Pubblicato il 16/12/2025

N. 01566/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00483/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 483 del 2019, proposto da
ON OR NI, rappresentato e difeso dall’avv. Fabio Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio, in Bologna Via Rialto n. 9;

contro

Azienda Casa Emilia Romagna - AC RR, in persona del direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Benito Magagna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Beatrice Belli, in Bologna, piazza Azzariti n. 4;
Comune di Comacchio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Biamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni 6;

per l’annullamento, previa sospensiva

- della Determina n. 1613 del 9 giugno 2014, emessa dal Comune di Comacchio, titolo esecutivo di sfratto, già eseguito,

- di ogni atto antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto e/o conseguente, anche infraprocedimentale, e comunque connesso fra cui in particolare:

- la Deliberazione n. 95/83 del 7.03.1983 del Consiglio di Amministrazione di I.A.C.P. RR, ora Azienda Casa Emilia Romagna - RR;

- l’Atto di Cessione in Proprietà di beni immobili tra AC RR, l’Agenzia del Demanio-Sezione di RR ed il Comune di Comacchio, Repertorio n. 67656, Raccolta n. 22091, del 31 Agosto 2004;

- ogni altro atto antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto e/o conseguente, anche infraprocedimentale, e comunque connesso;

e per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Casa Emilia Romagna - AC RR, del Comune di Comacchio, dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Emilia Romagna unitamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa RA HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il signor OR NI ON ha impugnato l’atto in epigrafe indicato con il quale il Comune di Comacchio gli ha ordinato il rilascio, siccome abusivamente occupati, di due alloggi di edilizia residenziale pubblica, situati entrambi nel Comune di Comacchio (segnatamente, quelli con Codici identificativi: 38.006.0006.01.01. e 38.006.0006.01.049).

Il ricorrente, assumendo di avere titolo, quale erede, a vedersi riconosciuta la proprietà dei predetti alloggi, a suo tempo assegnati, l’uno, ai propri defunti genitori, ON LU e CO MA, l’altro al proprio defunto zio UI OB e poi alla propria defunta sorella ON GI, con il ricorso introduttivo del presente giudizio ha formulato le seguenti conclusioni:

«1) Verificare l’illegittima gestione ai sensi della L. 63/60 di AC RR ex IACP RR, e dell’Agenzia del Demanio- sezione di RR, con riguardo a tutti gli immobili elencati nella Delibera del Consiglio di Amministrazione IACP RR n. 95 dell’83, documenti connessi e/o collegati, ed altresì con riguardo a tutti gli immobili elencati nell’Atto di Cessione in Proprietà tra AC RR, Comune di Comacchio e Agenzia del Demanio-Sezione di RR, Repertorio n. 67656, Raccolta n. 22091, del 31/8/2004, ed allegati;

2) Accertare ai sensi dell’art. 133 c.p.a comma 1 lett a) n. 1, l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione dei procedimenti amministrativi da parte di AC RR nei confronti di ON LU e CO MA per non essere AC RR addivenuta alla stipula notarile dopo anni di attesa dal riconoscimento di tale diritto ex lege;

3) Accertare la verifica dei requisiti ex lege in capo al Sig. ON OR, prodotti in atti e posseduti ex tunc;

4) Accertare ai sensi dell’art. 133 c.p.a comma 1 lett a) n. 1, l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione dei procedimenti amministrativi nei confronti della Sig.ra ON GI e accertarne la titolarità alla stipula notarile e conseguentemente il diritto in capo al Sig. ON OR NI di subentrarvi quale stabile convivente e/o comunque riconoscere al Sig. ON OR NI, l’interesse legittimo al risarcimento del danno in forma specifica quale unico erede universale della defunta sorella;

5) Accertare e Dichiarare l’illegittimità della Determina consiliare n. 1613 del Comune di Comacchio del 9 giugno 2014 , titolo esecutivo dello sfratto dagli immobili siti in via dei Mille 15, Porto Garibaldi e di tutti gli atti antecedenti e conseguenti;

6) Accertare e Dichiarare l’illegittimità dell’Atto di Cessione in Proprietà Repertorio n. 67656, Raccolta n. 22091, del 31/08/2004 tra AC RR, Comune di Comacchio e Agenzia del Demanio- Sezione di RR;

7) Condannare il Comune di Comacchio ai sensi dell’art. 133 c.p.a comma 1 lett a) n. 1), al Risarcimento del danno in forma specifica con l’immediata restituzione al Sig. ON OR NI degli immobili oggetto dell’illegittima delibera consiliare n. 1613 del 9 giugno 2019, per mezzo di stipula notarile nella data che questo On. Tribunale Amministrativo indicherà;

8) Condannare AC RR al Risarcimento dei gravissimi ed ingenti danni morali ed esistenziali patiti ingiustamente per decenni da tutto il nucleo familiare ON- CO e dal Sig. ON OR NI, da liquidarsi in misura non inferiore a € 200.000,00 o nella diversa somma che il giudice riterrà equa, in favore del Sig. ON OR NI».

Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Comacchio, sia l’Azienda Casa Emilia Romagna - AC RR, per opporsi entrambi gli Enti, in rito e nel merito al ricorso avversario, e chiederne la reiezione, siccome irricevibile, inammissibile sotto una pluralità di profili, e comunque infondato.

Si sono costituiti in giudizio, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche il Ministero dell’Economia e della Finanze e l’Agenzia del Demanio, depositando la relazione degli uffici e documentazione concernente la causa, e instando pure essi per il rigetto del ricorso.

Nulla ha replicato il ricorrente.

La domanda cautelare è stata respinta dalla Sezione con ordinanza n. 155/2019.

Per la trattazione del merito è stata fissata la pubblica udienza del 20 novembre 2025: al termine della discussione, sugli ulteriori rilievi officiosi svolti dal Collegio e riportati a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente occorre dare atto che - come documentato in giudizio – il signor OR NI ON aveva già impugnato la determina n. 1613/2014 avanti al Giudice ordinario e che il Giudice ordinario ha definitivamente respinto l’impugnazione con l’ordinanza della Corte di Cassazione – Sezione Prima n. 16408/2021, che ha confermato le precedenti decisioni reiettive del Giudice di primo grado e del Giudice d’appello.

Nello specifico il Giudice civile:

- ha rilevato che il signor OR NI ON, a fronte delle contestazioni avversarie, non aveva dimostrato la propria qualità di erede e di convivente delle signore MA CO e GI ON, e che anzi le prove documentali dimostravano che al momento del decesso delle congiunte esso risiedesse altrove;

- ha affermato che il diritto a ottenere il trasferimento di un alloggio di edilizia residenziale pubblica è intrasmissibile per via ereditaria, dovendosi pur sempre verificare la sussistenza in capo all’erede di tutti i requisiti di legge per poter essere cessionario dell’alloggio medesimo;

- ha dichiarato che tale prova era mancata già con riguardo alle signore MA CO e GI ON, e che anzi vi erano elementi documentali che dimostravano l’assenza di tali requisiti, dato che le assegnatarie erano in mora nel pagamento dei canoni di locazione ed erano stati realizzati abusi edilizi sugli alloggi da trasferire;

- ha accertato che tale prova, a maggior ragione, era mancata con riguardo al signor OR NI ON.

Il pronunciamento del Giudice civile è – come detto - definitivo, essendo intervenuta anche la decisione della Corte di Cassazione.

Ora, è noto che «l’autorità del giudicato spiega i suoi effetti non solo sulla pronuncia esplicita della decisione, ma anche sulle ragioni che ne costituiscono sia pure implicitamente il presupposto logico-giuridico» (cfr., Cass. civ., Sez. III, sentenza n. 18854/2025). Pertanto, «qualora due giudizi tra le stesse parti abbiano riferimento al medesimo rapporto giuridico, ed uno di essi sia stato definito con sentenza passata in giudicato, l’accertamento così compiuto in ordine alla situazione giuridica ovvero alla soluzione di questioni di fatto e di diritto relative ad un punto fondamentale comune ad entrambe la cause, formando la premessa logica indispensabile della statuizione contenuta nel dispositivo della sentenza, preclude il riesame dello stesso punto di diritto accertato e risolto, anche se il successivo giudizio abbia finalità diverse da quelle che hanno costituito lo scopo ed il “petitum” del primo» (così, Cass. civ., Sez. trib., sentenza n. 2761/2025; nello stesso senso, Cass., Sez. III, sentenza n. 32547/2024).

Dunque, le statuizioni suelencate non possono più essere messe in discussione.

Questo comporta che le domande formulate dal ricorrente ai punti 3 e 5 delle conclusioni del ricorso, volte a ottenere, rispettivamente, l’accertamento in capo al signor OR NI ON i requisiti di legge per l’assegnazione degli alloggi di cui si discute e l’accertamento della illegittimità della determina del Comune di Comacchio n. 1613/2014, concretizzano una duplicazione dell’azione e violano il principio del ne bis in idem.

Va, invero, ricordato che «anche nel giudizio amministrativo, in virtù del rinvio esterno contenuto nell’art. 39 comma 1, cod. proc. amm., si applica, infatti, il principio del ne bis in idem, di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. che, per esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, vieta al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia» (così, tra le tante, C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 258/2025).

Pertanto, facendo applicazione del principio della ragione più liquida, le predette domande vanno dichiarate improcedibili, essendo passata in giudicato la pronuncia del Giudice ordinario in pendenza del presente giudizio.

Passando, poi, alle domande ai punti 1 e 6 delle conclusioni del ricorso, attinenti alla gestione e alla cessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ubicati nel Comune di Comacchio (tra i quali anche quelli per cui è causa), va dichiarata la loro inammissibilità per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere in capo al ricorrente.

Invero, legittimazione e interesse a ricorrere costituiscono condizioni dell’azione, come tali devono esistere al momento della proposizione della domanda processuale e persistere fino alla decisione della causa (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 7325/2025). La legittimazione sorge in dipendenza della titolarità di una posizione qualificata e differenziata, avente consistenza di interesse legittimo, correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato; l’interesse discende dalla sussistenza di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente, e dalla possibilità conseguente di trarre un’utilità effettiva dall’eventuale sentenza di accoglimento della propria impugnazione (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 1334/2025).

Orbene, nel caso di specie, il signor OR NI ON non vanta alcuna pretesa nei confronti degli altri alloggi di edilizia residenziale pubblica ubicati nel Comune di Comacchio, diversi da quelli a suo tempo assegnati ai propri congiunti. Al contempo, come visto, egli è privo dei requisiti per vedersi trasferiti quei medesimi alloggi (vuoi perché non conviveva con le assegnatarie, vuoi perché le assegnatarie erano in mora con il pagamento del canone di locazione, vuoi perché erano stati commessi abusi edilizi sugli alloggi medesimi). In definitiva, il ricorrente non è titolare di una posizione giuridica differenziata rispetto alla generalità dei consociati e comunque non otterrebbe alcun vantaggio dall’accoglimento delle suvviste domande giudiziali.

Restano da esaminare le domande risarcitorie, declinate ai punti 2, 4, 7 e 8 delle conclusioni del ricorso proposto dal signor ON.

Per quanto riguarda il danno da ritardo nella conclusione dei procedimenti di trasferimento degli immobili di cui si discute ai danti causa del signor OR NI ON e poi allo stesso signor OR NI ON, va ricordato che esso presuppone - per essere risarcito - la spettanza del bene della vita. Per giurisprudenza consolidata, «il riconoscimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento» (così, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 7789/2024; nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 6437/2025).

Senonché, per le ragioni sopra esposte, né i danti causa del ricorrente, né il ricorrente medesimo soddisfacevano i requisiti di legge per ottenere il trasferimento degli immobili de quibus. Questo comporta che il rispetto del termine di conclusione del procedimento non avrebbe arrecato al signor ON alcuna utilità e quindi non c’è alcun danno ingiusto da inosservanza del termine di conclusione del procedimento da risarcire.

Parimenti non meritevoli di accoglimento sono la domanda di risarcimento del danno in forma specifica e quella di risarcimento per equivalente dei danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente patiti.

Elemento costitutivo della responsabilità aquiliana è (tra gli altri) l’ingiustizia del danno, ovverosia che il nocumento lamentato sia stato arrecato a una posizione giuridica soggettiva tutelata dall’ordinamento. Nel caso di specie, non solo la pretesa del ricorrente ad acquisire la proprietà degli alloggi in questione non è tutelata dall’ordinamento, ma il provvedimento del Comune di rilascio degli stessi è legittimo.

In conclusione, il ricorso è in parte inammissibile (domande sub 1 e 6), in parte improcedibile (domande sub 3 e 5) e per la restante parte infondato (domande sub 2, 4, 7 e 8) e viene per tanto respinto.

Le spese di giudizio, come da regola generale, seguono la soccombenza e sono liquidate a favore delle Amministrazioni resistenti nella misura indicata in dispositivo.

Il ricorrente ha presentato domanda di ammissione al patrocinio a spese dello Stato: la domanda è stata respinta dalla Commissione ex articolo 14 Disp. att. Cod. proc. amm..

Il ricorrente ha proposto reclamo avverso la decisione della Commissione gratuito patrocinio.

Il Collegio ritiene che la decisione della Commissione debba essere confermata.

L’ammissione al beneficio presuppone, a mente del comma 2 dell’articolo 74 del D.P.R. n. 115/2002, la non manifesta infondatezza delle ragioni che l’istante intende far valere in giudizio: requisito che nel caso di specie non ricorreva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile, in parte lo dichiara improcedibile e per la restante parte lo respinge, così come specificato in motivazione.

Condanna il signor OR NI ON a rifondere all’Azienda Casa Emilia Romagna - AC RR, al Comune di Comacchio, e all’Agenzia del Demanio unitamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze le spese di giudizio, che liquida in €uro 1.000,00 (mille/00), oltre ad accessori di legge per ciascuno.

Respinge il reclamo avverso la decisione della Commissione per l’ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GO Di ET, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

RA HI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA HI	GO Di ET

IL SEGRETARIO