Pubblicato il 18/03/2026

N. 05058/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13719/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13719 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stanislao De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Cosenza, Anac, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Prefetto di Cosenza, non costituita in giudizio;

nei confronti

Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

A) delle “direttive” del Ministero dell'Interno in tema di applicazione del-principio del contraddittorio nel procedimento di rilascio dell'informa-zione antimafia, di cui alla nota n. -OMISSIS- Uff. II, Ord. e sic. pub. del Capo di Gabinetto prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-;

B) del provvedimento del Prefetto di Cosenza – Area 1 Ordine e Sicurezza pubblica e Tutela della legalità territoriale – Ufficio Antimafia prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza e dell’Anac;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 febbraio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La -OMISSIS-” ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, segnatamente, delle direttive Ministeriali in tema di contraddittorio procedimentale e del provvedimento, adottato dal Prefetto di Cosenza il -OMISSIS-, con il quale è stata informata della sussistenza di “situazioni che evidenziano possibili tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionarne gli indirizzi e le scelte” .

1.1. Dalla lettura del provvedimento impugnato si evince che l’Amministrazione, all’esito dell’istruttoria, ha rilevato che il direttore tecnico e proprietario del 20% delle quote della ricorrente (-OMISSIS-) è risultato, in base all’ordinanza del GIP di Catanzaro n. -OMISSIS-, destinatario di misure cautelari per concorso esterno nella confederazione ndranghetistica cosentina denominata “Porcaro” , rispetto alla quale si era messo a disposizione sia in senso soggettivo (per coadiuvare attività criminali), sia oggettivo (con le sue ditte). Da tali circostanze, l’Amministrazione ha ritenuto sussistente il pericolo di tentativi di infiltrazione mafiosa, considerata la saldezza dei rapporti tra l’-OMISSIS- e la criminalità organizzata.

2. Degli impugnati provvedimenti la ricorrente ha domandato l’annullamento, lamentando:

I. con riferimento alle Direttive ministeriali in tema di contraddittorio, la violazione dell’art. 92, comma 2 bis del d.lgs. n. 159/2011, la violazione dei principi di legalità e buon andamento, l’eccesso di potere per illogicità e sviamento, la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 . In sintesi, le direttive ministeriali avrebbero trasformato l’eccezione prevista dal legislatore (con riferimento alla deroga al contraddittorio) nella regola, consentendo sempre di ovviarvi per particolari esigenze di celerità del procedimento;

II . relativamente al provvedimento prefettizio, l’invalidità derivata avendo fatto applicazione delle illegittime direttive ministeriali sopra contestate;

III. la violazione e falsa applicazione dell’art. 92, c. 2 bis, del d. lgs. 6/9/2011 n. 159, il difetto di motivazione, il travisamento dei fatti, nonché il difetto dei presupposti . In sintesi, il provvedimento impugnato non indicherebbe i motivi ostativi all’applicazione del principio del contraddittorio e, inoltre, non avrebbe tenuto conto delle esigenze dell’impresa;

III. la violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 91, 92 del d. lgs. 6/9/2011 n. 159, l’eccesso di potere per difetto di motivazione (ex art. 3, c. 2, l. n. 241/1990) e di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, nonché la violazione del diritto della ricorrente, costituzionalmente garantito, di esercitare l’attività economica . In subordine rispetto al precedente motivo, la ricorrente ha osservato che il provvedimento appare in sostanza motivato solo per relationem , con riferimento alle (apparenti) emergenze delle indagini penali a carico dell’-OMISSIS-, emergenze che la società non conosce e rispetto alla cui attendibilità ben poco in questo caso potrebbe controdedurre.

3. L’UTG di Cosenza, il Ministero dell’Interno e l’Anac si sono costituiti in giudizio, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4. All’udienza straordinaria del 13 febbraio 2026, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale soltanto la ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. Relativamente al primo motivo di impugnazione, proposto avverso la direttiva ministeriale di cui alla nota n. -OMISSIS-, il Collegio si limita a osservare che tale direttiva non ha innovato il quadro normativo di cui al d.lgs. n. 159/2011 (né avrebbe potuto farlo), non introducendo alcuna novità in tema di contraddittorio procedimentale e di deroghe ammissibili. Invero, con la circolare impugnata, il Ministero non ha fatto altro che illustrare il nuovo modello rappresentato dall’istituto partecipativo, la cui estensione all’ordinario iter di adozione dell’informazione antimafia consegue anche all’esigenza di uniformarsi ai principi della più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e del Consiglio di Stato, oltre che di dare attuazione al comma 2 bis all’art 92, ad opera dell’art. 48, comma 1, lett. a), n. 2), del D.L. 6 novembre 2021, n. 152 (convertito dalla L. 29 dicembre 2021, n. 233).

2.1. In questo quadro, venendo anche al secondo motivo di impugnazione, non si ravvisa nel provvedimento impugnato alcuna forma di illegittimità derivata. Invero, in coerenza con il quadro normativo sopra richiamato (e con la circolare ministeriale), la Prefettura ha ritenuto di dover derogare all’istituto del contraddittorio, evidenziando specifiche ragioni a sostegno della propria decisione.

Ciò, in particolare, si evince dalle circostanze fattuali indicate nel provvedimento impugnato, da cui era emersa l’esistenza di rapporti saldi tra l’-OMISSIS- e l’associazione ndranghetista, ricondotti alla figura del concorso esterno in associazione mafiosa, atteso che il primo si era posto, soggettivamente e oggettivamente, a disposizione del clan criminale.

La motivazione dell’omesso contraddittorio, pertanto, si coglie alla luce della pregnanza del coinvolgimento dell’-OMISSIS- con la criminalità organizzata, emersa nell’ambito di un vasto intervento di polizia giudiziaria, da cui l’Amministrazione si è mossa al fine di estromettere la società ricorrente con urgenza dal perimetro dei rapporti con la Pubblica amministrazione. Ad avviso del Collegio, tali ragioni, espressamente indicate nel provvedimento impugnato, bastano per ritenere che la deroga al contraddittorio procedimentale sia avvenuta motivatamente. Né, tantomeno, si coglie pienamente in che termini il contraddittorio avrebbe potuto determinare esiti procedimentali differenti.

2.2. In ogni caso, venendo all’esame del merito del provvedimento contestato con il terzo motivo di impugnazione, appare opportuno ricostruire i canoni ermeneutici entro cui si sviluppa correttamente l'esercizio del sindacato di legittimità nella materia disciplinata dal decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159.

Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha già più volte osservato che la ratio della normativa è quella di evitare il "rischio" di contaminazione con la criminalità organizzata, che può verificarsi anche senza la necessaria ed immediata connivenza (contiguità soggiacente) dell'operatore economico oggetto di interesse da parte delle organizzazioni malavitose. In questo quadro, la giurisprudenza ha stabilito che gli elementi posti a base dell'informativa antimafia non devono essere letti ed interpretati in una visione atomistica e parcellizzata, ma nel loro insieme, così da avere un quadro complessivo, da cui si possano inferire dati di un possibile condizionamento della libera attività concorrenziale dell'impresa (a partire da Consiglio di Stato, Sezione III, 3 maggio 2016, n. 1743, ex multis , Consiglio di Stato, Sezione III, 19 maggio 2022, n. 3973, 11 aprile 2022, n. 2712, 22 aprile 2022, n. 2985). Nello svolgimento di tale valutazione sintetica, deve essere tenuta presente l'autonomia tra la sfera dell'indagine penale e quella del procedimento amministrativo che conduca ad un provvedimento interdittivo, considerata la funzione di misura preventiva e non inquisitoria del secondo.

Con argomentazioni dalle quali il Collegio non vede ragioni di discostarsi, ribadite recentemente anche dal Consiglio di Stato, sentenza n. 5836/2025, la giurisprudenza amministrativa ha stabilito quanto segue:

" 3.- La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha già chiarito che il pericolo di infiltrazione mafiosa deve essere valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipica dell'accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma che implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere "più probabile che non", appunto, il pericolo di infiltrazione mafiosa (v., per tutte, Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758; Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743 e la giurisprudenza successiva di questa Sezione, tutta conforme, da aversi qui per richiamata).

3.1. Lo stesso legislatore - art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 159 del 2011 (qui in avanti, per brevità, anche codice antimafia) - riconosce quale elemento fondante l'informazione antimafia la sussistenza di "eventuali tentativi" di infiltrazione mafiosa "tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate".

3.2- Eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e tendenza di queste ad influenzare la gestione dell'impresa sono all'evidenza tutte nozioni che delineano una fattispecie di pericolo, propria del diritto della prevenzione, finalizzate, appunto, a prevenire un evento che, per la stessa scelta del legislatore, non necessariamente è attuale, o inveratosi, ma anche solo potenziale, purché desumibile da elementi non meramente immaginari o aleatori.

3.3- Il pericolo - anche quello di infiltrazione mafiosa - è per definizione la probabilità di un evento e, cioè, l'elevata possibilità e non mera possibilità o semplice eventualità che esso si verifichi.

3.4- Il diritto amministrativo della prevenzione antimafia in questa materia non sanziona perciò fatti, penalmente rilevanti, né reprime condotte illecite, ma mira a scongiurare una minaccia per la sicurezza pubblica, l'infiltrazione mafiosa nell'attività imprenditoriale, e la probabilità che siffatto "evento" si realizzi. " (Consiglio di Stato, Sezione III, 31 marzo 2023, n. 3338).

E ciò pur nella consapevolezza che " il pericolo dell'infiltrazione mafiosa, quale emerge dalla legislazione antimafia, "non può tuttavia sostanziarsi in un sospetto della pubblica amministrazione o in una vaga intuizione del giudice, che consegnerebbero questo istituto, pietra angolare del sistema normativo antimafia, ad un diritto della paura, ma deve ancorarsi a condotte sintomatiche e fondarsi su una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011: si pensi, per tutti, ai cc.dd. delitti spia), mentre altri, "a condotta libera", sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell'autorità amministrativa, che "può" - si badi: può - desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell'art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all'attività delle organizzazioni criminali "unitamente a concreti elementi da cui risulti che l'attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata" (cfr. Consiglio di Stato, III, n. 6105/2019).

2.3. Nel quadro complessivo che precede, il Collegio ritiene che non vi sia, nel caso in esame, alcun quadro indiziario labile o una prognosi inattendibile. Invero, in applicazione delle esposte coordinate ermeneutiche, l’Amministrazione ha compiuto una valutazione prognostica fondata sui dati fattuali e giuridici emergenti dall’ordinanza del GIP di Catanzaro, già più volte richiamata, che ha applicato la misura cautelare all’-OMISSIS-, contestandogli il consorzio esterno nell’associazione mafiosa e identificando il suo ruolo attivo nel consolidamento del sodalizio criminale.

Nulla di più poteva essere richiesto all’Amministrazione, nell’ottica preventiva che caratterizza l’intervento ai sensi dell’art. 84 del d.lgs. n. 159/2011, considerata la gravità e consistenza degli elementi indiziari emersi a carico dell’-OMISSIS-.

3.Per le ragioni esposte, il provvedimento che ha rilevato il rischio di infiltrazione mafiosa, è esente da tutti i vizi di legittimità indicati dalla ricorrente.

Il ricorso, pertanto, deve essere respinto.

3. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente o le altre parti coinvolte.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN NO, Presidente

Rita Luce, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	AN NO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.