Pubblicato il 19/01/2026

N. 01056/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12407/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12407 del 2024, proposto da
UC OR, rappresentato e difeso dagli avvocati Simona Fell, Francesco Leone, Rosy Floriana Barbata, Margherita Piscitello, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Leone in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Dip. della Programm., dei Dispositivi Medici, del Farmaco e delle Politiche in Favore del Ssn, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto trasmesso con nota prot. DGPROF0047848-P-05/08/2024, emesso dal Ministero della

Salute – Dipartimento della Programmazione, dei Dispositivi Medici, del Farmaco e delle Politiche

in favore del Servizio Sanitario Nazionale, ex Direzione Generale delle professioni sanitarie e

delle risorse umane del Servizio Sanitario Nazionale – Ufficio II, con il quale è stato subordinato il riconoscimento del titolo conseguito in Spagna, “Curso Superior en Higiene Bucodental”, presso

"CEU – Universidad San Pablo” di Madrid (Spagna) e rilasciato in data 01/12/2022, all’espletamento

di una misura compensativa, consistente, a sua scelta, in una prova attitudinale o in un tirocinio di

adattamento, nei termini e nei modi indicati nel ricorso, ai fini dell’esercizio in Italia della

corrispondente professione sanitaria di Igienista dentale;

- della nota del 24 luglio 2024 con la quale il Dipartimento della Programmazione, dei Dispositivi

Medici, del Farmaco e delle Politiche in favore del Servizio Sanitario Nazionale, ex Direzione

generale delle Professioni sanitarie e delle risorse umane del S.S.N., ha richiesto a parte ricorrente

di effettuare un’opzione di scelta tra la prova attitudinale e il tirocinio di adattamento, nei termini e

nei modi indicati nel ricorso, attraverso un apposito modulo;

- del verbale recante il parere espresso dalla Conferenza di Servizi di cui all’articolo 16, comma 5,

del d.lgs. n. 206 del 2007, nella seduta del giorno 8 maggio 2024;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto,

potenzialmente lesivo della sfera giuridica di parte ricorrente;

PER L’ADOZIONE DI MISURE COLLEGIALI EX ART. 55 C.P.A.

volte all’adozione di ogni provvedimento utile a consentire l’annullamento o la riduzione della

misura compensativa disposta nei confronti della ricorrente, in quanto abnorme e sproporzionata;

NONCHÉ PER L’ACCERTAMENTO

dell’interesse di parte ricorrente ad ottenere l’annullamento o la riduzione della misura

compensativa disposta nei suoi confronti, sulla base dei necessari parametri di proporzionalità e in

relazione al complesso iter di studi già acquisito;

E PER LA CONDANNA EX ART. 30 C.P.A. DELLE AMMINISTRAZIONI INTIMATE

al risarcimento del danno in forma specifica, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., mediante l’adozione di un

provvedimento che disponga in favore di parte ricorrente l’annullamento o la riduzione della

misura compensativa assegnatale, nel rispetto dei parametri di proporzionalità, nonché, ove

occorra e, comunque in via subordinata, al pagamento del danno subito e subendo, con interessi e

rivalutazione, come per legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa CL AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, esponendo di essere abilitata in Spagna alla professione di igienista dentale per aver conseguito il titolo di “Técnico Superior en Higiene Bucodental” (Tecnico superiore in Igiene oro-dentale) presso il "CEU - Instituto Superior de Estudios Profesionales de Madrid”, di Madrid (Spagna), e, successivamente, il titolo denominato “Curso Superior en Higiene Bucodental”, presso l’Istituzione Universitaria "CEU – Univesidad San Pablo" di Madrid (Spagna), impugna il provvedimento con il quale il Ministero della Salute ha ritenuto di subordinare il riconoscimento in Italia della ridetta qualifica professionale al superamento di una misura compensativa, consistente, in alternativa, in una prova attitudinale nelle discipline ivi indicate per un totale di 94 crediti o in un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi.

1.1 La ricorrente adduce i seguenti motivi di ricorso:

I. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 della direttiva 2005/36/CE e ss.mm.ii. – violazione degli art. 22 del d.lgs. N. 206 del 9 novembre 2007 – violazione dei principi europei di libertà di circolazione delle professioni, di concorrenza e di iniziativa economica – violazione della convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione – ingiustizia manifesta – violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 7 agosto 1990 – eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa – arbitrarietà dell’azione – eccesso di potere per difetto di motivazione - difetto di istruttoria e travisamento dei fatti ”: la misura compensativa del conseguimento di ulteriori 94 Crediti Formativi Universitari (su 180 totali), oggetto di valutazione attraverso una prova attitudinale ovvero di un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi con formazione complementare negli stessi ambiti disciplinari, sarebbe “abnorme”. Non sussisterebbe alcun gap di contenuto tra il corso sostenuto (e superato) in Spagna e il corrispondente italiano. L’Amministrazione non avrebbe esaminato il percorso di studi seguito in Spagna;

II. “ Violazione e falsa applicazione dei considerando mm. 1, 3, 16 e 19 e dell’art. 14, commi 5 e 6, della direttiva 2005/36/CE – violazione e falsa applicazione degli artt. 3, par. 1, let. C), 49, 52, 56 del T.F.U.E. – violazione del principio di non discriminazione e di concorrenza – violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 7 agosto 1990 – difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – violazione del principio di proporzionalità ”: il Decreto ministeriale impugnato sarebbe affetto da un evidente profilo di sproporzionalità dell’azione amministrativa, “atteso che implementare un corso di formazione già perfettamente sovrapponibile al corrispettivo italiano, non può in alcun modo giustificare la previsione di una misura compensativa che si concretizza in una sostanziale ripetizione del corso stesso, che dovrebbe soltanto essere integrato”.

2. Si è costituito il Ministero contestando tutto quanto ex adverso dedotto ed in particolare insistendo sulla non sovrapponibilità dei due percorsi formativi, italiano e spagnolo.

3. Con ordinanza cautelare n. 5530 del 5 dicembre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare.

In sede di appello, il Consiglio di Stato con ordinanza n. 794 del 28 febbraio 2025 ha confermato il decisum dei giudici di primo grado affermando che:

“ Ritenuto che, all’esame sommario proprio della presente fase, non sussistono i presupposti per la concessione della tutela cautelare invocata dall’appellante, risultando il provvedimento adeguatamente motivato sulla base delle considerazioni dell’organo tecnico preposto in seno alla Conferenza di servizi dell’8 maggio 2024;

Considerato, in particolare, che la suddetta conferenza di servizi risulta aver valutato entrambi i titoli conseguiti dall’appellante all’estero (“-OMISSIS-” e “-OMISSIS-”), raffrontato il percorso formativo -OMISSIS- con quello previsto in Italia e rilevando differenze sostanziali, consistenti in carenze contenutistiche nelle discipline caratterizzanti e professionalizzanti previste dall’ordinamento universitario italiano, ritenute fondamentali per l’acquisizione di specifiche competenze necessarie per l’esercizio della professione;

Rilevato che l’appellante non ha calibrato le proprie censure in termini sufficientemente specifici, ponendo a confronto, in concreto, il percorso di studi seguito all’estero con quello previsto in Italia, e che, pertanto, non emergono evidenti profili di illogicità, arbitrarietà o travisamento del fatto, che segnano il limite del sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche dell’Amministrazione;

Ritenuto, infine, che il pregiudizio relativo all’impossibilità di svolgere, nell’immediato, l’attività lavorativa, oltre ad essere ristorabile per equivalente pecuniario, non tiene conto della possibilità, alternativa rispetto alla partecipazione ad un tirocinio di adattamento, di sottoporsi in tempi più brevi ad una prova attitudinale, e risulta comunque recessivo (considerata anche l’avvenuta fissazione dell’udienza di merito dinanzi al T.a.r.), rispetto a quello pubblico a che la professione venga esercitata da soggetti muniti delle necessarie qualifiche, a tutela della salute e della sicurezza dei pazienti ”.

4. All’udienza del 16 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere respinto, anche alla luce dei precedenti giurisprudenziali della Sezione dai quali non si rinvengono ragioni per discostarsi ( ex multis : sentenze n. 910 del 2025; n. 15565 del 2023; n. 18621 del 2023).

5.1 In particolare, questo TAR in fattispecie analoga alla presente ha già affermato che:

“ Nel caso in esame, l’amministrazione ha subordinato il riconoscimento del titolo della ricorrente al superamento di una misura compensativa, che dovrà consistere, a scelta del ricorrente, o in un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi – con formazione complementare in diverse materie – o in una prova attitudinale da svolgersi in lingua italiana negli stessi ambiti disciplinari, riducendo il periodo di tirocinio.

Ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato non sia affetto dai vizi denunciati.

In primo luogo, il provvedimento risulta aver effettuato un’attenta analisi dei due percorsi e compiutamente motivato.

In particolare, la Conferenza di servizi, richiamata nel provvedimento, ha evidenziato le differenze sostanziali della formazione complessiva del ricorrente rispetto al percorso formativo previsto dall’ordinamento didattico italiano, per il conseguimento della qualifica professionale di igienista dentale; in particolare, ai sensi dell’art. 22, comma 8 bis, del d.lgs. n. 206 del 2007, la decisione di imporre un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale è motivata dalle seguenti difformità, anche contenutistiche:

a) la formazione non universitaria spagnola, diversamente da quella prevista ed effettuata in Italia che ha natura universitaria; in particolare in Spagna si tratta di una qualifica professionale conforme all’art.11, lettera c), della direttiva 2005/36/CE, mentre in Italia è una qualifica professionale conforme all’art. 1l, lettera d), della direttiva 2005/36/CE;

b) la durata del corso di due anni, rispetto alla durata di tre anni previsti dall’ordinamento italiano universitario.

Nel verbale della Conferenza sono stati poi esaminati analiticamente il percorso formativo seguito in Spagna, con la verifica della durata, del contenuto, dell’impegno formativo teorico e pratico, per poi procedere a esaminare le concordanze o discordanze dei due corsi (italiano e spagnolo).

Inoltre, non sussiste alcuna sproporzione nell’individuazione della durata di 18 mesi per il tirocinio formativo, anche alla luce del fatto il percorso spagnolo si articola in due anni con una carica oraria complessiva di n. 2000 ore di cui n. 150 ore non professionalizzanti e 370 ore di formazione presso centri di lavoro, mentre l’ordinamento italiano prevede invece un monte ore pari a complessive 4500 ore, articolato su tre anni con formazione diretta/frontale” (cfr. sentenza TAR Lazio, Roma n. 910 del 2025) .

5.2 I titoli posseduti dalla ricorrente secondo quanto riportato nel provvedimento gravato sono identici a quelli su cui si è pronunciata la Conferenza dei Servizi dell’8 maggio 2024, che dopo aver esaminato i diversi di studi e analizzato i titoli ha evidenziato le differenze emerse ed in particolare:

“ Dalla valutazione dei percorsi sopra indicati, la formazione professionale complessiva della ricorrente presenta differenze e carenze sostanziali in termini contenutistici rispetto al percorso formativo previsto dall'ordinamento didattico italiano, per il conseguimento della qualifica professionale del titolo di Igienista dentale, in particolare ai sensi dell'articolo 22, comma 8 bis, la decisione di imporre un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale è motivata da:

a) la prima difformità viene evidenziata da una formazione diversamente da quella prevista ed effettuata in Italia; in particolare in Spagna è una qualifica professionale conforme all'articolo 11, lettera c, della direttiva 2005/36/CE mentre in Italia è una qualifica professionale conforme all'articolo 11, lettera d, della direttiva 2005/36/CE;

b) la seconda difformità è motivata dalla carenza contenutistica delle discipline caratterizzanti e professionalizzanti previste dall'ordinamento universitario italiano.

Al riguardo, si evidenzia la totale assenza delle competenze acquisite tramite lo studio nelle tecniche e tecniche mediche applicate, nel campo dell'igiene dentale, nelle odontostomatologiche, nelle scienze interdisciplinari cliniche (anestesiologia, gastroenterologia, malattia del sangue), nella medicina legale fondamentali per l'acquisizione di specifiche competenze

in ambito di prevenzione primaria, secondaria e terziaria in età pediatrica, adolescenziale, a geriatrica, con particolare risalto a tutte le possibili correlazioni, supportate fortemente evidenze scientifiche, tra patologie orali e compromissioni sistemiche… ”.

5.3 Infondate si rivelano dunque le censure di parte ricorrente alla luce della approfondita istruttoria svolta dall’Amministrazione nella valutazione del percorso formativo estero da cui sono emerse le suddette difformità sostanziali rispetto a quello italiano, consistenti in carenze contenutistiche nelle discipline caratterizzanti e professionalizzanti previste dall’ordinamento universitario italiano e ritenute fondamentali per l’acquisizione di specifiche competenze necessarie per l’esercizio della professione.

6. Peraltro, da ultimo, la Corte di giustizia dell’Unione europea, sezione VIII, 20 novembre 2025, cause riunite C-340/24 e C-442/24, ha affermato che:

“ Gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non impongono allo Stato membro ospitante un obbligo di prendere in considerazione, nell'ambito dell'esame di una domanda di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto da tale Stato e sia privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato ”.

Detta pronuncia è stata adottata in un giudizio avente ad oggetto il riconoscimento infracomunitario delle qualifiche professionali, con particolare riferimento al titolo di specializzazione all’insegnamento sul sostegno, ma è applicabile alla fattispecie in esame perché si pronuncia sull’interpretazione dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, letto alla luce dell’obiettivo comunitario della eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri e della libera circolazione degli insegnanti.

7. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del Ministero resistente che si quantificano in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre oneri e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI IS IG, Presidente

CL AN, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CL AN	RI IS IG

IL SEGRETARIO