Pubblicato il 15/12/2025

N. 00559/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00099/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 99 del 2023, proposto da
BE RO, FO RO, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristian Immovilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Berenice Stridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’ottemperanza

alla sentenza n. 226/2021 in data 10 settembre 2021 del T.A.R. Emilia-Romagna - Sezione staccata di Parma e conseguente declaratoria di nullità del provvedimento del 25 marzo 2022.

………………….per l’accertamento…..

del diritto al rimborso della somma versata di € 55.458,74.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa AO ZA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha instato per l’ottemperanza alla sentenza n. 226/2021 in data 10 settembre 2021 di questa Sezione, chiedendo l’accertamento del diritto al rimborso della somma indebitamente pagata di euro 55.458,74 e della nullità del provvedimento del 25 marzo 2022.

Il Comune di Reggio Emilia, costituitosi in giudizio il 4 aprile 2023, ha depositato memoria difensiva l’8 maggio 2023.

I ricorrenti hanno depositato in giudizio memoria di replica il 12 maggio 2023.

Con sentenza “non definitiva” n. 185 del 25 maggio 2023 questa Sezione ha rigettato la domanda di declaratoria di nullità del provvedimento comunale del 25 marzo 2022, proposta nell’esercizio dell’ actio iudicati , e ha disposto per il resto la conversione del rito processuale, con conseguente rimessione della causa sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario.

Il Comune di Reggio Emilia ha depositato in giudizio atti difensivi il 30 ottobre 2025 e l’11 novembre 2025.

Parte ricorrente ha depositato memorie difensive il 31 ottobre 2025 ed il 12 novembre 2025.

Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2025, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La presente controversia attiene alla legittimità del riesercizio del potere amministrativo, in seguito a sentenza di accoglimento del ricorso avverso il provvedimento del Comune di Reggio Emilia del 1° luglio 2019 - recante determinazione delle somme dovute dai ricorrenti (atto di approvazione della S.C.I.A. in sanatoria PG n. 30055/2017 del 29 marzo 2017 con determinazione degli oneri dovuti) -, in punto di calcolo di quanto da versare da parte degli interessati a titolo di “oblazione” e di “monetizzazione parcheggi”, alla luce dello ius superveniens rispetto al giudicato.

Parte ricorrente espone in fatto che:

- la sentenza n. 226/2021 di questo Tribunale ha annullato “ il provvedimento comunale del 1° luglio 2019, nella parte in cui lo stesso determina la somma dovuta a titolo di oblazione, dovendo il Comune di Reggio Emilia provvedere nuovamente a tale determinazione in applicazione del criterio differenziale, ossia sottraendo dagli oneri di urbanizzazione per la nuova destinazione d’uso “gli oneri previsti, nelle nuove costruzioni, per la destinazione d'uso in atto .”, e nella sentenza si statuisce, inoltre, che “ Risulta, dunque, per tabulas che il progetto presentato dai ricorrenti conteneva la previsione di realizzazione di parcheggi pubblici P2 (oltre che di parcheggi privati P1) … In accoglimento del presente motivo di ricorso va, conseguentemente, annullato il provvedimento del 1° luglio 2019 in parte qua, ossia nella parte in cui lo stesso determina la somma relativa alla monetizzazione parcheggi, con obbligo per l’Amministrazione comunale di riprovvedere a tale determinazione tenendo in conto quanto proposto dai ricorrenti in merito alla realizzazione dei parcheggi pubblici, realizzazione legata all’intervento di “cambio d’uso” di che trattasi ”;

- nell’eseguire la citata pronuncia il Comune di Reggio Emilia ha errato, applicando i parametri di legge vigenti all’epoca della presentazione dell’istanza di sanatoria, anziché quelli vigenti al momento dell’adozione del nuovo provvedimento in seguito a detto annullamento;

- va applicata la nuova disciplina urbanistica che ha ricondotto l’uso attuale del fabbricato (artigianato di servizi per la riparazione di autoveicoli) nella stessa categoria di provenienza e cioè quella produttiva, ciò comportando che, a differenza del giudicato (laddove si è esaminata la disciplina che prevedeva una differente categoria tra l’uso attuale e quello di provenienza), al momento del riesame imposto dalla sentenza, con la rideterminazione degli oneri, ambo gli usi sono stati ricondotti nella medesima categoria [quella produttiva (C)];

- a tale conclusione induce il Regolamento edilizio locale, che ricomprende nella categoria “produttiva” la sottocategoria C6 “artigianato di servizio agli automezzi”, categoria che si differenzia da quella che, invece, è ricompresa nella categoria “direzionale” (D), che alla voce “D5” ricomprende l’artigianato di servizi alla persona ed alla casa, e a tale inquadramento urbanistico corrisponde la delibera n. 75 del 16 settembre 2019, che disciplina il contributo di costruzione riproducendo gli indirizzi imposti dalla Regione Emilia-Romagna, con la conseguenza che, per la categoria produttiva che include l’artigianato di servizi per autoveicoli, si accede al medesimo carico urbanistico e, dunque, non vi sono oneri differenziali da computare.

Secondo la difesa attorea, infine, vi sarebbe anche una discrepanza tra un primo provvedimento del Comune di Reggio Emilia applicativo della normativa vigente al momento del riesame ed un secondo provvedimento applicativo della norma previgente, sicché i ricorrenti, per un fatto che la normativa locale non reputa più rilevante sul piano urbanistico, hanno indebitamente pagato la somma di euro 55.458,74.

Alla luce dei riferiti elementi parte ricorrente ha agito in giudizio chiedendo la declaratoria di nullità del provvedimento di riesame per violazione del giudicato e, quindi, la restituzione di quanto versato e non dovuto.

Con un primo motivo di ricorso “ Violazione della sentenza n. 226/2021 di questo Tribunale, in osservanza dell’art. 112 e ss del D.Lgs 104/2010. Violazione del principio di buona fede e correttezza. Violazione del principio tempus regit actum; violazione dell’art. 3 RUE-PSC, riprodotto identico nel PUG adottato; violazione della disciplina sui parcheggi prevista nel regolamento edilizio locale; nullità ai sensi dell’art. 21 septies della legge 241/90 ” gli esponenti lamentano che l’Amministrazione con il censurato atto, in conformità al giudicato, avrebbe dovuto rieditare il potere in base alla normativa sopravvenuta, sia per quel che concerne gli oneri di urbanizzazione e i costi di costruzione, che per quel che riguarda la disciplina sui parcheggi (con riferimento al principio generale statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 11/2016), anche per non adottare atti contra legem .

In particolare, sostiene la difesa attorea che, successivamente al giudicato, per la normativa urbanistico-edilizia locale non vi è più una categoria di provenienza ed una di arrivo, in quanto ambo le destinazioni (artigianato di servizi per riparazioni auto, C6, e produttiva, C1), sono state accorpate nella medesima categoria, e cioè quella produttiva, ossia la C, dovendo quindi il nuovo calcolo degli oneri dovuti considerare tale sopravvenienza.

Aggiungono gli esponenti che l’allegato alla delibera n. 75/2019, prevede che la QCC (quota costo di costruzione) non è dovuta per le funzioni produttive, mentre, il Comune ha computato nel caso specifico la QCC, che, dunque, è stata indebitamente versata; parimenti, per la monetizzazione dei parcheggi (comunque richiesti in dotazione anche dalla nuova normativa), nel cambio d’uso da C1 a C6, la stessa è mutata a favore dei ricorrenti con indici più favorevoli, previsti dalla normativa sopravvenuta con variante al RUE e, poi, con il PUG adottato, dovendosi quindi attualizzare anche tale elemento.

Con il secondo motivo di ricorso “ Violazione degli artt. 7 e 28 della Legge Regionale Emilia Romagna n. 15 del 2013, violazione degli artt. 16 bis e 17 della Legge Regionale Emilia Romagna n. 23/2004, dell’art. 36 del DPR n. 380/2001, eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità ” gli esponenti ritengono dovuto il rimborso delle somme reputate indebite, poiché la normativa sopravvenuta (ai sensi dell’art. 7 della Legge Regionale n. 15/2013) riconduce l’attività di cui si discute, ossia il cambio di destinazione d’uso, all’edilizia libera con comunicazione (CILA).

Secondo la prospettazione attorea, quindi, non è corretto neppure applicare la disciplina sulla sanatoria di cui agli articoli 36 del D.P.R. n. 380/2001 e 17 della Legge Regionale Emilia-Romagna n. 23/2004: da ciò deriva che è errato il moltiplicatore (per due) dell’oblazione, mentre è applicabile la mera sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 16- bis della Legge Regionale Emilia.Romagna n. 23/2004.

In sintesi, parte ricorrente ritiene che (anche in forza della disciplina regionale sugli oneri di urbanizzazione, nonché rispetto a quanto prescrive l’art. 28 della Legge Regionale Emilia-Romagna n. 15/2013) non vi siano più differenze tra categorie di provenienza (C1) e di uso attuale (C6) per esservi una unica categoria “produttiva”, che inoltre l’oblazione non sia dovuta in misura doppia (rispetto al cambio di destinazione d’uso) in quanto la contestazione ora attiene all’ambito dell’edilizia libera (regime di Cila ai sensi dell’art. 16- bis della Legge Regionale Emilia-Romagna n. 23/2004) ed, infine, che sui parcheggi vadano applicate le tabelle più favorevoli sopravvenute. Quindi, con il descritto criterio di calcolo la difesa attorea formula la pretesa di rimborso della somma di euro 55.458,74, indebitamente versata in forza del provvedimento di esecuzione della sentenza de qua , con il ricalcolo all’attualità.

Il Comune di Reggio Emilia, negata la contraddittorietà tra i due provvedimenti - che sarebbero l’uno provvisorio ed il secondo definitivo a seguito delle richieste degli esponenti -, con riferimento al censurato atto del 25 marzo 2022 (con cui l’Ente locale ha rideterminato l’oblazione e ha irrogato la sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 36, comma 2, del D.P.R. n. 380/01 ed ai sensi dell'art. 16- bis della L.R. n. 23/2004, in esecuzione di quanto statuito da questa Sezione con la sentenza n. 226/2021) ha precisato che successivamente alle interlocuzioni endoprocedimentali, anche in ragione della dichiarazione dei ricorrenti di non voler più procedere alla realizzazione dei parcheggi, ha ritenuto di applicare l'oblazione/sanzione pari a Euro 38.087,09 (doppio del contributo di costruzione), ricalcolata come disposto dalla sentenza n. 226/2021, oltre ad Euro 15.371,65 per monetizzazione parcheggi, per un totale di Euro 53.458,74 (per la difformità inerente l'unità immobiliare identificata catastalmente con il subalterno 17); è stata, altresì, applicata la sanzione pecuniaria pari a Euro 2000,00 (Euro 1000,00 + Euro 1000,00), ai sensi dell'art. 16- bis “ Sanzioni per interventi di attività edilizia libera ” della L.R. n. 23/2004, per le due unità identificate catastalmente con il subalterno 15 e con il subalterno 16, scomputando infine la parte eccedente rispetto a quanto già versato dai ricorrenti in esecuzione del provvedimento gravato nel precedente giudizio (di parziale annullamento della sanzione ed oblazione).

Nel merito, l’Amministrazione controdeduce sottolineando che nel caso di specie l’Ente non era chiamato ad applicare lo ius superveniens in quanto, nel rieditare il provvedimento di calcolo degli oneri di sanatoria, andava osservata la normativa vigente al momento della presentazione dell’istanza; la difesa comunale aggiunge che, comunque, anche in applicazione della normativa sopravvenuta invocata da parte attrice, il calcolo del costo di costruzione va parametrato alla disciplina vigente al momento dell’istanza di sanatoria.

Quanto al primo punto, la difesa comunale precisa che il dictum della sentenza di annullamento n. 226/2021 era chiaro nello stabilire i criteri di riedizione del potere, ossia il differenziale tra gli usi e lo scomputo dei parcheggi realizzandi, dictum pedissequamente ottemperato dall’Ente, con accoglimento dell’istanza attorea di non applicazione di detto scomputo in seguito alla rinuncia alla realizzazione dei parcheggi.

Quanto al secondo punto, il Comune resistente evidenzia che l’applicazione delle tabelle più favorevoli non è consentita dalla normativa sopravvenuta in quanto, come precisato nel gravato atto, “ per esplicita disposizione della relativa Delibera di Consiglio Comunale ID n.75 del 16.09.2019 sono applicabili solo nel caso di titoli edilizi - -ivi comprese le sanatorie - presentati a partire dal 1.10.2019… Non appare possibile quindi, stante il fatto che la pratica così come riconosciuto anche dallo stesso Avv. Immovilli, risulta ancora “aperta”, procedere all’utilizzo delle nuove tabelle di cui si fa menzione, confermando pertanto la commutazione indicata nell’ultima nota inviata ai sigg.ri RO, basata sulle tabelle in vigore al momento della presentazione della sanatoria in questione in ossequio al principio “ tempus regit actum” (…) ”.

La difesa comunale, sulla contestazione attorea in merito all’applicazione della disciplina sulla sanatoria di cui agli artt. 36 del D.P.R. n. 380/2001 e 17 della legge Regione Emilia-Romagna n. 23/2004, sottolinea che il giudicato annullatorio non ha riguardato l’illecito edilizio ( an ) che come tale è stato confermato, bensì, esclusivamente il calcolo degli oneri dovuti ( quantum ).

La difesa attorea replica che non è corretta la tesi dell’applicabilità delle nuove tabelle solo nel caso di titoli edilizi presentati dall’1 ottobre 2019, perché in tale norma non è sussumibile il caso in esame per una pluralità di motivi: 1. non si tratta di successione di tabelle, bensì, della differente ipotesi di inquadramento stesso all’interno delle categorie sugli oneri di urbanizzazione (il passaggio dalla categoria dell’artigianato di servizi all’autovettura, dal direzionale (D) all’industria (C), ha generato un corrispondente riclassamento di categoria di computo degli oneri di urbanizzazione), ciò significando che non vi è più alcuna differenza da computare a titolo di passaggio di categoria perché non v’è alcun passaggio, 2. la ratio della disciplina consiste nell’evitare che si applichino tabelle meno favorevoli ai procedimenti in corso, 3. la norma non fa riferimento ai titoli in sanatoria perché tale titolo, come nel caso di specie, è rilasciato solo con il pagamento dei relativi oneri.

Sulla eccepita sottoposizione al regime di Cila, i ricorrenti evidenziano che, a fronte dell’accertamento dei presupposti della sanatoria, valutati dalla sentenza, si sarebbe dovuto dare corso non già alla disciplina sanzionatoria sulla Scia, ma a quella della Cila; sottolinea, ancora, la difesa attorea che l’istanza è stata presentata spontaneamente dai ricorrenti per un abuso perpetrato dall’inquilino in sfregio alla disciplina contrattuale (che vieta ogni cambio di destinazione d’uso non assentito dalla proprietà), istanza cui avrebbero in astratto potuto rinunciare gli esponenti a fronte di un regime sugli oneri eccessivamente oneroso (con riferimento a Cons. Stato, Ad. Plen., n. 12/2018).

Concludono i ricorrenti sottolineando che il pagamento effettuato genera una disparità di trattamento ed un’ingiustizia manifesta per un procedimento ancora non definito, senza che al privato corrisponda più alcun vantaggio dal punto di vista urbanistico, in quanto alla fine del percorso si è tornati alla categoria “industria”, che è quella di partenza, avendo, però, versato la somma di € 55.458,74.

Con la sentenza “non definitiva” n. 185/2023 questa Sezione ha rigettato la domanda di declaratoria di nullità del provvedimento comunale del 25 marzo 2022, proposta nell’esercizio dell’ actio iudicati , e ha disposto per il resto la conversione del rito processuale, con conseguente rimessione della causa sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario: con tale pronuncia si è accertato che l’Amministrazione comunale si è rideterminata come ordinato dalla sentenza annullatoria n. 226/2021 dovendosi escludere la sussistenza di profili di inottemperanza/elusività, ma che restano da appurare eventuali vizi del nuovo atto autonomi rispetto ai vincoli conformativi nascenti dal giudicato, in particolare circa lo ius superveniens , pertanto, in questa sede va ora verificato se la normativa sopravvenuta vada applicata e, in tale ipotesi, se il caso di specie sia sussumibile nella normativa sopravvenuta (“ il Collegio rileva come la pretesa azionata, seppur esplicitamente riferita all’errata esecuzione del giudicato, si risolva nel rivendicare il diritto al rimborso della somma (versata) di € 55.458,74 per l’asserita erronea rideterminazione dell’“oblazione” e della “monetizzazione parcheggi” in contrasto con le norme attualmente vigenti, e cioè per non avere l’Amministrazione considerato la mutata situazione giuridica al momento del riesercizio della sua funzione, sì che – sotto detta prospettiva – le relative questioni, per implicare la spettanza di utilità fondate su sopravvenienze normative, ben possono essere esaminate nella sede loro propria, previa conversione dell’azione ex art. 32, comma 2, cod.proc.amm., a fronte di giudizio che deve quindi proseguire nelle forme del rito ordinario ”).

Il Comune resistente, negli atti depositati in seguito alla disposta conversione del rito, aggiunge rispetto alle già spiegate difese che:

- la variante al Regolamento Edilizio del 2019 ridisegna i tipi di uso degli immobili e i relativi raggruppamenti, in recepimento della L.R. n. 15/2013 (art. 28, comma 3), prevedendo che le funzioni prima ricadenti nella lettera B6) venissero spostate nel raggruppamento C) - Funzione Produttiva, con assunzione della nuova denominazione C6), e mantenendo tuttavia le stesse caratteristiche normative, e perciò, anche in presenza di tale modifica, il cambio d'uso rilevato nella SCIA in sanatoria permane, perché la destinazione C6) ( ex B6), pur facendo parte della stessa categoria C) degli edifici con destinazione C1) [Attività manifatturiere industriali o artigianali], prevede per gli edifici che ricadono nella funzione C6 l'individuazione di una superficie maggiore per parcheggi di uso pubblico e privato rispetto a quelli che ricadono in C1), configurandosi come maggiore carico urbanistico che implica pertanto il mutamento d'uso (con riferimento al parere n. 606026 del 20 novembre 2018 rilasciato dal Servizio Giuridico del Territorio, Disciplina dell'Edilizia, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna; doc.13);

- le sopravvenienze asserite dai ricorrenti (ossia il passaggio dalla categoria “produttiva “ (D) all’attuale categoria “ direzionale”( C) comportante il venir meno dell’aumento del carico urbanistico che aveva giustificato il richiamo agli oneri differenziali da computare, incidendo altresì sugli indici della dotazione aggiuntiva dei parcheggi con conseguente riduzione della monetizzazione degli stessi) non possono trovare adesione in quanto si arriverebbe paradossalmente ad alterare la natura dell’abuso edilizio eseguito, ovvero da “cambio di destinazione d’uso” con aumento di carico urbanistico e individuazione di nuovi parcheggi a “manutenzione straordinaria”;

- gli importi della sanatoria sono stati computati in riferimento alle tabelle in vigore al momento della presentazione della istanza di sanatoria e, non esistendo in materia di sanzioni amministrative una specifica disposizione normativa sull’applicazione del principio del favor , vige il principio del tempus regit actum , comportando l’assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole (con riferimento a Cons. Stato n. 4565/2021, n. 1566/2017, n. 3497/2010), mentre le eventuali deroghe capaci di estendere retroattivamente i benefici di norme sopravvenute devono essere espressamente previste dalla legge;

- la delibera del Consiglio Comunale ID n. 75 del 16 settembre 2019 (“ Recepimento della DAL n. 186/2018 in materia di disciplina del Contributo di costruzione ” in coerenza e coordinamento con la nuova legge urbanistica regionale n. 24/2017 e con la legge edilizia regionale n. 15/2013) disciplina il calcolo del contributo di costruzione che è alla base del calcolo delle oblazioni per il rilascio anche dei titoli in sanatoria (PDC e SCIA, con l’oblazione che va calcolata nel doppio del contributo di costruzione, quindi è pacifico che le tabelle si applichino anche ai titoli in sanatoria), e per precisa disposizione del punto 6.3.5 della delibera del C.C. n. 75/2019 “ la previgente disciplina sul contributo di costruzione si applica altresì alle domande di Permessi di Costruire, alle SCIA e alle CILA presentate entro il 30 settembre, nonché alle loro varianti non essenziali ovvero entro la precedente data di entrata in vigore della delibera consiliare di recepimento del presente atto di cui al precedente punto 6.3.1 ”, non specificando, come non viene specificato nella DAL 186/2018 recepita dalla delibera n. 75/2019, la natura delle istanze, ordinarie o in sanatoria, per cui la dicitura è da considerarsi onnicomprensiva;

- la delibera n. 75 del 16 settembre 2019 (mai impugnata dai ricorrenti), nel richiamare i vari provvedimenti normativi, cita subito dopo il D.P.R. n. 380 del 2001 nonché la Legge Regionale 21 ottobre 2004 n. 23 (“ Vigilanza e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di cui all’art.32 del D.L. 30 settembre 2003 n. 269 convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003 n. 326 ”), che disciplina proprio gli abusi edilizi e le sanatorie.

I ricorrenti, negli atti depositati in seguito alla conversione del rito ed in replica alle difese comunali, rimarcano che è necessaria l’applicazione dello ius superveniens al momento di riesercizio del potere (citando Consiglio di Stato n. 6848/2024; 8269/2023; 1900/2016), dovendosi applicare nel caso specifico la normativa attuale che non prevede un cambiamento di categoria urbanistica: non si tratta di provvedimenti repressivi, quale un ordine di demolizione o altre sanzioni edilizie, che non sono mai stati attivati nel caso di specie, ma della normativa applicabile alla spontanea presentazione di un titolo in sanatoria che si perfeziona ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 (“ il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia ”), e ciò trova conferma nell’art. 17 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna n. 23/2004 che “subordina” il rilascio del Permesso di costruire e della SCIA al pagamento del contributo di costruzione (citando in continuità la giurisprudenza amministrativa formatasi sulla negazione che si possa formare il silenzio assenso sulla domanda di condono, se non sono stati dimostrati tutti i requisiti richiesti, quali l’avvenuto pagamento dell’oblazione e degli oneri di concessione; con riferimento a T.A.R. Campania, Napoli, n. 1730/2020, Consiglio di Stato n. 6616/2019).

Aggiungono gli esponenti che nella fattispecie non vi sarebbe neppure un aumento del carico urbanistico come prova la tabella sugli oneri di urbanizzazione (doc. 43), in cui viene menzionata solo la categoria dell’artigianato di servizi alla casa ed alla persona, equiparandola, ai fini del carico urbanistico, alla destinazione commerciale, più onerosa, conseguendone che l’artigianato di servizi all’auto non è equiparato alla destinazione commerciale, ma appartenendo alla categoria produttiva ne segue il relativo regime, secondo un criterio interpretativo di norma generale-speciale: non occorre la definizione degli standard urbanistici ad uso parcheggio che nulla hanno a che fare con il calcolo del contributo di costruzione, il quale, in ogni caso, deve tener conto delle norme vigenti e non di quelle passate.

Illustrate le posizioni delle parti, va osservato, come già premesso, che con la sentenza di conversione del rito si è stabilito che, pur avendo l’Amministrazione comunale eseguito senza profili di inottemperanza/elusività la sentenza annullatoria del provvedimento di determinazione degli oneri dovuti a titolo di “oblazione” e di “monetizzazione parcheggi”, la riedizione del potere deve essere oggetto di autonomo giudizio in ragione dell’assunto attoreo sulle sopravvenienze normative favorevoli asseritamente disattese in modo ingiustificato dall’Ente locale, pertanto, va ora esaminato se la fattispecie de qua è sussumibile e in che modo nella nuova normativa invocata dai ricorrenti.

Preliminarmente, quindi, vanno chiarite le ragioni per le quali il riesercizio del potere amministrativo implichi nella fattispecie il riferimento allo ius superveniens ; a tal fine giova considerare che, come si avrà modo di precisare, la normativa sopravvenuta invocata dai ricorrenti non consiste in una nuova disciplina della sanatoria edilizia (infatti, non dispone nuovi casi o diverse ipotesi di sanatoria), bensì, attiene alla nuova classificazione degli usi ed ai conseguenti valori in termini di contributo di costruzione, usi (e relativi effetti in ordine alla determinazione degli oneri della sanatoria) sui quali aveva deciso la sentenza annullatoria ottemperanda e che, successivamente, hanno subito le invocate favorevoli modifiche.

In via generale, in seguito al giudicato annullatorio, l’Amministrazione è chiamata a verificare se si applicano nuove disposizioni normative in sede di riesercizio del potere e, nel caso specifico, non trattandosi di nuova disciplina di sanatoria urbanistico-edilizia (che segue peculiari principi), va osservato il principio del tempus regit actum , sussumendo il caso di specie nella sopraggiunta disciplina (nel caso de quo relativa alla classificazione degli usi ed alle relative conseguenze sul quantum del contributo di costruzione) al momento di riedizione del potere successivamente al giudicato. Per costante giurisprudenza, infatti, il principio di legalità e la regola tempus regit actum , che di esso costituisce corollario, impongono l’applicazione delle leggi esistenti nel momento in cui i singoli atti della procedura sono posti in essere, e anche nel caso di riesercizio del potere, successivamente all’annullamento giurisdizionale, deve trovare applicazione la normativa vigente in tale momento, posto che la funzione amministrativa ha una dimensione dinamica che impone un costante adeguamento del rapporto regolato dall’Amministrazione, in un determinato momento storico, al mutamento degli assetti organizzativi, procedimentali e sostanziali che il legislatore intende assicurare, con l’unico limite all’applicazione di detto principio che è costituito dalla verifica della “compatibilità processuale” tra la normativa sopravvenuta e il giudicato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2014, n. 1472).

Nella circostanza il giudicato conferma l’ an della sanatoria, che - secondo il Comune resistente - riguarda l’accertamento dell’abuso (facendone conseguire la cristallizzazione della normativa applicabile a questo momento o a quello della presentazione della SCIA in sanatoria), mentre - secondo i ricorrenti - afferisce alla intangibilità dei presupposti per la sanatoria dell’abuso; sul quantum, detta pronuncia annulla quanto disposto dal Comune definendo (e su questo le parti concordano) il criterio della parametrazione degli oneri della sanatoria sul differenziale d’uso e stabilendo il principio dello scomputo del realizzato per la monetizzazione dei parcheggi.

Sull’applicazione – in generale – dello ius superveniens fino alla conclusione del procedimento amministrativo, si è precisato, come evidenziato dalla giurisprudenza citata dalla difesa attorea, che “ è necessario delineare alcuni consolidati principi, enucleati da questo Consiglio di Stato, in relazione alla rilevanza delle sopravvenienze nel procedimento amministrativo e in relazione al contratto (di concessione) già stipulato. In tema di sopravvenienze normative, la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato distingue la fase precedente la conclusione del procedimento, che avviene con l’emanazione del provvedimento espresso, da quella successiva. Le sopravvenienze, sia di fatto che di diritto, rilevano e devono essere tenute in debito conto dall’amministrazione procedente, durante la fase procedimentale che va dalla presentazione dell’istanza fino all’emanazione del provvedimento conclusivo. È lo stesso principio del tempus regit actum, reclamato dall’appellante, ad imporre tale soluzione, in quanto al provvedimento amministrativo si applica la normativa in vigore al momento della sua adozione (ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 12.9.2023, n. 8269; Cons. Stato, Sez. V, 12.5.2016, n. 1900) ” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6848 del 30 luglio 2024). Quanto, poi, in particolare, alla specifica ipotesi del calcolo dell’oblazione in caso di sanatoria edilizia, è stato ripetutamente osservato che “ il principio per il quale gli oneri concessori vanno determinati secondo le tabelle vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria, e non a quello della presentazione della domanda, trova fondamento, in primo luogo, nell’applicazione del principio tempus regit actum, perché è soltanto con l’adozione del provvedimento di sanatoria che il manufatto diviene legittimo e, quindi, concorre alla formazione del carico urbanistico che costituisce il presupposto sostanziale del pagamento del contributo e, in secondo luogo, su considerazioni di ordine teleologico, in quanto consente di meglio tutelare l’interesse pubblico all’adeguatezza della contribuzione rispetto ai costi reali da sostenere ” (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3108 del 4 aprile 2024).

Ebbene, trattandosi nel caso di specie di procedimento di SCIA in sanatoria composto dalla presentazione del titolo nonché dal successivo provvedimento dell’Amministrazione sul quale è intervenuto il giudicato annullatorio circa il quantum dovuto, non vi è ragione di discostarsi dal surriferito consolidato orientamento che sancisce la doverosità dell’applicazione dello ius superveniens alla procedura da completare. Né, del resto, alla luce di quanto si è detto – circa portata del dictum giudiziale e natura del rapporto amministrativo da regolare –, sono configurabili preclusioni legate alla necessaria “compatibilità processuale” tra la normativa sopravvenuta e il giudicato.

Nella fattispecie, lo ius superveniens è individuato dalle parti nelle modifiche della disciplina urbanistico-edilizia intervenute nel 2019 (delibera comunale n. 75 del 2019) e, quindi - acclarato che alla luce del citato principio giurisprudenziale l’Amministrazione doveva applicare la disciplina vigente al momento dell’adozione delle nuove determinazioni - va verificata la sussumibilità del caso di specie nelle sopraggiunte disposizioni in materia.

Il Comune resistente, in sintesi, ritiene errata la prospettazione attorea perché la delibera comunale del 2019 – che per il calcolo del contributo del costruzione rinvia alle tabelle in vigore antecedentemente all’1 ottobre 2019 – sarebbe applicabile anche ai titoli in sanatoria, essendo il contributo di costruzione un elemento comune di calcolo per i titoli edilizi, compresi quelli in sanatoria; ex adverso , secondo parte attrice le tabelle previste da tale delibera non sono applicabili ai titoli in sanatoria perché ciò non è espressamente previsto né è aderente alla ratio della stessa, e inoltre esse non devono venire in considerazione dato che, in ragione della nuova classificazione dell’uso (da D a C), non deve darsi luogo ad alcun calcolo dell’oblazione, essendo stato eliminato il differenziale (tra uso di provenienza ed uso effettivo) sul quale la pronuncia annullatoria aveva ordinato di procedere al ricalcolo.

Il Collegio osserva che la delibera n. 75/2019 espressamente attiene al recepimento della disciplina regionale in materia di contributo di costruzione relativamente, per quanto interessa, all’individuazione di classi e valori: parte ricorrente correttamente, quindi, invoca tale delibera in punto di riclassificazione dell’area, che risulta favorevole agli esponenti avendo anche l’Amministrazione convenuto il passaggio dalla categoria D alla categoria C. Pertanto, le ulteriori considerazioni sull’applicazione delle tabelle precedenti di calcolo del contributo di costruzione (operazione conseguente all’individuazione della categoria) non risultano pertinenti al caso di specie, non potendosi individuare alcun differenziale d’uso in riferimento al quale applicare le tabelle stesse.

Sull’appartenenza dell’immobile - in base alla nuova classificazione comunale - alla categoria C, il Comune resistente non ha obiettato se non limitatamente alla sub-classificazione inerente il calcolo della superficie dei parcheggi, osservazione cui ha ampiamente e condivisibilmente controdedotto la difesa attorea (essendo manifestamente plausibile che l’artigianato di servizi per la casa o la persona, più oneroso, sia uso diverso dall’artigianato per l’auto come nel caso di specie); di conseguenza, risulta travolta la tesi comunale sulla maggiore ‘quota parcheggi’ in quanto consequenziale alla pretesa classificazione d’uso quale servizi alla casa o alla persona.

Da tali considerazioni emerge chiaramente che non sussiste più, in base allo ius superveniens , il presupposto per l’applicazione del criterio differenziale tra uso previsto ed effettivo, così come sostenuto dai ricorrenti.

Quanto all’applicazione della disciplina sulla sanatoria di cui agli artt. 36 del D.P.R. n. 380/2001 e 17 della legge Regione Emilia-Romagna n. 23/2004, sostiene il Comune resistente che il giudicato annullatorio non ha riguardato l’illecito edilizio ( an ) che come tale è stato confermato, bensì, esclusivamente il calcolo degli oneri dovuti ( quantum ); tuttavia, l’Amministrazione, attesa la necessaria applicazione dello ius superveniens , era chiamata a verificare la sussumibilità della fattispecie sostanziale (sulla quale verificare quale fosse il regime di sanatoria) nelle nuove ipotesi normative e l’Ente in giudizio non ha contestato la riconducibilità del caso concreto alle ipotesi di edilizia libera - Cila se non sotto il profilo, però da escludere, di inapplicabilità della normativa sopravvenuta.

Per le ragioni esposte, a completamento di quanto statuito con sentenza “non definitiva” n. 185 del 25 maggio 2023, il ricorso è fondato e va accolto, con annullamento del censurato atto e condanna dell’Amministrazione alla restituzione di quanto richiesto, attesa la mancata contestazione del concreto computo del dovuto, da attualizzarsi al saldo.

Le spese di lite, stante la particolarità della controversia, possono essere compensate, con refusione però del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, a completamento di quanto statuito con sentenza “non definitiva” n. 185 del 25 maggio 2023, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento comunale del 25 marzo 2022 e condanna il Comune di Reggio Emilia alla restituzione della somma di € 55.458,74 da attualizzarsi al saldo.

Le spese di lite sono compensate, con condanna del Comune di Reggio Emilia alla refusione del contributo unificato (nella misura versata).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

AO ZA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO ZA	Italo AS

IL SEGRETARIO