Pubblicato il 26/03/2026

N. 00711/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00340/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 340 del 2022, proposto da
NI RO, LU LO, DR ON, rappresentati e difesi dall'avvocato Sara Franchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

dei provvedimenti di diniego alla partecipazione all’associazione “Asd Solution Dog Training” resi dal Ministero dell'Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato – Servizio Ispettori Prot. 0028825 del 2.12.2021, Prot. 0102876 del 23.12.2021 e Prot. 0102877 del 23.12.2021

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 marzo 2026 il dott. NI NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso, notificato il 14.2.2022 e depositato il 15.3.2022, LO LU, RO NI e ON DR, impugnavano, rispettivamente, i provvedimenti emessi dal Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato - Servizio Ispettori, Prot. 0028825 del 2.12.2021, Prot. 0102876 del 23.12.2021 e Prot. 0102877 del 23.12.2021 di diniego rispetto alla comunicazione alla partecipazione dei ricorrenti all’associazione “Asd Solution Dog Training”, nonché gravavano gli atti precedenti e connessi.

2. I provvedimenti anzidetti, tutti resi a seguito di comunicazione effettuata dei ricorrenti in data 27.5.2021, con cui si informava l’amministrazione di prestare la propria opera per la “Asd Solution Dog Training” come “istruttori cinofili”, venivano giustificati, innanzitutto, in ragione del parere negativo emesso dalla Questura di Torino.

La Questura di Torino, nello specifico, preso atto che dal verbale del consiglio direttivo della “Asd Solution Dog Training” del 23.5.2021 emergeva la volontà di affiliarsi alla Federazione Cinofili “FENALC” (che si occupa di specializzazioni e corsi per unità cinofile anche in materia di esplosivi, droga ed altro), osservava come ciò avrebbe dato la possibilità alla “Asd Solution Dog Training” di formare unità cinofile per varie categorie di soggetti, privati e pubblici (cfr. l’elenco contenuto nel punto n. 2 del verbale del 23.5.2021), attività ritenuta inopportuna, poiché i ricorrenti avrebbero di fatto così potuto sfruttare la professionalità acquistata nell’ambito della Polizia di Stato a beneficio di terzi anche privati (es. Guardie Giurate). Inoltre, la Questura di Torino, evidenziava, oltre ai pericoli pure collegati alla divulgazione delle tecniche acquisite per la sicurezza pubblica, che, nonostante la formale costituzione di un’associazione senza fine di lucro, l’addestramento in questione rappresenta una prestazione non certo trascurabile dal punto di vista economico, con la conseguenza che i tre ricorrenti si sarebbero trovati a gestire, dato anche il numero limitato di associati, varie attività economiche, con contatti, altresì, considerati inopportuni, anche con operatori del settore già attivi nei confronti della Polizia di Stato. In sintesi, per quanto indicato, il Questore di Torino, riteneva l’attività dei ricorrenti, per la quale vi era stata la comunicazione, non compatibile con i loro compiti istituzionali.

Considerato quanto sopra, il Ministero dell’Interno, pur prendendo atto che i ricorrenti nelle more si erano dimessi dalle rispettive cariche (il LO dalla carica di vicepresidente, il RO da quella di presidente e il ON da quella di tesoriere), confermava quanto già rappresentato nell’avviso di cui all’art. 10 bis l. 241/1990.

Invero, il Ministero riteneva che i ricorrenti andassero considerati “fondatori” della “Asd Solution Dog Training”, alla luce delle cariche in origine ricoperte, e che, per il tipo di attività esercitate, non si trattasse di una realtà priva di scopo di lucro, di tal ché ostava all’autorizzazione quanto previsto dall’art. 50 D.P.R. n. 335/1982, sull’ordinamento del Personale della Polizia di Stato che esplica funzioni di polizia, che così stabilisce “ Il personale di cui al presente decreto legislativo non può esercitare il commercio, l’industria né alcuna professione oppure mestiere o assumere impieghi pubblici o privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, salvo i casi previsti da disposizioni speciali ” .

Altresì, come evidenziato dal Questore di Torino, veniva sottolineato il pericolo che l’attività per cui era stata fatta comunicazione potesse portare a divulgare, anche a soggetti terzi privati, tecniche in uso alla Polizia di Stato, determinando pure una lesione del dovere di esclusività della funzione, stante la coincidenza tra l’attività prestata come dipendente della Polizia di Stato e quella svolta presso “Asd Solution Dog Training”.

3. Avverso i provvedimenti menzionati, i ricorrenti, dopo aver premesso di essere tutti in forza alla Polizia di Stato, squadra cinofili, ed aver mosso delle considerazioni sulla ammissibilità nel caso di specie di un ricorso cumulativo (data la connessione oggettiva tra gli atti gravati), muovevano plurime censure;

A) “ Violazione di legge in riferimento agli artt. 3, 18, 117 della Costituzione, degli artt. 11 e 14 CEDU; eccesso di potere per irrazionalità ed ingiustizia manifeste, sviamento ed erronea valutazione dei presupposti, disparità di trattamento, carente ed inadeguata motivazione ”, avendo l’amministrazione resistente leso il diritto di libertà di associazione dei ricorrenti, posizione riconosciuta dalla Costituzione e dalle norme sovranazionali, senza un’adeguata motivazione;

B) “ Violazione di legge in relazione all’art. 90, co. 23, l. 289/2002 (legge finanziaria 2003); eccesso di potere per travisamento e falsità dei presupposti, erronea valutazione dei fatti, ingiustizia e irrazionalità manifeste ”, avendo l’amministrazione menzionato, a base del diniego, anche il disposto dell’art. 90 l. cit. (poiché l’associazione era stata costituita in via anticipata rispetto alla comunicazione di partecipazione dei dipendenti), senza considerare che tale norma era stata abrogata nel 2021; inoltre, travisando i fatti, non era stato tenuto conto che l’attività da volersi svolgere sarebbe stata, come dichiarato dagli istanti e tenuto conto della natura dell’associazione costituita, resa senza alcuna finalità e/o prospettiva economica, a titolo meramente gratuito e fuori dall’orario di lavoro;

C) “ Violazione di legge in relazione all’art. 50 D.P.R 335/1982; Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, disparità di trattamento ”, poiché, come già indicato, travisando i fatti, non era stato tenuto conto che l’attività da volersi svolgere sarebbe stata, come dichiarato dagli istanti e tenuto conto della natura dell’associazione, resa senza finalità e/o prospettiva economica, a titolo meramente gratuito e fuori dall’orario di lavoro, dunque estranea al dettato dell’art. 50 D.P.R. cit.;

D) “ Eccesso di potere per travisamento ed erronea disanima dei presupposti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, irragionevolezza ed erroneità della motivazione, arbistrarietà e manifesta illogicità die provvedimenti gravati ”, essendo infondato anche il rischio di divulgazione di tecniche peculiari di addestramento della Polizia con lesione dei doveri di esclusività delle funzioni svolte; questo, vuoi perché le tecniche di addestramento che si applicano all’ambito civile sono profondamente diverse da quelle usate in Polizia, mirando a finalità disomogenee (ad esempio nella formazione per la ricerca della FENALC ci si limita al riconoscimento del Sokks, un cilindro di catone al cui interno viene inserita, per essere fatta riconoscere dal cane, una molecola odorosa prodotta in laboratorio; al contrario in Polizia i cani vengono addestrati alla ricerca di esplosivo e stupefacenti con sostanze vere), vuoi anche perché i ricorrenti non si occupano dell’addestramento dei cani, sicché non hanno mai acquisito tecniche specifiche di addestramento dall’amministrazione; i ricorrenti in Polizia operano quali “conduttori”, mentre il compito di “istruttori” è affidato ad altri operanti in forza al centro di addestramento di Ladispoli; i ricorrenti si limitano a gestire cani preventivamente addestrati, senza mai intervenire su tale ultima attività; più specificatamente le competenze trasmesse dall’Amministrazione agli istanti si limitano alla “ conduzione dei cani in ambito operativo ” e non riguardano la “ formazione di quadrupedi e personale ”, attività queste ultime rispetto alle quali i ricorrenti si sono formati solo privatamente; infine, vi sarebbe stata una difformità di trattamento; rientra, infatti, nell’ id quod plerumque accidit che gli appartenenti ai reparti speciali della Polizia (come accaduto anche per diversi colleghi dei ricorrenti) coltivino le proprie inclinazioni ed interessi pure privatamente nel mondo dell’associazionismo privato, senza che l’amministrazione abbia mai negato tale possibilità.

4. In data 18.3.2022 si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, che, con successiva memoria, chiedeva, in via preliminare, di dichiarare il ricorso proposto per LO LU irricevibile, e, in subordine, rigettarsi nel merito.

5. All’udienza del 20.3.2026, tenuta secondo le modalità previste dall’art. 87 co. 4 bis c.p.a., la causa è stata introitata per la decisione nel merito.

DIRITTO

6. In via preliminare deve essere analizzata l’eccezione sollevata dall’amministrazione resistente sulla tardività del ricorso per la sola posizione di LO LU, essendo stato il provvedimento notificato il 14.12.2021.

L’eccezione è infondata.

Invero, il provvedimento di diniego è stato indiscutibilmente notificato al LO il 14.12.2021, con la conseguenza che il sessantesimo giorno scadeva sabato 12.2.2022, sicché il termine è da intendersi prorogato ex lege dall’art. 155 c.p.c. al lunedì successivo 14.2.2022, allorquando si è poi perfezionata la notificazione.

7. Venendo al merito del ricorso, risulta infondata la prima censura.

In effetti, a prescindere dalla corretta applicazione nel caso specifico da parte del Ministero resistente dell’art. 50 D.P.R. n. 335/1982, aspetto che sarà approfondito di seguito, non si ritiene esservi alcun dubbio sul fatto che le limitazioni ai diritti del personale della Polizia di Stato rispondono alle esigenze organizzative dell’amministrazione e al necessario bilanciamento tra più interessi costituzionalmente rilevanti.

8. Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano che erroneamente l’amministrazione ha fatto nel caso in questione applicazione dell’art. 90, co. 23, l. 289/2002, norma abrogata nel 2021, prima che gli istanti inviassero le loro comunicazioni all’amministrazione. Dunque, irrilevante la circostanza che l’associazione era stata costituita in via anticipata rispetto alla comunicazione di partecipazione dei dipendenti.

La censura, per quanto fondata, non risulta decisiva ai fini della questione o meglio per annullare gli atti impugnati, vuoi perché deve essere limitata al solo provvedimento adottato nei riguardi di LO LU (è l’unico rispetto al quale c’è stato un rimando a tale disposizione), vuoi, soprattutto, perché tale profilo, per quanto risulta dalla motivazione degli atti gravati, è da considerarsi marginale, a fronte del diniego prevalentemente basato sull’art. 50 D.P.R. cit. e sull’incompatibilità dell’attività con i doveri di ufficio.

9. Con la terza doglianza, ed in parte anche con quanto indicato nel secondo dei motivi di gravame, si contesta la violazione dell’art. 50 D.P.R. cit., poiché, l’amministrazione, travisando i fatti, avrebbe erroneamente considerato l’attività futura della “Asd Solution Dog Training” come potenzialmente lucrativa.

9.1 Deve premettersi che l’art. 50 D.P.R. cit., in linea con quanto previsto dall’art. 60 D.P.R. n. 3/1957 (norma primaria che disciplina gli incarichi extra officio dei dipendenti pubblici), stabilisce, peraltro in modo più stringente, in ragione delle peculiari funzioni svolte dal personale della Polizia di Stato,

le “ incompatibilità ” del personale della Polizia di Stato, disponendo che “ non può esercitare il commercio, l’industria né alcuna professione o mestiere o assumere impieghi pubblici o privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, salvo i casi previsti da disposizioni speciali ”. Il fondamento di tale disposizione è pacificamente ravvisato nell’esigenza di vietare l’esercizio di attività lavorative caratterizzate da continuità e prevalenza, incompatibili, pertanto, con gli obblighi di fedeltà, diligenza e puntualità propri del rapporto di pubblico impiego, in ossequio al principio di esclusività garantito dall’art. 98 della Costituzione, nonché del principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione.

9.2 Inoltre, deve evidenziarsi che, sul tema, la giurisprudenza, oltre a riconoscere la spettanza al datore di lavoro pubblico della valutazione della legittimità dell’incarico e della sua compatibilità, soggettiva ed oggettiva, con i compiti propri dell’ufficio, evidenzia come la situazione di incompatibilità debba essere valutata in astratto, sul presupposto che la norma mira a salvaguardare le energie lavorative del dipendente al fine del miglior rendimento, indipendentemente anche dalla circostanza che questi abbia sempre regolarmente svolto la propria attività impiegatizia (cfr. C.G.A.R.S., sez. giurisd., n. 794/2019).

9.3 Fatte tali premesse, la censura non è fondata.

L’amministrazione, infatti, risulta aver adeguatamente motivato il perché ha ritenuto che, malgrado la dichiarazione di intenti dei ricorrenti e la costituzione di un’associazione formalmente senza scopo di lucro, nella specie vi fosse il rischio che, di fatto, l’attività della “Asd Solution Dog Training” potesse essere finalizzata al profitto.

In particolare, si è arrivati a tale conclusione valorizzando la tipologia di corsi da svolgersi (ricavata dallo statuto dell’associazione e dal verbale del 23.5.2021), rivolti anche a soggetti dediti all’attività cinofila professionalmente. Peraltro, tra le varie attività, oltre quella strettamente dedicata ai cani, era stata segnalata all’Agenzia delle Entrate anche quella di “bar ed altri esercizi simili senza cucina” e nello Statuto risultava pure quella di “organizzazione e gestione di impianti e strutture sportive di ogni tipo”.

Inoltre, l’amministrazione ha eccepito l’inopportunità di una collaborazione da parte degli istanti con la “Asd Solution Dog Training”, atteso che costoro avrebbero potuto sfruttare la professionalità e/o le conoscenze acquisite nell’ambito della Polizia di Stato in favore di soggetti privati, nonché divulgare le tecniche ivi apprese.

Anche sotto tale aspetto, il provvedimento risulta adeguatamente motivato, poiché, anche laddove, come sostenuto, il lavoro dei ricorrenti sia effettivamente limitato alla “ conduzione dei cani in ambito operativo ”, è altrettanto vero che, per ragioni di servizio, vengono inevitabilmente a conoscenza di tecniche di addestramento di tali animali, che l’amministrazione, nella sua discrezionalità, ha ritenuto di voler salvaguardare.

10. Per quanto indicato, risulta infondata anche la quarta censura, che, almeno, in parte, deve essere considerata generica, nella misura in cui fa riferimento ad una disparità di trattamento non meglio specificata.

11. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

12. La peculiarità della vicenda consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO NA, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

NI NE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI NE	RO NA

IL SEGRETARIO