i lavori di installazione.

Qualora la pubblica amministrazione abbia ostacolato l’attività, fino al punto di renderla di fatto non eseguibile, sarebbe da ritenersi illegittimo un atto amministrativo con cui la stessa pubblica amministrazione dichiari il privato decaduto dall’autorizzazione, per mancato esercizio dell’attività.

Nel caso di cui si tratta, l’Amministrazione comunale, con la comunicazione di avvio del procedimento del 19 luglio 2024, non si è limitata ad iniziare un procedimento di annullamento d’ufficio dell’autorizzazione conseguita per silenzio assenso, ma ha contestualmente disposto l’interruzione dei termini, dando avviso della possibile emissione di un provvedimento di sospensione dell’attività nel caso di accertata carenza dei requisiti e presupposti.

L’interruzione dei termini disposta dalla pubblica amministrazione non può che essere riferita al termine per la realizzazione dell’impianto fissato dall’articolo 44, comma 11, del codice delle comunicazioni elettroniche, essendo già concluso il precedente termine per la formazione del silenzio assenso sull’istanza di autorizzazione, come accertato dal Tar di Salerno nella sentenza in precedenza richiamata.

A fronte della disposta interruzione del termine, non può essere imputata alla parte privata la mancata conclusione dei lavori, perché altrimenti si consentirebbe alla pubblica amministrazione di agire contro i suoi stessi atti e provvedimenti, disponendo, contraddittoriamente, dapprima la interruzione di un termine di decadenza e, successivamente, dichiarando decaduta la parte privata dall’attività autorizzata per la scadenza del termine che la stessa pubblica amministrazione aveva interrotto.

Al riguardo, condivisibilmente, la difesa del Comune eccepisce che non è nella disponibilità della pubblica amministrazione la interruzione di un termine fissato dalla legge a pena di decadenza.

Questa eccezione, però, si scontra con la considerazione che un provvedimento amministrativo, per quanto illegittimo, è efficace fino a che non viene annullato o sospeso, in virtù del potere di supremazia pubblicistico conferito alla pubblica amministrazione.

Di conseguenza, la interruzione del termine disposta dall’Amministrazione comunale, per quanto contraria alla legge, come osservato dalla difesa del Comune, non è rimasta improduttiva di effetti, ma, al contrario, è risultata pienamente efficace, fino a che il procedimento amministrativo nel quale si è innestata la disposta interruzione non si è concluso con un provvedimento espresso, nel caso specifico di archiviazione.

In conclusione, in accoglimento del ricorso, deve essere annullata la declaratoria di decadenza impugnata dalla parte ricorrente, in quanto la stessa non era decaduta dalla facoltà di installare l’impianto perché il termine di installazione era stato interrotto dalla stessa Amministrazione comunale.

Le spese processuali, tenuto conto della complessità della controversia, devono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RE EZ, Presidente

NT LF, Consigliere, Estensore

RO Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT LF	RE EZ

IL SEGRETARIO