Pubblicato il 02/03/2026

N. 00080/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00266/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 266 del 2024, proposto da
Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari, Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Banca MO dei PA di Siena S.p.A., quale incorporante della MO dei PA di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Luconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

del diritto al pagamento della somma di euro 9.263,54= a titolo di clausola penale per il ritardato svolgimento dei lavori come prevista all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26.06.2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa IT AR, e per la conseguente condanna al pagamento di Banca MO dei PA di Siena S.p.A., avente causa dalla Cooperativa, al pagamento della relativa somma

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Banca MO dei PA di Siena S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa EN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Terni agisce nella presente sede per l'accertamento del diritto al pagamento della pretesa scaturente dall’applicazione della clausola penale contenuta all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26 giugno 2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa IT AR.

La vicenda in questione trova il proprio antecedente di fatto nella concessione per la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse, con cessione del diritto di superficie a privati: nel caso in esame la Cooperativa IT AR stipulava la relativa convenzione con il Comune di Terni, nella quale si regolamentavano lo svolgimento dei lavori ed i relativi diritti ed obblighi delle parti. In particolare, all’art. 9 della predetta convenzione si stabiliva che “per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati, si applicherà una penale corrispondente all’uno per mille del costo totale dell’intervento, così come risulta dal piano economico e finanziario allegato al progetto per i primi 30 giorni. Per i successivi 60 giorni verrà applicata una penale corrispondente al cinque per mille del costo dell’intervento. Alla scadenza del novantesimo giorno si applicheranno le clausole risolutive del contratto così come stabilito dal successivo art. 16”.

2. Il Comune di Terni ha azionato la predetta clausola emettendo, ai sensi del R.D. n. 639/1910, l’ingiunzione fiscale prot. n. 131622 del 30 luglio 2010 per il pagamento della somma di euro 9.263,54= nei confronti di MO dei PA di Siena Leasing e Factoring Banca, che aveva acquisito alcuni dei parcheggi dalla originaria costruttrice IT AR; la società ha impugnato il predetto provvedimento avanti al Tribunale di Terni, che, con sentenza n. 319/2012, ha declinato la giurisdizione in favore di questo T.A.R.. A seguito di riassunzione, il Tribunale amministrativo, con sentenza n. 447 del 13 luglio 2018 ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Banca, in quanto estranea all’originaria convenzione stipulata tra la IT AR e il Comune di Terni, peraltro in assenza, nell’atto di assegnazione dei parcheggi, di qualsiasi clausola che potesse estendere nei confronti dell’intimata la responsabilità per il ritardo o l’inadempimento della contraente originaria.

In sede di appello il Consiglio di Stato, sezione IV, con la decisione n. 3179 del 16 maggio 2019 ha riformato la sentenza di primo grado sotto il profilo del ritenuto difetto di legittimazione passiva e, premessa la natura di clausola privatistica della penale contrattuale azionata dal Comune di Terni, ha annullato l’ingiunzione fiscale, ritenuta strumento non idoneo per pretendere le somme richieste in assenza di un valido titolo esecutivo a monte; contemporaneamente il Giudice d’appello ha fatto salva la possibilità per l’Amministrazione comunale di agire a tutela della propria pretesa, in un autonomo giudizio di cognizione che accertasse la sussistenza dei presupposti di azionabilità della penale.

3. Il Comune ha quindi agito avanti al Tribunale di Terni per l’accertamento del diritto al pagamento della clausola penale, come già precedentemente determinata nell’ingiunzione fiscale: il Tribunale di Terni, con sentenza n. 870 del 13 dicembre 2023 ha nuovamente declinato la giurisdizione in ragione del fatto che la convenzione urbanistica del 26 giugno 2020 costituirebbe accordo di diritto pubblico ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, da devolversi alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

A seguito di rituale riassunzione avanti a questo T.A.R. il Comune espone di aver diritto a pretendere il pagamento della penale di cui al già citato art. 9 della convenzione, in quanto precostituzione pattizia del danno sofferto in ragione del superamento del termine di 14 mesi ivi previsto per la conclusione dei lavori per la realizzazione dell’intervento in esame, termine prorogato con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002. In concreto l’importo della penale era stato quantificato in conformità con la convenzione nell’1 x mille del costo totale dell’intervento per i primi 30 giorni di ritardo e nel 5 x mille del costo totale dell’intervento per i successivi 60 giorni di ritardo, per complessivi euro 451.981,31. Poiché MO dei PA risulta proprietaria pro-quota (quota millesimale 5,3533+ 15,1421) di posto auto e di box distinti al Foglio n. 117, part. n. 865 (sub 68 e sub 47), l’importo di sua spettanza è stato quantificato in euro 9.263,54.

4. Si è costituita per resistere in giudizio Banca MO dei PA di Siena S.p.a., quale incorporante della MO dei PA di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, la quale ha formulato innumerevoli eccezioni, sia in rito che nel merito.

4.1. Con riguardo alla questione della giurisdizione sulla presente causa l’intimata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in riassunzione, non avendo il Comune:

a) impugnato in punto di giurisdizione la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, che rilevando la devoluzione dell’accertamento al Giudice ordinario, avrebbe formato sul punto giudicato implicito;

b) proposto regolamento preventivo di giurisdizione avanti al Tribunale di Terni prima che quest’ultimo emettesse la sentenza nr. 870/2023;

c) impugnato la sentenza n. 870/13 del Tribunale di Terni, ed essendo ormai decorso il termine semestrale di decadenza dalla relativa impugnazione.

All’uopo la Banca ha quindi formulato istanza di regolamento di giurisdizione d’ufficio ex art. 11, comma 3, cod. proc. amm., al fine di dirimere il conflitto negativo di giurisdizione, e conseguente istanza di sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Cassazione.

4.2. Ancora, la Banca ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, dato che il 18 aprile 2018, con atto rep. n. 67988, ha trasferito all’utilizzatrice S.V. S.r.l la proprietà superficiaria del posto auto e del garage trasferitigli dalla sua dante causa, già oggetto di leasing, e dunque da allora non vanta più alcun diritto sui predetti beni. In subordine, è stata formulata istanza di chiamata in causa in manleva del terzo attuale proprietario dei parcheggi S.V. S.r.l..

4.3. Nel merito MO PA ha argomentato sotto plurimi profili che non sussistevano i presupposti per l’applicazione della penale perché, innanzitutto, non sarebbero mai stati superati i termini per la conclusione dei lavori, e, comunque, stante la variante ed il successivo atto aggiuntivo i termini dovevano iniziare a decorrere ex novo , come peraltro certificato dal collaudatore con atto del 6 dicembre 2003.

Inoltre la penale sarebbe nulla in quanto apposta dal Comune alla convenzione unilateralmente ed in assenza di negoziazione, e sarebbe comunque medio tempore stata rinunciata dall’ente (che dopo la richiesta del 9 luglio 2023 di fatto soprassedeva dal pretenderla, in seguito con la comunicazione del 29 giugno 2006 il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice). Ed ancora la penale sarebbe stata quantificata sulla base di criteri non idonei (prendendo a parametro il piano economico finanziario originario e sulla base di tabelle millesimali mai condivise con la resistente) ed in quanto manifestamente eccessiva dovrebbe essere ricondotta ad equità dal Giudice ex art. 1384 cod. civ..

5. In vista della decisione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione del presente Tribunale, spiegata in ragione del presunto giudicato implicito nascente dalla sentenza n. 3179 del 2019 con cui il Consiglio di Stato, annullata l’ingiunzione fiscale con cui il Comune di Terni aveva irrogato il pagamento della penale, aveva qualificato quest’ultima come “ una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, rimessa alla volontà delle parti sia in sede di stipulazione che di attivazione nella fase esecutiva e con “finalità risarcitoria, in quanto diretta a consentire una liquidazione preventiva del danno, esonerando il creditore dall’onere di provare il quantum debeatur” .

6.1. Poste tali premesse il Consiglio di Stato ha statuito che:

“a) la pretesa (cd. petitum sostanziale) fatta valere dall’Amministrazione resistente con il provvedimento impugnato dipende dall’applicazione della clausola penale convenzionale e involge l’accertamento –a monte- dell’esistenza dell’inadempimento contrattuale all’origine della pretesa medesima;

b) tale accertamento è rimesso, secondo le regole di diritto comune, al giudizio ordinario di cognizione, all’esito del quale si formerà, eventualmente, un titolo esecutivo;

c) la fattispecie esula dal recupero delle entrate patrimoniali di cui al regio decreto del 1910, che presuppone -al contrario- l’esistenza di un titolo già certo, liquido ed esigibile;

d) è nell’ordinario giudizio di cognizione che potranno trovare ingresso le doglianze relative alla: esistenza dell’inadempimento; esigibilità della pretesa economica; ripartizione tra i soggetti assegnatari; esatta quantificazione della penale; riduzione della penale ad equità.”

6.2. Nella predetta pronuncia non si rinviene alcuna declinatoria, neppure implicita, della giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Il richiamo al giudizio ordinario di cognizione non concerne, infatti, il giudizio “ avanti al Giudice Ordinario ”, mai neppure lumeggiato dal Giudice d’appello, bensì il giudizio ordinario di cognizione che si svolge in sede di giurisdizione esclusiva avanti al Giudice Amministrativo per l’accertamento di diritti soggettivi, quale quello di causa. Quindi il riferimento al giudizio ordinario di cognizione individua la sede naturale di formazione di un titolo esecutivo, necessario ove il Comune voglia imporre il pagamento della clausola penale tramite ingiunzione fiscale, che avendo natura sostanziale di atto di precetto anticipa la fase esecutiva, formalmente introdotta dal successivo pignoramento.

In altri termini il giudizio ordinario di cognizione citato dal Consiglio di Stato nella sentenza 3179/2010, o anche rito ordinario - che in sede di giurisdizione esclusiva (ma anche in quella di merito, basti pensare al giudizio di ottemperanza) ha natura di accertamento e non già solo natura costitutiva o di condanna come nella giurisdizione generale di legittimità – non rimanda alla giurisdizione ordinaria, ma ad uno dei riti che si svolgono avanti al Giudice Amministrativo.

6.3. Del tutto condivisibile è, quindi, quanto statuito dal Tribunale di Terni nella sentenza n. 870 del 2023, laddove afferma che “le controversie in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche – anche relative all’irrogazione delle sanzioni e penali ivi previste – appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sia in forza della lett. a), n. 2 (accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti), sia della lett. f) (urbanistica ed edilizia) dell’art. 133 c.p.a..[..] ”; prosegue il Tribunale che “ quella stipulata dal Comune di Terni con la IT AR s.coop. a r.l. in data 26.6.2000, come integrata con successivo accordo del 1°.10.2003, costituisce una convenzione urbanistica, essendo volta a disciplinare, con il concorso del privato acquirente dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici. Tale convenzione deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ed è, pertanto, soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 11, co. 5, della legge 7.8.1990, n. 241 (applicabile, nella specie, ratione temporis) (cfr. Cass., S.U., 2.12.2010, n. 24419)”.

Sul punto si veda anche Cons. Stato, sez. VII, 25 novembre 2024, n. 9425, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15 aprile 2025, n. 1356, nonché, con specifico riferimento al potere giudiziale di riduzione della clausola penale di cui all'art. 1384 c.c. - applicabile anche in relazione agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento- Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2022, n. 6309.

6.4. Anche il Consiglio di Stato in altra parte della pronuncia n. 3179/2019 aveva “asseverato” tale ricostruzione facendo riferimento al fatto che la clausola prevista all’art. 9 della convenzione del 26 giugno 2000 costituisce “ una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, sui quali evidentemente sussiste giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera a) n.2. cod. proc. amm..

6.5. Dunque sussistendo la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in tema di una clausola penale accessoria ad una convenzione urbanistica, del tutto correttamente il Comune ha omesso di impugnare la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, e, dopo aver erroneamente adito il Tribunale di Terni, ha omesso di impugnare la sentenza n. 870 del 2023, riassumendo la causa davanti a questo T.A.R..

7. Analogamente non merita condivisione neppure l’eccepito difetto di legittimazione passiva. Sempre seguendo il ragionamento espresso dal Giudice d’Appello nella sentenza 3179/19, l’avvenuto trasferimento dei parcheggi (realizzati dalla IT AR a seguito della convenzione del 26 giugno 2020) non è di ostacolo al riconoscimento in capo alla MO dei PA di una responsabilità pro quota per l’eventuale ritardo nell’ultimazione dei lavori, stante la sua qualità di avente causa dal precedente titolare IT AR.

Infatti “ …dalla piana lettura della convenzione e degli atti di assegnazione è dato evincere che: a) in base all’art. 5 della convenzione gli aventi causa dall’originario stipulante subentrano nella posizione giuridica di quest’ultimo, accettandone “i patti e le clausole in esse contenute”; b) rispetto a questi patti e a queste clausole, non vi è alcun motivo ragionevole – in difetto di espressa contraria previsione – per escludere proprio l’art. 9; c) in base all’art. 15, “la parte superficiaria, e/o suoi aventi causa, resta comunque responsabile nei confronti del Comune di Terni dell’esatto adempimento di tutti gli obblighi nascenti dalla presente convenzione”, i quali, per pacifica giurisprudenza, ineriscono alla qualità e allo stato giuridico dei beni, a prescindere da eventuali mutamenti nella titolarità dei medesimi; d) per di più, l’art. 7 del contratto di assegnazione del posto auto dispone che “Le parti assegnatarie, come presenti e rappresentate, dichiarano di essere a conoscenza e di accettare tutti i patti e condizioni contenute nelle convenzioni stipulate dalla Cooperativa con il Comune di Terni già citate in premessa” e che “le parti assegnatarie si obbligano a subentrare in tutto alla ditta concessionaria e si obbligano ad osservare tutto quanto sopra esplicitato tra loro e loro aventi causa a qualsiasi titolo ”.

Quindi MO PA è pacificamente legittimata passiva nel presente processo, essendo subentrata pro quota, nei medesimi diritti ed obblighi (e relative responsabilità) della IT AR. Non si rivengono peraltro ragioni per la chiamata in manleva della successiva proprietaria dei parcheggi, ritenendosi insussistenti i profili di responsabilità per inadempimento della esecutrice dei lavori.

8. Nel merito, il ricorso è infondato.

9. L’art. 9 della convenzione urbanistica reca una clausola penale riconducibile, secondo la più volte citata sentenza 3179/19 del Consiglio di Stato alla disciplina privatistica di cui agli artt. 1382 e ss. cod. civ. quale pattuizione avente finalità sanzionatoria e risarcitoria del danno, che viene predeterminato dalle parti col limite della manifesta eccessività, esonerandole dalla relativa prova, ma non dalla dimostrazione dell’inadempimento o del ritardo (cfr. ex multis, Cass. civ. sez. III, 21 febbraio 2023, n. 5379).

La pattuizione di interesse nella presente sede prevede che la penale risarcisca il ritardo, configurabile “per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati ”, termine che si individua in quattordici mesi dal loro inizio.

10. Il riconoscimento della pretesa del Comune di Terni al pagamento della penale presuppone innanzitutto l’accertamento dell’inadempimento della ditta realizzatrice, ovvero che i lavori svolti dalla IT AR abbiano superato il termine fissato dalle parti, e che tale ritardo sia “non motivato”. Il Collegio ritiene che tali presupposti non siano configurabili nel caso in esame.

11. E’ opportuno operare una sintetica scansione temporale delle circostanze di fatto rilevanti.

11.1. IT AR comunicava al Comune di Terni l’inizio solo formale dei lavori di realizzazione del parcheggio il 28 marzo 2001, ma già il 12 dicembre 2000 aveva rappresentato la necessità di operare una variante, presentando all’ente la relativa relazione. La variante veniva formalmente richiesta il 19 aprile 2001, ed aveva ad oggetto il “ ridisegno del profilo esterno delle paratie per adeguarlo alle esigenze di prefabbricazione dei solai e dei pilastri portanti, trasformandolo nel lato prospiciente la fondata da semicircolare a trapeziodale ” il “ nuovo ridisegno della sistemazione definitiva della piazza [..] il ridisegno dei percorsi di disimpegno interno del parcheggio aperto al piano primo interrato ” con diminuzione dei posti macchina a tale livello e al secondo piano interrato, ed infine il “ ristudio della struttura principale prefabbricata, con diminuzione dei pilatri per migliorare la viabilità interna al parcheggio ”. In calce alla relazione tecnica allegata al progetto di variante si sanciva che “ per tutte le altre opere non sono previste variazioni sostanziali della concessione originaria”.

11.2. La predetta variante veniva approvata con Delibera di giunta n. 58 del 28 febbraio 2002, che stabiliva la necessità di stipulare un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, dando incarico agli Uffici competenti di provvedervi: tale atto aggiuntivo, stipulato l’atto a rep. n. 35352 del 1° ottobre 2003, integrava formalmente la convenzione del 26 giugno 2000, e la modificava in diverse parti di rilievo, quali i contenuti del progetto, il prezzo di prima cessione/assegnazione, nonché il canone di locazione delle autorimesse. Venivano, poi, indicati i nuovi elaborati risultanti dalla variante e precisamente: la relazione tecnica, le piante e sezioni del parcheggio, l’assonometria della piazza, il nuovo piano economico finanziario, il nuovo computo del costo dell’opera, il nuovo computo delle opere di soprassuolo, la durata dei lavori, le prescrizioni relative alle alberature.

11.3. Nel frattempo il 10 maggio 2002, nell’imminenza del termine di ultimazione dei lavori decorrente dal loro formale inizio, IT AR avanzava istanza di proroga del termine allegando “ imprevedibili difficoltà emerse durante lo svolgimento dei lavori, lungaggini legate all’iter di approvazione della variante al progetto per nuove opere anche di arredo urbano e conseguente redazione dell’atto aggiuntivo alla convenzione citata, progetto approvato con il n. 76665 del 19.11.01 di variante, la necessità di operare l’espianto ed il reimpianto dei lecci posti a dimora sui lati della piazza ed oggetto di una deliberazione di giunta comunale n. 323 del 02.08.01 e conseguente modifica della convenzione sopracitata con atto deliberativo di giunta n. 58 del 28.02.02 anche se tale situazione ha di fatto solo marginalmente e parzialmente causato il ritardo”. La domanda veniva accolta con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002 che assentiva la richiesta fissando i seguenti nuovi termini:

- consegna della parte superficiale dell’intera piazza oggetto dei lavori, previo collaudo statico e funzionale, entro e non il 31/10/2002;

- completamento di tutti i lavori e collaudi necessari per l’agibilità dei due piani interrati entro e non oltre il 20/2/2003.

11.4. Quanto alla tempistica di ultimazione dei lavori, il collaudo statico della prima fase dei lavori relativi al fabbricato interrato adibito ad autorimessa (area est) con conseguente apertura al traffico veicolare veniva operato il 29 aprile 2002, mentre il 3 dicembre 2002 seguiva il collaudo dell’altra metà del parcheggio (lato sinistro verso la BNL); all’esito del sopralluogo del 24 gennaio 2003 veniva collaudato anche il resto della piazza, senonchè in tale sede il Comune di Terni contestava alla ditta alcune difformità, chiedendole di svolgere alcune migliorie sull’arredo urbano di superficie - non previste nella convenzione originaria e nella variante - che consistevano fondamentalmente nella sostituzione delle torri faro, nella realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione delle aiole poste sui lati della piazza, nella sostituzione di tutti gli alberi, posti ai due lati della piazza. A seguito di proposta di variante svolta dalla IT AR l’11 marzo 2003, il Comune approvava la proposta progettuale relativa all’arredo urbano e al progetto di sistemazione finale con Delibera di Giunta n. 574 del 20 novembre 2003.

11.5. Il collaudo tecnico- amministrativo di tutte le opere veniva effettuato il 6 dicembre 2003, a seguito di ultimazione lavori certificata dal Direttore Lavori il 6 novembre 2003. Il collaudatore Ing. Giorgio Maurini in tale atto affermava che “ l’ultimazione dei lavori è avvenuta nel rispetto del termine di convenzione opportunamente prorogato a seguito del ritardo con cui è stata approvata la variante per le opere di arredo urbano e con cui è stato stipulato l’atto aggiuntivo alla convenzione, conseguente alla variante richiesta in data 19.04.2001”.

12. Dunque l’originario termine di ultimazione lavori decorrente dall’inizio formale del 28 marzo 2001 andava a scadere il 28 maggio 2002, ma veniva prorogato con DG n. 373/02 nel doppio termine della consegna della parte superficiale della piazza entro il 31 ottobre 2002 e per il completamento dei lavori il 20 febbraio 2003. Rispetto a tali termini finali i lavori svolti dalla IT AR potrebbero dichiararsi come completati in ritardo solo se non vi fossero state varianti e/o modifiche alla convenzione originaria né lavorazioni aggiuntive rispetto a quanto originariamente pattuito, ovvero se la cooperativa avesse ritardato la consegna dei lavori senza alcun giustificato motivo. Ma così non è, per quanto si dirà.

12.1. Infatti i termini finali fissati nella Delibera n. 373/02, ancorchè prorogati, non tenevano conto:

- della variante sostanziale richiesta ad aprile 2001, approvata formalmente con DG del 28 febbraio 2002, che ha richiesto rilevanti modifiche progettuali ed un nuovo piano economico finanziario ed ha comportato la stipula di un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, firmato il 1° ottobre 2003, a termine pattuito di fine lavori già scaduto, e senza che venisse disposta una nuova proroga;

- dei lavori aggiuntivi di arredo urbano richiesti dal Comune nel gennaio 2003, la cui domanda progettuale veniva presentata dalla parte privata l’11 marzo 2003 ed approvata con DG n. 574 del 20 novembre 2003.

12.2. E’ chiaro, da un lato, che l’atto aggiuntivo del 1 ottobre 2003, che aveva integrato in numerose parti essenziali (quali il progetto e il prezzo) la convenzione originaria, presupponeva una rinegoziazione dei reciproci obblighi e diritti delle parti, tale per cui i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano decorrere nel tempo intercorso tra la sua approvazione con DG (avvenuta nel febbraio 2002) e la sua effettiva stipula; in caso contrario si dovrebbe ritenere che IT AR avrebbe dovuto completare dei lavori il cui progetto e il cui piano economico finanziario era in corso di modifica e non ancora approvati, e ciò non è possibile. In alternativa i predetti termini avrebbero dovuto essere interrotti ed iniziare a decorrere ex novo una volta stipulato l’atto aggiuntivo, come suggerito dalla resistente.

D’altro canto, i termini di ultimazione lavori avrebbero dovuto essere ulteriormente sospesi - come sostenuto dal collaudatore - dall’11 marzo al 20 novembre 2003, periodo intercorso tra la domanda di variante relativa agli ulteriori lavori di arredo urbano richiesti dal Comune e l’approvazione della stessa.

12.3. Da questo punto di vista doveva ritenersi priva di effetti la nota del 18 giugno 2003 con la quale, allorchè non era ancora stato stipulato l’atto aggiuntivo, una prima volta il Comune quantificava e domandava il pagamento della penale, anche considerato che poi con DG n. 574 del 2003 si decideva di rimandare a data successiva ogni determinazione in merito alla penale maturata per l’asserita ritardata realizzazione dei lavori.

Non solo. La pretesa comunale di mantenere fermo il termine finale dei lavori per il 20 febbraio 2003 - e di far decorrere da tale data la penale per il ritardo- si scontra con l’ulteriore previsione di cui all’art. 9 della convenzione, secondo cui decorsi 90 giorni di ritardo nella fine lavori, il Comune avrebbe potuto avvalersi della clausola risolutiva espressa, in verità mai attivata. Tale condotta, così come la sospensione del termine per il pagamento della penale di cui al 30 marzo 2004, la nota del 29 giugno 2006 in cui il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice, e, comunque, il ritardo con cui, solo nel 2010, veniva infine adottata l’ingiunzione fiscale, dimostrano una certa “incertezza” dello stesso Comune di Terni circa la possibilità di avvalersi della penale.

13. In ogni caso alla data del collaudo finale del 6 dicembre 2003 i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano ritenersi decorsi, perché sospesi o comunque implicitamente prorogati di comune accordo in ragione delle varianti, dei lavori ulteriori non compresi nella convenzione e nell’atto aggiuntivo, e dei tempi intercorsi per la stipula e l’approvazione della variante e dei lavori aggiuntivi, addebitabili almeno in parte al Comune.

14. Il ricorso deve quindi essere conclusivamente respinto.

La complessità, in fatto e in diritto, delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER RI, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

EN AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN AN	ER RI

IL SEGRETARIO