Pubblicato il 13/03/2026

N. 01741/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04533/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 4533 del 2023, proposto da:
AL RD e TT AL, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Prejanò e Miriam Fiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli alla Via L. Settembrini n. 110;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

per l'annullamento:

della DISPOSIZIONE DIRIGENZIALE n. 73/A del 15.05.2023 – Contenzioso Amministrativo 915/2004 – resa dal Dirigente dell’Area Urbanistica del Comune di Napoli – Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio – Settore Antiabusivismo, notificata in data 14 giugno 2023 a mezzo Messo Comunale, avente ad oggetto “Ordine di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001, per opere abusive eseguite in Napoli, Via Francesco Compagna n. 52”, con la quale s’ordinava, “ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001, al responsabile dei lavori, Sig. RD AL ed alla proprietaria, Sig.ra AL TT, la demolizione delle opere abusivamente eseguite ed il ripristino dello stato dei luoghi, entro 90 giorni dalla notifica della Disposizione Dirigenziale, comunicando, nello stesso termine di 90 giorni, l’avvenuta osservanza di quanto ordinato, mediante perizia giurata redatta da tecnico iscritto al relativo Albo Professionale”;

d’ogni altro atto comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026, il dott. LO SE;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

I ricorrenti premettevano in fatto che:

come riportato nella Informativa di Servizio n. 21046/PG/2023/76103 del 20.02.2023 (sopralluogo del 2.02.2023), gli Agenti dell’Unità di Tutela Edilizia ( Uote) del Servizio Autonomo Polizia Locale, accertavano la violazione delle norme urbanistico-edilizie da parte di RD AL e AL TT, per avere realizzato, in qualità di responsabili, le seguenti opere abusive in Napoli alla Via Francesco Compagna n. 52:

sul lastrico solare individuato al catasto fabbricati del Comune di Napoli, Sez. Urb. SCA Foglio 3, p.lla 564 sub 4: 1) Apposizione di pavimentazione e realizzazione di muretto parapetto; 2) Realizzazione di Manufatto in legno avente dimensione di circa 5 mq e altezza circa 2 metri; Manufatto in Muratura avente dimensioni di circa 60 mq con copertura in pannelli coibentati, impostata a circa 3,50 metri al colmo e a circa 2,10 metri alla gronda;

per quanto innanzi il Dirigente dell’Area Urbanistica del Comune di Napoli – Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio – Settore Antiabusivismo: considerato che l’area in oggetto (foglio 12 P.lla 564) rientra, come risulta dalla tavola della zonizzazione nella zona E – componenti strutturanti la conformazione naturale del territorio – sottozona Ea – aree agricole disciplinate dagli artt. 39 e 40 delle norme di attuazione della variante per il centro storico, la zona orientale e la zona nord occidentale; visto /che) dalle risultanze dell’istruttoria tecnica compiuta dal responsabile del procedimento Ing. Zappullo si evince che si tratta di opere di nuova costruzione di cui all’art. 3 comma 1, lett. e, per le quali trova applicazione l’art. 31 del Dpr. 6 giugno 2001 n. 380 e s.m.i.; visti gli obblighi di pubblicazione e rispettivi riferimenti normativi contenuti nel P.I.A.O., approvato per il triennio 2022-2024, alla Sezione 2 – Valore Pubblico, Performance e Anticorruzione – Sezione 2.3.: Rischi corruttivi e Trasparenza; attestato che il presente provvedimento non rientra in alcuna delle previsioni normative riportate nella sezione del P.I.A.O. e, pertanto, non sarà oggetto di pubblicazione nella sezione Amministrazione Trasparente dei siti del Comune di Napoli, né in altre pagine web del sito stesso o di altri siti istituzionali; verificata l’assenza di segnalazioni che imporrebbero l’obbligo di astensione in ipotesi di conflitto di interessi di cui all’art. 6 bis della Legge 241/1990, agli articoli 6 e 7 del DPR n. 62/2013 e s.m.i., e al Codice di comportamento dei dipendenti pubblici adottato con DGC n. 254 del 24 aprile 2014; vista la regolarità tecnica e la correttezza dell’azione amministrativa di cui all’articolo 147 Bis del D.Lgs. n. 267/2000 e s.m.i.; ordinava, ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2021 al responsabile dei lavori, Sig. RD AL ed alla proprietaria, Sig.ra AL TT, la demolizione delle opere abusivamente eseguite ed il ripristino dello stato dei luoghi, entro 90 giorni dalla notifica della Disposizione Dirigenziale comunicando, nello stesso termine di 90 giorni, l’avvenuta osservanza di quanto ordinato mediante perizia giurata redatta da tecnico iscritto al relativo Albo Professionale;

impugnavano la Disposizione Dirigenziale di cui in premessa, nonché gli atti presupposti e consequenziali, per i seguenti motivi in diritto:

I) Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti e di istruttoria. Violazione artt. 7 e 10 L. n. 241/90: l’atto prodomico al Provvedimento Dirigenziale con il quale si Ordinava la demolizione è il Verbale di Sopralluogo per le Opere Edili eseguito, in data 2.02.2023 ( all. 1) dal Servizio Autonomo della Polizia Locale di Napoli – U.O.T.E., con il quale si procede alla mera constatazione dello stato dei luoghi e, non anche, ad una contestazione della eventuale “ natura abusiva” delle opere realizzate con l’emissione di conseguenti ed eventuali provvedimenti di natura cautelare; successivamente a tale “ constatazione”, come emerge dal contenuto del provvedimento impugnato, Il Dirigente dell’Ufficio Area Urbanistica riceve l’Informativa di Servizio n. 21046/PG/2023/76103 del 20.02.2023 con la quale gli Agenti dell’U.O.T.E avrebbero attestato l’accertamento delle violazione urbanistiche poi contestate; per le predette modalità di accertamento è evidente che, la P.A. ha adottato un provvedimento in violazione del disposto di cui all’art. 7 della L. n. 241/90, per non avere comunicato alle parti “interessate” l’avvio del procedimento tendente all’accertamento della abusività, o meno delle opere edili oggetto del precedente sopralluogo, nonché dell’art. 10 della L. 241/90 per avere violato i diritti, concessi alla parte e, da esercitarsi, all’interno del procedimento amministrativo. Nello specifico, invero, l’adozione dell’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è subordinata all’accertamento del carattere abusivo delle opere stesse, desumibile sulla base di accertamenti tecnici, ovvero di personale titolato sotto il profilo professionale. Pertanto, ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l’adozione dell’ordine di demolizione. Il contraddittorio sulle prime esclude che l’attività istruttoria dell’Amministrazione si sottragga al contraddittorio con l’amministrato e che quest’ultimo, avvisato di fatto dell’avvio dell’iter procedimentale, possa utilizzare tutte le altre facoltà di accesso infraprocedimentale, di impulso istruttorio, di dialettica per iscritto, che gli consentono di tutelare la propria posizione di interesse legittimo. Il tutto, a maggior ragione, atteso che, come risulta dal provvedimento impugnato, anche successivamente al ricevimento della l’Informativa di Servizio n. 21046/PG/2023/76103 del 20.02.2023, il Dirigente dell’Ufficio Area Urbanistica, procede ad una ulteriore attività istruttoria, compiuta dall’Ing. Zappullo - che, se pur di natura tecnica, non per questo era sottratta al “controllo” della parte interessata – che avrebbe accertato che le opere di cui al Verbale di Sopralluogo erano di nuova costruzione, in assenza di titolo abilitativo e, quindi, realizzati in violazione dell’art. 31 del DPR 380/2021. In ragione di tali legittime doglianze, l’Atto impugnato va annullato perché reso in violazione degli artt. 7 e 10 della L. 241/90;

II) Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti e di istruttoria. Violazione art. 3 L. n. 241/90, per difetto e contraddittorietà della motivazione: Il difetto di istruttoria è un vizio del provvedimento amministrativo che consiste nella mancata o incompleta acquisizione delle informazioni e dei documenti necessari per valutare la situazione oggetto del provvedimento. L’amministrazione deve effettuare un’istruttoria adeguata del caso, ovvero acquisire tutte le informazioni e i documenti necessari per valutare la situazione e adottare un provvedimento congruo. Il difetto di istruttoria, per le ragioni sopra esposte, come nella fattispecie che ci occupa, può derivare dalla mancata o incompleta audizione delle parti interessate, dalla mancata o incompleta valutazione di documenti o testimonianze, dalla mancata o incompleta acquisizione di pareri o di relazioni tecniche. Per i medesimi motivi, il provvedimento impugnato è viziato per un evidente difetto di motivazione da rinvenirsi, nella mancata o incompleta esposizione delle ragioni che giustificano il provvedimento, ovverosia che hanno indotto la pubblica amministrazione all’adozione del provvedimento. Esso può derivare dalla mancata esposizione degli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato la decisione, dalla mancata esposizione delle valutazioni e degli apprezzamenti compiuti, dalla mancata esposizione delle ragioni che hanno indotto a scegliere una determinata soluzione rispetto ad altre possibili. L’amministrazione deve fornire una motivazione adeguata per il provvedimento adottato, ovvero esplicitare le ragioni di fatto e di diritto che giustificano il provvedimento. Il difetto di motivazione può derivare dalla mera riproposizione di quanto già espresso in altri atti (cd. per relationem). Nella fattispecie che ci occupa, il Dirigente dell’Ufficio Area Urbanistica, acquisiti – come detto in violazione di legge – una serie di elementi, ha adottato il provvedimento impugnato, limitandosi ad indicare una serie di norme e circostanze che non forniscono una adeguata motivazione alle ragioni di fatto e diritto che potrebbero giustificare l’adozione del provvedimento oggi impugnato.

Si costituiva in giudizio il Comune di Napoli, con memoria in cui controdeduceva alle avverse doglianze.

Con ordinanza n. 1947 del 2.11.2023, la Sezione respingeva la domanda cautelare avanzata in ricorso, e compensava le spese di fase, con la seguente motivazione:

“Rilevato che con l’ordinanza gravata erano sanzionate, in particolare, le seguenti opere abusive: “Sul lastrico solare individuato al catasto fabbricati del Comune di Napoli, Sez. Urb. SCA Foglio 3, p.lla 564 sub 4: 1) Apposizione di pavimentazione e realizzazione di muretto parapetto; 2) Realizzazione di Manufatto in legno avente dimensione di circa 5 mq. e altezza circa 2 metri; 3) Manufatto in Muratura avente dimensioni di circa 60 mq. con copertura in pannelli coibentati, impostata a circa 3,50 metri al colmo e a circa 2,10 metri alla gronda”;

Letta la memoria difensiva del Comune di Napoli, da cui si ricava, inter alia, che: “Per nessuna di tali opere è stato esibito il titolo edilizio necessario”;

Rilevato che le doglianze espresse in ricorso (mancata comunicazione d’avvio del procedimento, culminato nell’adozione dell’atto gravato; difetto d’istruttoria e di motivazione) non paiono, prima facie, tenuto conto della conformazione delle opere di cui sopra, in particolare di quella di cui al n. 3), e della consolidata giurisprudenza, anche della Sezione, in materia, in grado di sostanziare il prescritto requisito del fumus boni iuris, pur in presenza dell’innegabile periculum in mora, discendente dalla stessa natura del provvedimento in epigrafe;

Ritenuto che le spese di fase, per la stessa tipologia di controversia, possono essere compensate tra le parti”.

Seguiva il deposito di memoria difensiva riepilogativa, per il Comune di Napoli.

All’udienza pubblica del 4 marzo 2026, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non può essere accolto.

Ampliando ed integrando la motivazione a sostegno del rigetto della domanda cautelare, rileva il Tribunale che le doglianze espresse nell’atto introduttivo del giudizio si sono mosse su un piano esclusivamente formale, laddove nulla è stato dedotto, circa il presupposto di fondo dell’ordinanza di demolizione gravata, dell’essere, le opere realizzate dai ricorrenti, prive di idoneo titolo abilitativo edilizio.

Per di più, le due censure espresse dai ricorrenti, di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, culminato nell’adozione del provvedimento impugnato, e di difetto d’istruttoria e di motivazione, sono contrastate, entrambe, da orientamenti consolidati della giurisprudenza, anche di questo Tribunale.

Quanto alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ex artt. 7 e ss. l. 241/90, è invalsa l’affermazione pretoria della sua non necessità, nel caso di provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, stante, precipuamente, la natura vincolata del potere esercitato dal Comune.

Cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. VII, 10/12/2025, n. 9714: “L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della pubblica amministrazione, con la conseguenza che, ai fini dell'adozione dell'ordinanza di demolizione, non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non potendosi in ogni caso pervenire all'annullamento dell'atto alla stregua dell'art. 21-octies L. 7 agosto 1990, n. 241”; T.A.R. Campania Napoli sez. III, 13/06/2025, n. 4469: “L'ordine di demolizione non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso, neppure quando la demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso. Per le medesime ragioni deve escludersi la necessità che l'ordine di demolizione debba essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento”.

La seconda delle massime citate c’introduce, in pratica, alla disamina della seconda censura del ricorso in esame, imperniata sull’eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria e di congrua motivazione, censura che - anche in tal caso - si scontra con una giurisprudenza fermissima nel delimitare i confini, invero assai stringati, dell’obbligo motivazionale, gravante sulla P.A. in subiecta materia; cfr, da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 13/10/2025, n. 8006 (Conferma Tar Campania, Salerno, sez. I, n. 665 del 2022): “L'ordinanza di demolizione di manufatto abusivo può ritenersi dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive (morfologica, costruttiva, dimensionale, oltre che ubicativa, mediante puntuale indicazione degli estremi di localizzazione geografica) e l'individuazione delle violazioni accertate”.

Null’altro dunque si richiedeva al Comune, al fine di supportare la sanzione demolitoria irrogata di una pertinente motivazione, giacché: “In presenza di opere realizzate sine titulo, l'eventuale inerzia dell'amministrazione non radica un affidamento tutelabile in capo al privato e non impone una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico alla repressione: l'ordinanza di demolizione e rimessione in pristino ha natura vincolata e non richiede la comparazione con un interesse privato al mantenimento dell'abuso, né l'indicazione di un interesse pubblico diverso da quello al ripristino della legalità urbanistico-edilizia” (T.A.R. Brescia Lombardia sez. II, 25/08/2025, n. 773).

Quanto al preteso difetto d’istruttoria, lo stesso è del pari privo di pregio: con massima particolarmente aderente alla specie, s’è osservato, infatti, che: “In considerazione dell'accertata illegittimità delle opere realizzate, si rivela del tutto giustificata e conforme al potere di vigilanza edilizia spettante all'autorità comunale l'adozione del provvedimento repressivo ai sensi dell'art. 31, d.P.R. n. 380/2001. Va affermato, infatti, che l'edificazione in assenza di qualsivoglia titolo abilitativo è circostanza che, di per sé sola, costituisce ragione giustificativa bastevole a reggere l'atto sanzionatorio, di tal che nessun difetto di istruttoria o motivazione può riscontrarsi nell'atto sanzionatorio, una volta che sia stata accertata l'edificazione abusiva” (T.A.R. Napoli Campania sez. IV, 5/08/2021, n. 5457).

Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento in favore del Comune di Napoli di spese e compensi di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

LO SE, Presidente, Estensore

Germana Lo Sapio, Consigliere

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LO SE

IL SEGRETARIO