Pubblicato il 19/02/2026

N. 01206/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05800/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5800 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Team Security S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nemo Dardano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

IG S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giulio Gomez D'Ayala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, i motivi aggiunti depositati il 28 novembre 2025 e il 18 dicembre 2025, della Delibera del C.d.A. n. 157 del 30 settembre 2025 recante aggiudicazione alla IG s.r.l. della gara per l’affidamento del servizio di portierato e assistenza alle aule presso le strutture di Ateneo di cui al lotto 3 (Strutture di RS) e della relativa comunicazione; nonché per ottenere la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la società risultata aggiudicataria e per la condanna a disporre il subentro della ricorrente nell’aggiudicazione e, ove stipulato, nel contratto per un periodo corrispondente a quello previsto dal bando di gara;

per quanto riguarda l’istanza incidentale di accesso depositata il 6 novembre 2025, del provvedimento dell’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli” avente a oggetto “ procedura di gara telematica per l’affidamento del servizio di Portierato e Assistenza alle aule presso le strutture di Ateneo, per mesi 48 – Lotti 1, 2 e 3. Riscontro Istanza Accesso Atti di Gara ” e di ogni altro atto e/o provvedimento precedente, presupposto, connesso e/o consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 10 novembre 2025, della comunicazione di avvio di esecuzione del servizio in via d’urgenza per il lotto 3, trasmessa il 6 novembre 2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, l’istanza incidentale di accesso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli” e di IG S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. DA CE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La controversia all’esame si riferisce alla gara, indetta dall’università degli studi “Luigi Vanvitelli”, per l’affidamento del servizio di portierato e assistenza alle aule presso le strutture di ateneo di RS (si tratta del lotto n. 3 di una gara articolata in 4 lotti).

La gara è stata aggiudicata alla IG s.r.l., mentre la ricorrente si è collocata al secondo posto della graduatoria di merito.

Quest’ultima ha quindi impugnato con il ricorso principale – notificato il 30 ottobre e depositato il 31 ottobre 2025 – il provvedimento di aggiudicazione e gli atti presupposti denunciando in estrema sintesi che l’aggiudicataria non è in possesso dei requisiti di capacità tecnica e professionale richiesti per la partecipazione (o comunque non li ha provati nelle forme prescritte avendo beneficiato illegittimamente del “ soccorso istruttorio ” a opera della stazione appaltante) e che in ogni caso la gara non avrebbe potuto esserle aggiudicata essendo la sua offerta “ anomala ”.

Si sono costituite in giudizio l’università degli studi “Luigi Vanvitelli” e la IG s.r.l., aggiudicataria.

Il 6 novembre 2025 la ricorrente ha notificato e depositato un primo atto di motivi aggiunti recante istanza incidentale di accesso con la quale – premesso di aver chiesto l’accesso agli atti di gara in data 7 ottobre 2025 - ha impugnato la nota di riscontro dell’Università “Vanvitelli” del 27 ottobre 2025 e chiesto l’accertamento del suo diritto a ottenere l’accesso integrale (cioè senza parti oscurate) agli atti relativi all’ammissione alla gara dell’aggiudicataria, all’offerta di quest’ultima e ad atti e documenti relativi alla fase di verifica dell’anomalia.

Il 10 novembre 2025 la ricorrente ha quindi proposto un secondo atto recante motivi aggiunti col quale ha impugnato il decreto del Direttore generale dell’Università “Vanvitelli” del 6 novembre 2025 recante l’autorizzazione all’esecuzione anticipata del contratto e l’avvio del servizio.

La ricorrente ha quindi notificato il 26 novembre e depositato il 28 novembre 2025 un terzo atto recante motivi aggiunti col quale – a seguito dell’esame della documentazione depositata dall’amministrazione a seguito della sua costituzione in giudizio – ha: a) denunciato che la IG avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per aver violato la cd. clausola sociale, cioè per non aver indicato le modalità di riassorbimento del personale attualmente adibito allo svolgimento del servizio; b) integrato la censura – già contenuta nel ricorso principale – relativa alla assenza del requisito di capacità tecnica e professionale dell’aggiudicataria, in pratica sostenendo che i servizi analoghi effettivamente valutabili svolti dalla IG ammonterebbero a euro 495.620,65 e che, in ogni caso, anche a voler “ assumere lo scenario massimamente favorevole ” a quest’ultima, essi raggiungerebbero la cifra di euro 3.948.046,44 (inferiore al minimo richiesto di euro 4.010.847).

Infine la ricorrente ha notificato il 12 dicembre e depositato il 18 dicembre 2025 ulteriori motivi aggiunti (quarti motivi aggiunti) con i quali, a seguito dell’esame della documentazione depositata in giudizio dalla controinteressata il 13 novembre 2025, ha integrato il secondo motivo del ricorso principale (cioè il motivo relativo alla denunciata anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria) sia per quanto riguarda gli oneri di sicurezza che per quanto riguarda gli oneri di personale; in particolare la ricorrente sostiene che l’esame dei giustificativi ha permesso di accertare che l’offerta dell’aggiudicataria violerebbe “ i minimi retributivi tabellari ” e esporrebbe oneri di personale “ incongrui ”; a ciò si aggiunge che dai giustificativi emergerebbe una inammissibile modifica postuma dell’offerta e una sua complessiva insostenibilità economica.

Con decreto del Presidente della sezione 11 novembre 2025 n. 2805 era sospeso il provvedimento, impugnato coi motivi aggiunti depositati il 10 novembre 2025, con il quale era autorizzata l’esecuzione anticipata del contratto e l’avvio del servizio.

Con successiva ordinanza 19 novembre 2025, n. 2873 la sezione confermava l’efficacia del decreto presidenziale e fissava la trattazione dell’istanza cautelare alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025. Infine, con ordinanza 3 dicembre 2025 n. 3406 la sezione respingeva l’stanza di tutela cautelare.

La trattazione del ricorso era quindi fissata alla udienza pubblica del 10 febbraio 2026. In sede di discussione la ricorrente ha denunciato la tardività degli ultimi depositi (memoria e documenti) dell’amministrazione resistente e chiesto che di tali atti non si tenesse conto ai fini della decisione. Dato che effettivamente tale deposito risulta tardivo, di tali atti e documenti non potrà tenersi conto ai fini della decisione.

All’esito della discussione il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

Preliminarmente può rilevarsi che in corso di causa sono stati depositati in giudizio gli atti di gara senza “ omissis ” e ciò ha permesso alla Team Security di avere integrale contezza dell’offerta dell’aggiudicataria e degli atti della verifica dell’anomalia (e infatti a seguito del deposito di questi atti sono stati proposti i secondi e i terzi motivi aggiunti); di conseguenza può dichiararsi cessata la materia del contendere in merito alla istanza incidentale di accesso proposta coi primi motivi aggiunti.

Al fine di rispettare il principio di sinteticità e di seguire un ordine logico nell’esame delle questioni, si darà priorità all’esame delle censure relative alla mancata esclusione della IG dalla gara (cioè al ricorso principale e ai terzi e quarti motivi aggiunti); di seguito si procederà all’esame dei secondi motivi aggiunti che si riferiscono al provvedimento che ha disposto l’anticipata esecuzione del contratto.

Il ricorso principale e i terzi e quarti motivi aggiunti propongono sostanzialmente quattro censure variamente articolate.

La ricorrente infatti denuncia che la IG avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara: 1) anzitutto per non aver documentato nelle forme prescritte dal bando e dal disciplinare il possesso dei requisiti di capacità tecnico-economica prescritti; al riguardo la ricorrente sostiene che la stazione appaltante le ha illegittimamente consentito, attivando il soccorso istruttorio in difetto dei presupposti previsti, di integrare la relativa documentazione; 2) in secondo luogo perché essa, comunque, di fatto non possiede il fatturato minimo nei “ servizi analoghi ” richiesto dal disciplinare di gara; 3) in terzo luogo perché non avrebbe documentato le modalità con le quali avrebbe assicurato il rispetto della clausola sociale, cioè operato l’assorbimento nella propria organizzazione del personale attualmente utilizzato per il servizio; 4) infine perché la sua offerta economica risulta anomala.

Soccorso istruttorio e capacità tecnico-professionale

Al riguardo occorre premettere che il disciplinare di gara (articolo 6.6.3), in punto di requisiti di capacità tecnico-professionale, richiedeva che i concorrenti presentassero un “ elenco dei servizi analoghi a quelli oggetto del presente appalto, eseguiti negli ultimi tre anni, con l’indicazione degli importi, delle date e dei destinatari, pubblici e privati di importo minimo pari alla ½ dell’importo del lotto o della somma dei lotti per il quale si intende partecipare ”, aggiungendo che la relativa prova dovesse essere fornita mediante “ uno o più dei seguenti documenti ” e cioè: “ certificati rilasciati dall’amministrazione/ente contraente, con l’indicazione dell’oggetto, dell’importo e del periodo di esecuzione; contratti stipulati con le amministrazioni pubbliche, completi di copia delle fatture quietanzate ovvero dei documenti bancari attestanti il pagamento delle stesse; attestazioni rilasciate dal committente privato, con l’indicazione dell’oggetto, dell’importo e del periodo di esecuzione; contratti stipulati con privati, completi di copia delle fatture quietanzate ovvero dei documenti bancari attestanti il pagamento delle stesse ”.

In concreto – poiché la IG s.r.l. ha partecipato alla gara per tutti e quattro i lotti e poiché la somma degli importi posti a base di gara risulta pari a euro 8.021.791,30 – essa avrebbe dovuto documentare di aver svolto “ servizi analoghi ” “negli “ ultimi tre anni ” per un importo pari alla metà di tale cifra, cioè euro 4.010.847.

L’aggiudicataria presentava quindi un elenco di servizi analoghi svolti nel triennio 2021-2023 nonostante l’amministrazione attraverso un apposito “ chiarimento ” avesse fatto presente ai concorrenti che “ il triennio di riferimento è quello effettivamente antecedente la data di pubblicazione del bando di gara sulla GUUE ” (9 dicembre 2024). Con nota del 22 aprile 2025 la IG era quindi invitata “ a norma dell'art. 101, comma 1 lett. a) e b) del D. lgs. n. 36/2023 e s.m.i., a produrre idonea Documentazione, per come sopra richiamata, volta a soddisfare il possesso del requisito di capacità tecnica e professionale di cui all’Art. 6.6.3 lett. a) del Disciplinare di gara ” (in pratica la stazione appaltante attivava il soccorso istruttorio nei confronti della IG invitandola a fornire un elenco di servizi analoghi svolti nel periodo di riferimento indicato); il 24 aprile 2025 la IG dava riscontro alla richiesta e forniva un nuovo elenco di servizi analoghi svolti nel periodo 1° gennaio 2022/30 novembre 2024, per un ammontare di euro 6.135.946.

La ricorrente sostiene che l’operazione posta in essere dall’Università è illegittima sotto vari profili; e infatti a suo avviso: 1) nella fattispecie si è illegittimamente fatto ricorso al soccorso istruttorio, in quanto esso non è consentito quando si ponga in contrasto con il principio di autoresponsabilità del concorrente, che, in presenza di regole di gara chiare e univoche, sarebbe tenuto a sopportare le conseguenze degli errori compiuti; oltretutto, attraverso il soccorso istruttorio non è consentita la modifica dell’elenco dei servizi analoghi, mentre la IG nel nuovo elenco ha aggiunto due ulteriori servizi non presenti nell’elenco originario, per di più inserendo ammontari relativi a servizi che, in base a quanto dichiarato nell’elenco precedente, erano cessati nel corso del 2023 (tra l’altro questa divergenza, ad avviso della ricorrente, integrerebbe una dichiarazione falsa o comunque fuorviante e, come tale, integrante l’autonoma causa di esclusione dell’articolo 98, comma 3, lett. b) d.lg. n. 36 del 2023); 2) a ciò si aggiunge che l’amministrazione non ha verificato il carattere analogo dei servizi dichiarati né l’effettività del loro svolgimento, mentre – anche considerate le differenze tra il primo e il secondo elenco – una simile verifica sarebbe stata doverosa; a questo riguardo la ricorrente sostiene che da proprie verifiche è risultato che i servizi dichiarati dalla IG come riconducibili a “ servizi di portierato e custodia ” solo in parte sarebbero di tal tipo, dovendosi qualificare, per la natura di alcuni dei soggetti a favore dei quali sono stati prestati, “ servizi di vigilanza armata ” (in un caso il servizio svolto è di vigilanza di un cimitero e quindi si tratta di un servizio che chiaramente non sarebbe analogo a un servizio di portierato e assistenza alle aule); 3) la IG si è limitata a fornire un nuovo elenco ma non avrebbe fornito la documentazione necessaria a provare l’effettività dei servizi svolti attraverso i documenti indicati nell’articolo 6.6.3 del disciplinare di gara.

Nei terzi motivi aggiunti la ricorrente ribadisce che l’importo dei servizi analoghi indicati dalla IG nell’elenco fornito all’amministrazione (pari a 5.856.805,45) avrebbe dovuto essere “depurato” dell’importo di euro 432.037,80 (corrispondente a “note di credito”), delle fatture relative all’anno 2021, in quanto anteriori al triennio di riferimento, degli importi riferibili a servizi diversi dai servizi di portierato (servizi di vigilanza, transennamenti, rimborsi spese e altre attività comunque non riconducibili a servizi analoghi ai servizi di portierato); la tesi della ricorrente è che, se si compie questa operazione, il fatturato per “ servizi analoghi ” della IG nel triennio di riferimento si riduce alla somma di euro 495.620,65; ma, anche se si volessero considerare utili i servizi di vigilanza svolti a mezzo di guardie particolari giurate (che, secondo la ricorrente, non sarebbero analoghi al servizio di portierato), il fatturato utile nel triennio di riferimento arriverebbe alla cifra di euro 3.948.046,44 (inferiore a quello da dimostrare, a norma di lex specialis , di euro 4.010.847,00).

Le argomentazioni della ricorrente sono infondate.

Deve anzitutto rilevarsi che il ricorso al soccorso istruttorio nel caso all’esame risulta legittimo; nel testo attualmente vigente l’articolo 101 lett. a) e b) d.lg. 31 marzo 2023, n. 36 prescrive che il soccorso istruttorio vada attivato per “ integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l'offerta tecnica e l'offerta economica ” e per “ sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica ”; come si vede la disposizione – che è chiaramente ispirata a una ratio per così dire “ antiformalista ”, volta a permettere la partecipazione del concorrente che, pur avendo presentato nel termine una documentazione incompleta o non esattamente conforme al bando di gara, sia in concreto in possesso dei requisiti di partecipazione – pone come unico limite l’impossibilità di modificare l’offerta tecnica ed economica (simile modifica infatti implicherebbe una evidente violazione della tassatività del termine per la presentazione dell’offerta e si tradurrebbe in una violazione della parità di trattamento dei concorrenti); può quindi ammettersi che l’elenco dei servizi analoghi sia integrato e anche modificato; del resto – se si modifica il periodo di riferimento – è chiaro che anche l’elenco va modificato per considerare il diverso periodo, evidentemente inserendo i servizi svolti nel diverso e nuovo arco temporale da considerare (in particolare nei primi 11 mesi del 2024). Deve anche rilevarsi che il disciplinare di gara non era univoco in merito alla individuazione del triennio rilevante (tanto da determinare i chiarimenti al riguardo della stazione appaltante) e l’errore in cui è incorsa la IG deve imputarsi anche a questa scarsa univocità; di qui la legittimità, per non dire la doverosità, del ricorso al soccorso istruttorio.

Quanto al rilievo secondo cui la IG avrebbe presentato una falsa dichiarazione, in quanto avrebbe indicato nel secondo elenco per l’anno 2024 importi relativi a contratti che nel primo elenco erano stati indicati come conclusi nel 2023, essa è infondata; l’aggiudicataria ha infatti documentato nelle forme prescritte l’effettività degli importi dichiarati depositando contratti e fatture e a sua volta l’amministrazione ha versato agli atti di causa il documento (all. n. 30 depositato il 13 novembre 2025) prot. n. 187194 del 27.10.2025 con indicazione dell’importo verificato dalla stazione appaltante e comprovato in base alla documentazione presentata dalla società IG sul fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE) fino al raggiungimento dell’importo previsto nel disciplinare di gara. Come noto, tale fascicolo permette alle stazioni appaltanti l’acquisizione dei documenti a comprova del possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici e agli operatori economici di inserire a sistema i documenti la cui produzione è a proprio carico ed offre la possibilità, attraverso un’interfaccia web integrata con i servizi di cooperazione applicativa con gli enti certificanti, di procedere all’acquisizione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici messi a disposizione da diversi enti certificanti, come disciplinato dalla delibera Anac n. 262/2023. Eventuali inesattezze in merito a durata o scadenza dei contratti quindi non rilevano e soprattutto non potrebbero comportare in via automatica l’estromissione della gara, riferendosi a un profilo formale non espressamente richiesto dalla disciplina di gara e neppure rilevante (ciò che rilevava era l’importo del contratto e l’inquadramento nel triennio).

Parimenti infondate sono le doglianze relative al carattere “ analogo ” (o meglio non analogo) dei servizi svolti; la giurisprudenza ha infatti più volte chiarito che “ analogo ” non vuol dire “ identico ” e che quindi sono valutabili tutti i servizi che abbiano un carattere di similitudine con quello oggetto della gara, cioè servizi che siano riconducibili al medesimo settore professionale e/o imprenditoriale, il tutto nell’ottica di contemperare l’esigenza di selezionare una impresa affidabile ma favorendo la massima partecipazione in un’ottica di apertura del mercato. Nel caso all’esame, quindi, ai servizi svolti dalla IG può riconoscersi carattere “ analogo ” e ciò vale, in particolare, per il servizio di vigilanza armata che può essere considerato “ analogo ” a un servizio di portierato, perché si tratta in entrambi i casi di attività di custodia e presidio degli accessi riconducibile all’unitario settore imprenditoriale dei servizi fiduciari e di sicurezza; per l’appartenenza dei servizi di portierato e di vigilanza armata alla stessa “area omogenea” si veda, ad es., Consiglio di Stato, sez. V, 1 ottobre 2018, n. 5603, anche se questa pronuncia si riferisce alla “esperienza” dei componenti della commissione di gara (i precedenti indicati dalla IG invece non sono pertinenti alla fattispecie). Con ciò non si vuol negare che si tratti di attività diverse e distinte ma l’elemento di distinzione attiene alla presenza nel servizio di vigilanza armata di finalità di interesse pubblico (che sono alla base della necessità dell’autorizzazione ex articolo 134 t.u.l.p.s.; cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 16 settembre 2016, n. 3898) estranee al servizio di portierato e non esclude quindi l’elemento di similitudine tra le due attività costituito dalla custodia e presidio del bene (e sicurezza delle persone) cui si riferisce il servizio svolto. Per certi aspetti potrebbe persino sostenersi che i servizi di vigilanza costituiscano un plus rispetto ai servizi di portierato e che quindi la qualificazione a svolgerli (che presuppone anche il possesso di un’autorizzazione di polizia) dia una maggiore garanzia di capacità e affidabilità dell’impresa.

Per quanto concerne la prova dei servizi svolti, dalla documentazione depositata dalla IG risultano varie attestazioni, contratti e fatture che dimostrano l’effettivo svolgimento dei servizi prestati nel periodo interessato. Si tratta di documenti – rientranti nelle categorie indicate nel disciplinare di gara quali mezzi idonei di prova - che provano lo svolgimento di servizi analoghi di ammontare superiore alla somma richiesta.

Già si è descritta l’attività di verifica svolta dalla stazione appaltante. In ogni caso la stessa ricorrente ammette che, riconoscendo “ validi ” i servizi di vigilanza armata, il fatturato della IG raggiungerebbe la cifra di euro 3.948.046,44, inferiore a quello da dimostrare a norma di lex specialis di euro 4.010.847,00; ciò vuol dire che, seguendo l’impostazione della ricorrente, per raggiungere la soglia di fatturato richiesto occorrerebbero ulteriori euro 62.800,46 (cioè 4.010.847,00 - 3.948.046,44).

Tale cifra si raggiunge e si supera anche soltanto considerando l’intero ammontare dei servizi svolti presso il Consiglio di Stato nel periodo 2022-2024; e infatti nell’elenco dei servizi utili al raggiungimento della cifra di euro 3.948.046,44 fornito nei motivi aggiunti la ricorrente considera in corrispondenza dei servizi svolti presso il Consiglio di Stato la cifra di euro 137.634,15, ma questa cifra (che non a caso è la stessa che si ritrova nell’elenco dei servizi di “ solo ” portierato che secondo la ricorrente sarebbero stati svolti per l’ammontare di euro 495.620,65) non considera l’intero ammontare dei servizi della ricorrente al Consiglio di Stato nel periodo di riferimento che è di euro 252.279; se si considera quest’ultima cifra e a essa si sottraggono i 137.634,15 già considerati dalla ricorrente, nel suo elenco si ottiene la cifra di euro 114.644,85, superiore a quella di euro 62.800 necessaria al raggiungimento del limite di euro 4.010.847,00. Del resto, la stessa ricorrente nella documentazione depositata in data 19 gennaio 2026 indica in euro 119.770,02 i servizi di vigilanza armata svolti per il Consiglio di Stato nel 2022 che, secondo la sua prospettazione, non sarebbero stati valutabili (cfr. doc. n. 4 depositato il 19 gennaio 2026).

In definitiva, dunque, le censure relative al soccorso istruttorio e al possesso dei requisiti di capacità tecnico-professionale sono infondate.

Clausola sociale

La ricorrente – dopo aver richiamato la previsione dell’articolo 102 d.lgs. n. 36 citato, secondo cui “ per i fini di cui al comma 1 (cioè il rispetto degli impegni relativi alla stabilità del personale impiegato) l'operatore economico indica nell'offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni. La stazione appaltante verifica l'attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all'articolo 110, solo nei confronti dell'offerta dell'aggiudicatario ” – denuncia che l’offerta della IG è priva del “ progetto di riassorbimento ”, costituente il documento necessario a fornire alla stazione appaltante le informazioni necessarie a verificare le modalità occorrenti al rispetto della clausola sociale; la ricorrente inoltre – essendo consapevole che il disciplinare di gara espressamente stabiliva la facoltatività della presentazione del progetto – sostiene che, ove il concorrente, avvalendosi di tale previsione, non avesse presentato il progetto, avrebbe dovuto comunque indicare nell’offerta le modalità di adempimento degli obblighi connessi alla clausola sociale; non avendo la IG presentato il progetto di riassorbimento né altra documentazione relativa alle modalità del riassorbimento e in merito all’assunzione del personale già adibito allo svolgimento del servizio, essa avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

L’aggiudicataria sostiene che queste censure sono infondate in quanto il disciplinare di gara non prescriveva la obbligatoria presentazione del piano di riassorbimento e essa ha assunto inequivocamente l’impegno a assorbire il personale addetto attualmente in servizio e a garantire gli obblighi connessi alla clausola sociale, avendo accettato incondizionatamente la documentazione di gara e i C.C.N.L.

Il motivo è infondato.

Effettivamente il disciplinare prevedeva espressamente come solo facoltativa la presentazione del progetto di riassorbimento; la mancanza di esso – in difetto di un obbligo di presentazione prescritto a pena di esclusione – non può quindi giustificare l’esclusione del concorrente.

Ma ciò vale anche per la mancata indicazione nell’offerta delle modalità di adempimento della clausola sociale; la mancanza di tale indicazione, infatti, non può giustificare l’esclusione del concorrente in base al principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’articolo 10 d.lgs. n. 36 citato (cfr. in tal senso T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 9 ottobre 2025, n. 2885), tanto più che tale carenza sarebbe suscettibile di essere superata attraverso il soccorso istruttorio; il Consiglio di Stato (cfr. sez V., 3 gennaio 2025, n. 26) ha infatti ritenuto attivabile il soccorso con riferimento alla mancanza della dichiarazione di impegno prevista dal primo comma dell’articolo 102 e, quindi e a maggior ragione, il soccorso sarebbe ammissibile nel caso in cui, non essendo richiesta la presentazione del progetto di riassorbimento, manchi l’indicazione nell’offerta della modalità di assolvimento dell’impegno a rispettare la clausola sociale (che nella fattispecie è stato invece assunto). Sta di fatto che il soccorso istruttorio non è stato attivato e, quindi, l’indicazione richiesta dal secondo comma dell’articolo 102 manca; tuttavia ciò non può giustificare l’esclusione dell’aggiudicataria, sia in forza del principio di tassatività delle cause di esclusione sia per la ragione, di carattere sostanziale, che nella fattispecie il personale da riassorbire è di sole 12 unità per cui il suo inserimento nell’organizzazione della IG non costituisce un adempimento di particolare rilievo.

Verifica dell’anomalia dell’offerta

Occorre premettere in termini generali che il giudizio sull’anomalia dell’offerta ha un carattere sintetico e globale e deve risultare da un’analisi di carattere tecnico delle singole componenti di cui l’offerta si compone, al fine di valutare se l'anomalia delle diverse componenti si traduca in un'offerta complessivamente inaffidabile; essa non può risolversi quindi in una parcellizzazione delle singole voci di costo e in una sorta di caccia all’errore nella loro indicazione nel corpo dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26/01/2023, n. 909, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 30 marzo 2025, n. 10499).

In punto di fatto non è inutile porre a confronto le componenti dell’offerta della ricorrente e dell’aggiudicataria:

Ricorrente Aggiudicataria

Ribasso offerto 22,12% 19,54%

Importo annuo 409.537,5 423.105

Oneri di personale 394.330,71 394.351,26

Oneri di sicurezza 3.728 540

Costo orario 16,30 16,84

Monte ore annuo 25.125 25.125

In sostanza, la ricorrente ha offerto un maggior ribasso che si è tradotto nell’offerta di un corrispettivo annuo inferiore di circa 13.500 euro rispetto a quello dell’aggiudicataria; gli oneri annui di personale sono stati stimati dalle due imprese in misura praticamente identica, mentre la ricorrente ha indicato una somma per oneri di sicurezza superiore di euro 3.188.

L’utile annuo indicato nei giustificativi della IG è stimato in circa 36.844 euro.

Già questi dati permetterebbero di affermare che – ove l’offerta dell’aggiudicataria fosse considerata anomala – anomala sarebbe verosimilmente anche quella della ricorrente, che prevede oneri di personale praticamente identici a quelli dell’aggiudicataria ed è di importo inferiore. Tra l’altro, poiché la ricorrente è il gestore “uscente” del servizio, può presumersi che essa fosse maggiormente in grado rispetto agli altri concorrenti di stimare i costi della manodopera, per cui già anche solo per questo gli oneri stimati dall’aggiudicataria potrebbero essere considerati plausibili e non manifestamente incongrui o sottostimati.

Ciò premesso in termini generali, per quanto concerne la verifica dell’anomalia dell’offerta la ricorrente denuncia l’incongruità degli oneri aziendali di sicurezza e degli oneri di manodopera stimati dalla IG e sostiene quindi che la stazione appaltante abbia illegittimamente ritenuto che l’offerta di quest’ultima risultasse congrua.

In merito all’ammontare degli oneri di sicurezza aziendali (che la IG ha stimato in euro 540 per anno e quindi in complessivi euro 2.160) la ricorrente sostiene che tale stima deroga alla tabella ufficiale del ministero del lavoro e delle politiche sociali relativa al costo orario vigente in Campania per i lavoratori inquadrati nel C.C.N.L. Servizi di pulizia, disinfestazioni, servizi integrati/multiservizi individuato dalla stazione appaltante come “ il contratto collettivo più aderente alle prestazioni oggetto dell’appalto ” e che l’aggiudicataria ha dichiarato di voler applicare; tale tabella prevede, infatti, un costo aziendale minimo annuo pro capite per la sicurezza di euro 200 e un ulteriore costo aziendale minimo annuo pro capite di 130 euro per il mantenimento in efficienza dei dispositivi di protezione individuale; sostiene la ricorrente che, benché le tabelle ministeriali non siano vincolanti, l’indicazione di valori inferiori in modo consistente richiede un particolare approfondimento in sede di verifica e giustificazioni puntuali in merito da parte dell’operatore economico. Nella fattispecie gli oneri stimati dalla IG non solo non coprirebbero se non parzialmente gli oneri di sicurezza per singolo lavoratore ma non considererebbero gli oneri per il mantenimento in efficienza dei dispositivi di protezione individuale; a riprova di ciò la ricorrente evidenzia che la stima degli oneri di sicurezza della IG è di gran lunga inferiore a quella proposta dagli altri concorrenti.

In merito agli oneri di manodopera, poi, la ricorrente sostiene che la stima della IG è inaffidabile in quanto:

a) violerebbe i minimi retributivi fissati dal CCNL Multiservizi “ come da ultimo rinnovato il 13 giugno 2025 ”, essendo fondata sul “vecchio” CCNL risalente al luglio 2024; ne deriverebbe una sottostima che la ricorrente valuta in euro 90.456,73 nell’intero quadriennio;

b) sarebbe inficiata da un errore metodologico consistente nell’aver “ incomprensibilmente fatto confluire nell’utile di impresa dichiarato ” gli importi quantificati in corrispondenza dello sgravio “decontribuzione sud” e per lo sconto sui ticket pasto; al fine di chiarire il ragionamento della ricorrente occorre rilevare che la tabella a pagina 24 dei giustificativi, in cui la IG ha disaggregato le voci che compongono la sua offerta, comprende 5 voci “negative” (cioè il costo della manodopera, gli oneri per la sicurezza aziendale, il costo delle ore aggiuntive offerte, il costo delle attrezzature e le spese generali), l’utile d’impresa e due voci positive; queste ultime sono costituite dallo sconto sui ticket pasto (uno sconto del 14% sui buoni pasto da erogare ai dipendenti di cui essa godrebbe) e minori oneri contributivi. Per comprendere meglio, la tabella è così strutturata:

Offerta lotto 3 €. 1.692.420,00;

- Costo manodopera €. 1.577.381,27;

- Costi sicurezza €. 2.160,00;

- Costo di progetto: ore omaggio €. 20.074,80;

- Costo di progetto: attrezzature €. 4.000,00;

- Spese generali €. 17.600,00

+ Sconto su ticket buoni pasto €. 6.827,52

+ Decontribuzione Sud €. 69.345,00

Di qui un utile sul quadriennio pari a euro 147.376,45 (cioè 1.692.420,00 - 1.577.381,27 - 2.160,00 - 20.074,80 - 4.000,00 - 17.600,00 + 6.827,52 + 69.345,00).

La ricorrente sostiene che le due voci “positive” sono state artificiosamente impiegate per “gonfiare” l’utile in quanto la IG non ha alcuna certezza di poter beneficiare dello sgravio contributivo né dello sconto sui ticket ; e, infatti, se queste due voci non fossero considerate, l’utile si contrarrebbe alla misura di euro 71.203,93 (quindi circa 17.800 euro annui); sostiene inoltre la ricorrente che l’”artificio” usato dall’aggiudicataria comporterebbe una inammissibile modifica dell’offerta dato che, non considerando le due voci che essa contesta, l’offerta risulterebbe di euro 1.768.592,52;

c) prevederebbe un tasso di assenteismo del personale totalmente inattendibile; sul punto essa evidenzia che le tabelle ministeriali prevedono che ciascuna unità di personale si assenti per malattia per 136 ore annue, mentre nei giustificativi la IG ha considerato solo 16 ore annue di assenza, sulla base di una “analisi statistica” non documentata e frutto di un uso non omogeneo dei dati relativi al proprio organico;

d) non avrebbe correttamente calcolato lo sgravio contributivo spettantele per i lavoratori da utilizzare per le ore non coperte dal personale attualmente impegnato nello svolgimento del servizio; analogamente la ricorrente sostiene che l’aggiudicataria non avrebbe titolo a beneficiare dello sgravio decontribuzione sud (trattandosi di impresa con numero di dipendenti superiore a 250 lo sgravio non è automatico ma richiede un previo assenso della commissione europea) e che, comunque, esso sarebbe stato sovrastimato di euro 13.545;

e) avrebbe sovrastimato anche i costi corrispondenti alle ore aggiuntive offerte (840 ore di portierato e 760 ore di vigilanza armata).

Le censure così proposte sono infondate.

In merito agli oneri di sicurezza deve anzitutto osservarsi che il mancato approfondimento di questa voce in sede di anomalia (nel senso che la stazione appaltante ha ritenuto congrue le giustificazioni della IG del 19 maggio 2025 senza procedere a ulteriori approfondimenti, come invece ha fatto per la manodopera) è giustificata dal fatto che essi – nel contesto dell’offerta della IG – rappresentano meno dell’1% sia dell’importo offerto che degli oneri di manodopera dichiarati; in questa prospettiva, è logico che, rappresentando invece gli oneri di manodopera circa il 93% dell’importo offerto, su questi ultimi si sia focalizzata la verifica. L’argomento basato sulla tabella ministeriale ha invece scarso rilievo in quanto essa esprime valori medi “tarati” sulla globale considerazione delle varie tipologie di lavoratori che beneficiano del CCNL Multiservizi (che comprende profili professionali vari e tipi di mansioni che presentano rischi diversi e richiedono competenze e conoscenze diverse e quindi maggiore o minore necessità di ricorso a dispositivi di protezione e/o di formazione specifica). Tenuto quindi conto delle mansioni da svolgersi a opera del personale impegnato nel servizio, le giustificazioni fornite dalla IG non risultano manifestamente incongrue o non plausibili e, in ogni caso, una eventuale sottostima troverebbe agevole compensazione in altre voci o nell’utile.

La questione centrale è quella degli oneri di manodopera dato che essi rappresentano, come già evidenziato, la voce principale (anzi preponderante) di costo.

Le censure della ricorrente formulate al riguardo non risultano persuasive.

In merito alla mancata considerazione del nuovo C.C.N.L., va rilevato che esso è stato sottoscritto il 13 giugno 2025; si tratta quindi di un fatto sopravvenuto durante la fase di verifica per cui non si può imputare all’aggiudicataria di non aver considerato nella propria offerta le nuove misure della retribuzione ivi previste (tra l’altro deve logicamente presumersi che anche gli oneri di manodopera indicati dalla ricorrente fossero stati determinati in base al CCNL vigente al tempo della presentazione dell’offerta). In sostanza l’offerta è stata presentata in un momento in cui era vigente il CCNL del 2024 e quella era l’offerta da giustificare, non potendosi certo ritenere che essa risultasse a posteriori illegittimamente in contrasto con minimi retributivi introdotti da un contratto collettivo sottoscritto in epoca ampiamente successiva alla sua presentazione.

In merito alla considerazione degli sgravi contributivi (sgravio “ under 30 ” e “ decontribuzione sud ”), non si comprende per quale ragione il relativo risparmio non potesse essere considerato per valutare la complessiva “tenuta” dell’offerta e averlo indicato non costituisce un espediente per “gonfiare” l’utile o una modifica dell’offerta ma piuttosto l’esposizione di componenti economici utilizzati per dimostrarne la sostenibilità; venendo poi al merito della questione, nei giustificativi del 7 luglio 2025 la IG ha indicato i nominativi del personale fruente dello sgravio under 30 ; per quanto concerne invece lo sgravio “ decontribuzione sud ”, è in teoria corretto l’assunto della ricorrente secondo cui le imprese con più di 250 dipendenti non fruiscono dello sgravio automaticamente ma previa autorizzazione della commissione europea. Va però osservato che il numero di 250 dipendenti non si riferisce al numero effettivo di lavoratori ma al numero di unità di lavoro annue (cd. ULA) (cfr. D.M. 18 aprile 2005); in pratica 1 ULA equivale a un lavoratore a tempo pieno impiegato per un anno; ciò vuol dire che anche un’impresa avente un numero di dipendenti superiore a 250 può essere, ai fini dello sgravio, considerata come impresa avente meno di 250 ULA, se i suoi dipendenti non sono tutti a tempo indeterminato e pieno; questo sarebbe il caso dell’aggiudicataria che sostiene di aver titolo alla decontribuzione avendo circa 138 ULA (cioè equivalendo i suoi dipendenti – che sono in numero superiore a 250 - a circa 138 ULA). Oltretutto, anche se effettivamente lo sgravio non fosse concedibile automaticamente e non fosse concesso, non per questo l’offerta diventerebbe insostenibile dato che l’importo della decontribuzione sud (e quello dello sconto ticket) trova integrale capienza nell’utile di impresa (che si ridurrebbe a poco meno di 20.000 euro annui).

In merito al tasso di assenteismo la ricorrente contesta la metodologia utilizzata dalla aggiudicataria. Per giustificare il dato di 16 ore di assenze annuo, la IG ha sostenuto di essersi basata sui dati relativi alle assenze del proprio personale negli anni 2023 e 2024. In pratica il dato di 16 ore di assenze annuo (precisamente 16,85) è stato ottenuto dal rapporto tra il numero di assenze nel biennio (1917) e il numero di dipendenti impiegati nello stesso periodo (758,85); il risultato che si ottiene è una media di 2,53 giorni di assenza per anno, che corrispondono a 16,85 ore. La tesi della ricorrente sarebbe che contraddittoriamente l’aggiudicataria utilizza le ULA per giustificare di aver titolo alla decontribuzione sud e il numero effettivo di dipendenti (che evidentemente incorpora dipendenti part time e dipendenti che non hanno prestato servizio per l’intero anno) per giustificare il tasso di assenteismo. Da quel che è dato capire, la ricorrente ritiene che per il calcolo del tasso di assenteismo l’aggiudicataria avrebbe dovuto (almeno) far riferimento alle ULA; l’utilizzo del numero effettivo di dipendenti avrebbe infatti l’effetto di “gonfiare” il denominatore del rapporto da cui è tratto il tasso di assenteismo; a titolo di esempio la ricorrente sostiene che, se per l’operazione in contestazione si fossero usate al denominatore le ULA, ne sarebbe derivato un tasso di assenteismo triplo rispetto a quello ipotizzato. L’inattendibilità della quantificazione della IG sarebbe anche confermata dalla documentazione allegata ai giustificativi del 7 luglio 2025 da cui emergerebbe un tasso di assenteismo per malattia molto superiore a quello sostenuto dall’aggiudicataria (a titolo esemplificativo la ricorrente sostiene che nel solo mese di maggio 2025 le assenze per malattia sarebbero pari a 808 ore, un dato superiore a quello relativo all’intero 2023 e pari al doppio di quelle dichiarate per il 2024).

Anche queste censure non sono persuasive. L’impiego dei dipendenti effettivi e non delle ULA per la rilevazione del tasso di assenteismo è giustificata dal fatto che la ULA è un parametro convenzionale, mentre le assenze sono un fenomeno che riguarda le persone dei lavoratori; è quindi a queste ultime che occorre far riferimento. Per quanto concerne invece la lettura dei dati contabili proposta dalla ricorrente essa risulta poco comprensibile; a titolo esemplificativo, l’affermazione secondo cui “ 21 dipendenti si sono assentati per malattia per complessivi 808 giorni nel solo mese di maggio 2025 ” è chiaramente errata dato che, se si considerano 21 dipendenti e 22 giorni lavorativi per mese, è impossibile raggiungere 808 giorni di assenza in un mese perché 808 sono quasi il doppio dei giorni “lavorabili”; in ogni caso nei giustificativi di luglio 2025 la IG ha fornito per gli anni 2023 e 2024 i dati analitici dei giorni di assenza per infortunio e malattia dei propri dipendenti (in pratica indicando per ciascun dipendente in quali e per quanti giorni egli è stato assente per infortunio o per malattia); si tratta dei medesimi dati da cui è stato ricavato il dato di 16 ore annue medie di assenza. In definitiva, anche se questi dati possono sembrare eccessivamente ottimistici, essi risultano documentati e non possono pertanto essere considerati non plausibili o incongrui.

Per quanto concerne infine la “valorizzazione” delle “ore offerte” (sia per il servizio di portierato che per quello di vigilanza armata) la metodologia di calcolo proposta nei giustificativi è corretta; l’aggiudicataria ha sostenuto di voler utilizzare per le “ore offerte” proprio personale già in servizio attraverso lo straordinario evidenziando come questa soluzione eviti costi di assunzione e formazione e riduca i costi amministrativi e anche quelli salariali, perché – se è vero che le ore di straordinario sono remunerate con una maggiorazione rispetto alle ore ordinarie – la maggiorazione si riferisce all’importo base della retribuzione e della maggiorazione contrattuale e connessi oneri previdenziali e assistenziali, senza incidenza su mensilità aggiuntive e costi indiretti considerati nelle tabelle ministeriali.

La tesi della ricorrente è che l’aggiudicataria non avrebbe dimostrato di avere alle proprie dipendenze lavoratori utilizzabili per queste ore aggiuntive in possesso dell’inquadramento contrattuale su cui si basa la quantificazione e che comunque la metodologia di calcolo sarebbe errata perché ometterebbe del tutto di considerare – in aggiunta alla retribuzione base con la maggiorazione contrattuale e gli oneri contributivi e previdenziali – “ gli altri oneri che concorrono a formare la retribuzione lorda aziendale ”.

Va osservato in contrario che la presenza di personale già in servizio in possesso del livello contrattale indicato e quindi utilizzabile per le ore aggiuntive può presumersi e che la metodologia di calcolo è corretta dato che le ore di straordinario, che per natura costituiscono un “ costo marginale ” e non un “ costo medio ”, non influiscono sulla retribuzione media aziendale e non rilevano ai fini delle ferie, delle mensilità aggiuntive, del TFR etc. …

In definitiva, le censure in merito alla anomalia dell’offerta si rivelano infondate in quanto non forniscono validi elementi che dimostrino l’insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria o significative lacune nel processo valutativo (cioè elementi il cui ulteriore approfondimento avrebbe potuto far emergere sottostime di costi, costi non considerati o sovrastime di risparmi tali da rendere non sostenibile l’offerta).

Per quanto riguarda infine i secondi motivi aggiunti, essi sono improcedibili avendo la ricorrente dichiarato nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica di non aver più interesse alla decisione; in effetti, quale conseguenza della tutela cautelare concessa con il decreto del Presidente della sezione 11 novembre 2025 n. 2805 e della successiva ordinanza cautelare n. 2873 del 19 novembre 2025, il subentro dell’aggiudicataria alla ricorrente nello svolgimento del servizio non è avvenuto in costanza del decorso dei termini previsti dall’articolo 18 d.l g. n. 36.

Conclusivamente il ricorso principale, i motivi aggiunti depositati il 28 novembre 2025 e i motivi aggiunti depositati il 18 dicembre 2025 sono respinti. Relativamente all’istanza incidentale di accesso depositata il 6 novembre 2025 deve dichiararsi cessata la materia del contendere. I motivi aggiunti depositati il 10 novembre 2025 sono improcedibili.

Le spese di giudizio sono poste a carico della ricorrente in considerazione della sua prevalente soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, così dispone: respinge il ricorso principale e i motivi aggiunti depositati in data 28 novembre 2025 e 18 dicembre 2025; dichiara cessata la materia del contendere rispetto alla istanza incidentale di accesso (motivi aggiunti depositati in data 6 novembre 2025); dichiara improcedibili i motivi aggiunti depositati in data 10 novembre 2025.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro cinquemila, oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR ZZ, Presidente

DA CE, Consigliere, Estensore

Gianluca Di Vita, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA CE	AR ZZ

IL SEGRETARIO