Pubblicato il 16/03/2026

N. 00139/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00082/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 82 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fossacesia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Giampaolo Di Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l''annullamento

- della Nota “[del]L’Istruttore Tecnico” e del Responsabile del “Settore 3° Urbanistica ed Edilizia” del Comune di Fossacesia del 29.11.2024, prot. n. 0021197, brevi manu recapitata al Sig. -OMISSIS- in data 22.1.2025, recante “VERBALE DI ACCERTAMENTO DI INADEMPIENZA ALL’INGIUNZIONE N. 13 DEL 22.11.2019 – ART. 31 COMMI 3 E 4 DPR 380/01”;

- della Nota del “Responsabile del Settore 3° Urbanistica ed Edilizia” del Comune di Fossacesia del 29.11.2024, prot. n. 0021198, recapitata, per compiuta giacenza, con raccomandata a/r del 3.12.2024, n. 20138044689-5, recante “Notifica dell’accertamento dell’inottemperanza all’Ingiunzione n. 13 del 22.11.2019 – comma 4 dell’art. 31 del DPR 380/01 nel testo in vigore”;

- della Determina del “Responsabile del III Settore” del Comune di Fossacesia del 21.1.2025, n. 7, pubblicato sull’Albo Pretorio on-line a far data dal 29.1.2025, recante “Acquisizione al patrimonio comunale, Ingiunzione sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ingiunzione n. 13 del 22.11.20219 del Settore III Urbanistica ed Edilizia, ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/01”, notificata al Sig. -OMISSIS-, in data 11.2.2025, con Nota del “Responsabile del III Settore” del Comune di Fossacesia del 4.2.2025, prot. n. 2123;

- di ogni altro atto, antecedente o susseguente, comunque connesso ai provvedimenti impugnati, ancorché sconosciuto ai ricorrenti.

Con riserva di richiedere il risarcimento del danno ingiusto, anche in corso di causa, in virtù dell’articolo 30 del Decreto Legislativo 2.7.2010, n. 104.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fossacesia e di Campedil;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2026 il dott. SI LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La parte ricorrente ha adito l’intestato Tribunale per annullamento della determina del del Comune di Fossacesia n. 7 del 21.01.2025, avente a oggetto “ Acquisizione al patrimonio comunale, Ingiunzione sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ingiunzione n. 13 del 22.11.20219 del Settore III Urbanistica ed Edilizia, ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/01 ”.

2- In punto di fatto la parte ricorrente espone di aver acquistato dalla società -OMISSIS-. la piena proprietà, tra l’altro, di un “ posto auto scoperto al piano terra, della consistenza catastale di mq. 27 confinante con Via Lungomare e società venditrice a due lati; riportato nel Catasto fabbricati del Comune di Fossacesia al Foglio 7 particella 4177 sub. 6 ”.

Va sin da subito precisato sulla medesima particella 4177 sono stati realizzati altrettanti posti auto scoperti contraddistinti con diversi sub appartenenti ad altri proprietari nei confronti dei quali il Comune ha adottato gli stessi provvedimenti oggetto dell’odierna impugnativa.

Con nota acquisita al prot.n. 13233 del 29.08.2019, la società -OMISSIS- proprietaria della particella distinta in catasto col n. 214 (sub. 1, 2, 3), foglio di mappa n. 7 del Comune di Fossacesia ricadente all’interno del Comparto n. 5 in località Marina, Via S.P. Lungomare del Comune di Fossacesia, richiedeva al Comune apposito sopralluogo, teso ad accertare l’esistenza e la verifica del titolo edilizio con cui erano stati autorizzati i parcheggi sulla p.lla n. 4177 del foglio di mappa n. 7. Dagli accertamenti svolti attraverso i dati catastali e gli atti di compravendita (relativi alla medesima particella) emergeva una destinazione a parcheggio (impressa in tali atti di compravendita e catasto) in assenza di titoli abilitativi e in contrasto con la disciplina urbanistica, con conseguente sottrazione di standard al Comparto urbanistico di riferimento. In particolare, dalla scheda (allegata al PRG) di Comparto 5 risultava che l’area in esame doveva essere destinata a “ verde pubblico attrezzato e spazi pubblici o di uso pubblico pedonali da asservire all’uso pubblico ”. Diversamente il Comune accertava che gli stalli di sosta posti all’interno risultavano accatastati nella categoria C/6 (box per auto) e riteneva sussistere un utilizzo illecito e una trasformazione abusiva di tali aree.

Di talchè l’Ente civico, con ordinanza n. 13 del 2019 ex art.31 del D.P.R. n.380/2001, ingiungeva ai proprietari dei posti macchina di ripristinare lo stato dei luoghi.

Con sentenze nn. 109/23, 110/23 e 113/23, tutte passate in giudicato, questo Tribunale respingeva il ricorso da alcuni proprietari di tali spazi, rilevando il contrasto con la destinazione di PRG sopra indicata, nonché la realizzazione delle opere contestate.

Con determina n. 123 del 21.09.2023 il Comune, ciò nonostante, sospendeva in autotutela l’efficacia dell’ingiunzione n. 13 del 22.11.2019, sul presupposto che la procedura di costituzione del consorzio al momento risultasse nella fase avanzata di conclusione, e che l’approvazione del Piano di Recupero avrebbe di fatto modificato i profili di criticità emersi nella surrichiamata ingiunzione.

Avverso tale atto la società -OMISSIS-proponeva ricorso, previa sospensione dell’efficacia, presso questo Tribunale che, con ordinanza n. 80/2024 pubblicata il 14.03.2024, accoglieva l’istanza cautelare.

A conclusione di un lungo e complesso iter procedimentale il Comune adottava quindi gli atti oggetto dell’attuale impugnativa con cui: i) accertava la mancata ottemperanza all'ingiunzione n. 13 del 22.11.2019; ii) annullava in autotutela la determina n. 123 del 21.9.2023; iii) disponeva “ l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle aree distinte in catasto al F. 7 p.lla 4177 sub 2-3-4-5-6-7-8 sulle quali insistono posti auto scoperti e quali sedime degli stessi ”; iiii) ingiungeva a ogni proprietario il pagamento, in solido, della sanzione amministrativa di € 20.000,00.

3.- Il ricorso è affidato alla denuncia di sei articolate censure con cui si deduce:

“ 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 2 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6.6.2001, n. 380.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 6.6.2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione dei principi del contraddittorio e della partecipazione procedimentale.

3) Violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.

4) Violazione e falsa applicazione, sotto distinto profilo, dell’art. 31, comma 4-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6.6.2001, n. 380. Violazione del principio di proporzionalità di cui all’art. 1 della Legge 7.8.1990, n. 241.

4.- Si sono costituiti in resistenza al ricorso il Comune di Fossacesia e la società -OMISSIS-che hanno depositato agli atti di causa documenti e memorie con cui hanno contestato le censure e le deduzioni di parte ricorrente.

5.- Nella fase interinale il Tribunale ha accolto l’istanza di tutela cautelare per una durata pari a novanta giorni al solo fine di consentire la spontanea esecuzione dell’ordine demolitorio e ha fissato l’udienza pubblica di trattazione.

6.- Avverso il dictum cautelare la controinteressata la società -OMISSIS-ha interposto appello innanzi al Consiglio di Stato che ha confermato la misura interinale disposta in primo grado invitando questo Tribunale a valutare nella sede di merito:

“- gli effetti dell’avvenuta ottemperanza al proprio peculiare dictum cautelare, essendo stata versata in atti la prova dell’avvenuta demolizione delle opere abusive nel (nuovo) termine assegnato alle parti, con susseguente regolarizzazione delle iscrizioni catastali, sicché allo stato l’acquisizione dell’area ex se non parrebbe arrecare alcun giovamento aggiuntivo alla società appellante;

- il fumus di fondatezza delle censure poste a sostegno dell’odierno gravame alla luce dei principi elaborati dall’Adunanza plenaria n. 16 del 2023 e delle decisioni (cautelari e di merito) rese dal T.a.r. e dal Consiglio di Stato (sempre a favore della ditta appellante) nel corso della estenuante vicenda di cui quello in esame costituisce solo il segmento terminale ”.

7.- All’udienza pubblica del 30 gennaio 2026, la causa è stata chiamata e introitata per la decisione.

8.- In via del tutto preliminare occorre dare atto che la parte ricorrente ha provveduto alla demolizione delle opere abusive e alla conseguente regolarizzazione delle iscrizioni catastali in ottemperanza al dictum cautelare impartito da questo Tribunale.

Difatti nella nota del responsabile del Settore 3^ Urbanistica ed Edilizia del Comune di Fossacesia datata 18.06.2025, versata agli atti del giudizio, “ si evidenzia che i proprietari degli immobili destinatari dell’Ingiunzione n. 13 del 22.11.2019, in data 06.06.2025 prot.n. 10849, hanno prodotto Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (C.I.L.A.) - (Prat. 52S-C/25), per la “Riduzione in pristino di un’area già adibita a parcheggi privati in ottemperanza all’Ingiunzione n.13 del 22.11.2019 ex art. 31, comma 4 del DPR 380/2001, emessa dal Comune di Fossacesia (CH), Settore 3° Urbanistica ed Edilizia”, i cui lavori sono iniziati in data 09.06.2025 ed ultimati il 13.06.2025, come da comunicazione del 16.06.2025 prot. 11427”. Nella medesima nota il responsabile comunale dà atto “che unitamente alla suddetta comunicazione di ultimazione lavori, è stata prodotta documentazione fotografica da cui si evince la completa rimozione della pavimentazione esistente sugli immobili contraddistinti in catasto al foglio di mappa n. 7 p.lle nn. 4177 Sub 2-3-4-5-6-7 e 8, nonché la variazione catastale dei medesimi immobili, da C/6 (posti auto) a F/1 (area urbana) ”.

La spontanea esecuzione dell’ordine demolitorio nel nuovo termine fissato da questo Tribunale ha così evitato l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’immobile in questione ex art.31, comma 3 del D.P.R. n.380/2001, tenuto conto peraltro - come si avrà modo di illustrare più diffusamente nel prosieguo - dell’assenza di colpa in capo alla parte ricorrente rispetto alla mancata esecuzione dell’ordine di rispristino nel termine originariamente fissato.

9.- Ciò preliminarmente chiarito, il ricorso è meritevole di positivo apprezzamento per le ragioni appresso specificate.

9.1.- Nell’ordinanza ingiunzione n. 13/2019 si legge testualmente che l’inottemperanza della stessa avrebbe comportato “ l'irrogazione della sanzione da € 2000 ad € 20.000 come disposto dall'articolo 31 comma 4-bis del DPR 380/2001, salva l'applicazione delle altre misure sanzioni previste dalle norme vigenti ”.

Risulta evidente che l’ordine demolitorio non richiama in maniera esplicita l’applicazione, per il caso di sua mancata esecuzione, anche della sanzione dell’acquisizione di diritto e a titolo gratuito del bene al patrimonio pubblico del Comune ai sensi dell’art. 31, comma 3 del D.P.R. 380/2001.

Tale sanzione, sebbene condivida con la sanzione pecuniaria il suo carattere afflittivo, è ben distinta e autonoma da quest’ultima.

Ai fini dell’operatività della sanzione dell’acquisizione gratuita si rende necessario un preciso avviso all’interessato a garanzia del diritto di proprietà, in assenza del quale la fattispecie acquisitiva non si concretizza, come avvenuto nel caso di specie.

Sulla base dei principi affermati in giurisprudenza (cfr. T.A.R. Piemonte, sentenza n. 973/2015, confermata da Consiglio di Stato con sentenza n. 3707/2022), a cui il Collegio intende dare continuità, l’art. 31, comma 2, del d.p.r. 380/01, a mente del quale nella ingiunzione di demolizione delle opere abusive il dirigente o il responsabile competente indica l’area oggetto di acquisizione gratuita a favore del comune, deve dunque intendersi nel senso che con l’ingiunzione di demolizione si deve avvisare il responsabile dell’abuso circa il fatto che la mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni comporta, a favore del comune, il trasferimento della proprietà del sedime interessato dalle opere abusive nonché dell’ulteriore area necessaria per la realizzazione di opere analoghe, con l’ulteriore precisazione che la mancanza di detto avviso comporta non già l’illegittimità dell’ordine di demolizione quanto, piuttosto, il mancato passaggio del sedime al patrimonio del comune nel caso di mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni, dovendosi considerare l’avviso di che trattasi quale elemento costitutivo di questa particolare fattispecie acquisitiva a favore del patrimonio del Comune.

9.2.- Questo Tribunale (T.A.R. Pescara, sentenza 26/05/2025, n. 213) ha di recente avuto cura di rimarcare che la giurisprudenza, in modo condivisibile, interpreta l’art. 31, comma 3 del D.P.R. n. 380 del 2001 nel senso che, poiché l’acquisizione gratuita comunque ha carattere afflittivo nei confronti del proprietario, benché la norma non sia a tal proposito esplicita, è comunque richiesta una colpa di quest’ultimo nella mancata esecuzione dell’ordine di rispristino (altrimenti si risolverebbe in una espropriazione senza indennizzo per fine di interesse pubblico).

Tale approccio ermeneutico si pone nel solco tracciato dalla costante giurisprudenza ( ex multis , T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, 21/05/2024, n. 3290) secondo cui il provvedimento di acquisizione gratuita emesso a seguito di inottemperanza all'ordine di demolizione dell'abuso edilizio presenta una natura afflittiva, di talché è necessario che la mancata demolizione, da intendersi quale illecito omissivo ulteriore rispetto all'originario illecito edilizio costituito dall'abusiva edificazione, sia imputabile al soggetto che subisce la sanzione; questi potrà dimostrare di essersi trovato nella condizione di non aver potuto demolire, ad es., per causa di forza maggiore.

L'onere della prova in merito alla non imputabilità dell'omessa ottemperanza all'ordine di demolizione, come pure è chiarito dall'Adunanza Plenaria n. 16/2023, ricade sul soggetto passivo dell'acquisizione in ossequio al principio di vicinanza della prova.

Anche ai fini dell’applicazione della distinta sanzione pecuniaria è necessario accertare l’imputabilità al destinatario dell’inottemperanza all’ordine demolitorio.

Al riguardo l’Adunanza Plenaria n. 16/2023 ha affermato che il comma 4 bis dell’articolo 31 cit. “ ha dunque previsto una ulteriore sanzione di natura afflittiva, nel caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione: alla tradizionale previsione dell’acquisizione di diritto al patrimonio comunale del bene abusivo e della ‘area ulteriore’, la riforma del 2014 ha aggiunto la doverosa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, che deve essere disposta senza indugio (col medesimo atto di accertamento dell’inottemperanza o con un atto integrativo autoritativo successivo).

La ratio di tale ulteriore previsione si basa anch’essa sull’esigenza di salvaguardare i valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione.

Poiché il responsabile dell’illecito ha cagionato un vulnus al paesaggio, all’ambiente ed all’ordinato assetto del territorio, in contraddizione con la funzione sociale della proprietà, il legislatore ha inteso sanzionarlo – oltre che con la perdita della proprietà - anche con una sanzione pecuniaria, qualora non abbia ottemperato all’ordinanza di demolizione ”.

Nella sentenza n. 714/2023 il Consiglio di Stato ha ribadito che “ per l'applicazione delle sanzioni amministrative privative della proprietà del bene, che non sono cioè meramente ripristinatorie dell'abuso perpetrato, è necessaria la sussistenza di un elemento soggettivo almeno di carattere colposo da parte del soggetto proprietario che le subisce ” e che “ ancor più precisamente, cioè, deve pur sempre essere accertato che il mancato adempimento sia frutto della volontà del destinatario del provvedimento e non sia legato … ad altre ragioni ostative ”.

In definitiva, la sanzione pecuniaria in questione ha natura afflittiva, al pari dell’acquisizione gratuita, e soggiace pertanto al principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza. Dato appunto il suo carattere sanzionatorio e il suo collegamento con la inottemperanza all’ordine di demolizione (come visto diretto anche al proprietario), implica anch’essa una responsabilità quantomeno per colpa da parte del proprietario, benché non responsabile dell’abuso (T.A.R. Pescara, sentenza 26/05/2025, n. 213).

Applicate le surrichiamate coordinate ermeneutiche al caso di specie rileva il Collegio che l’inottemperanza all’ordine demolitorio non può ritenersi imputabile alla ricorrente, avendo la medesima dimostrato l’assenza di colpa nella vicenda in esame, derivante da una condotta ondivaga e poco chiara del Comune concretizzatasi in indicazioni fuorvianti da parte degli uffici in ordine alle modalità di esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

E’ stato lo stesso Comune a riscontrare nel caso in esame l’assenza di “ interventi edilizi ” e di “ opere abusivamente realizzate ”. Il medesimo Ente civico, come emerge dal gravato provvedimento prot. 1350/2025, ha ritenuto altresì che l’esecuzione dell’ordinanza-ingiunzione potesse avvenire attraverso la mera cessazione dell’utilizzo dell’area per finalità di parcheggio e le variazioni catastali. Inoltre, sul presupposto che non si fosse concretizzata la fattispecie acquisitiva, il Comune ha quindi adottato la determina n. 123/2023 di sospensione degli effetti dell’ordinanza ingiunzione n. 13/2023, ingenerando così un incolpevole affidamento in capo alla ricorrente.

In definitiva, l’acclarata non imputabilità della mancata ottemperanza dell’ordine di demolizione in capo alla ricorrente rende illegittima sia l’acquisizione gratuita, sia l’applicazione della sanzione pecuniaria, stante il loro carattere afflittivo.

9.3.- Tenuto conto che il vizio di legittimità testé accertato risulta radicale in base alla sua consistenza oggettiva (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015), può prescindersi, in ossequio al principio della ragione più liquida, dall’esame delle restanti censure.

10.- In definitiva, alla luce delle considerazioni sopra esposte, il ricorso è fondato e, conseguentemente, va disposto l’annullamento degli atti impugnati.

11.- Sussistono nondimeno giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, considerate la complessità e la oggettiva peculiarità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL SS, Presidente

SI LO, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI LO	OL SS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.