Pubblicato il 08/05/2026

N. 08561/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04372/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4372 del 2026, proposto da
Impresa Costruzioni De Cesare Ing. Ulrico S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B90580898A, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Bonanni e Patrizio Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocato Daniela Anziano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Stabile Cantiere Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Marcello Russo e Giuseppe Liquori, con domicilio eletto presso lo studio Marcello Russo in Cardito, via Murillo De Petti 8;

per l'annullamento

- della DETERMINAZIONE n. RS30-2026-00160 del 02.03.2026 con cui la stazione appaltante INPS ha stabilito di aggiudicare definitivamente in favore dell’operatore economico Consorzio

Stabile Cantiere Italia, C.F./P.IVA 09577301212, con sede legale a Napoli, in Via

Riviera di Chiaia n. 215, l’appalto avente ad oggetto: “Accordo quadro biennale con unico

operatore economico per l’esecuzione di lavori di efficientamento impianto di climatizzazione e corpi illuminanti delle parti comuni della Direzione Generale INPS – viale Aldo Ballarin, 42 – Roma” (CIG: B90580898A), per un valore stimato a base di gara di € 3.870.329,03 oltre iva;

- della nota PEC del 4.3.2026 con cui l’Ente appaltante, in persona del RUP, ha comunicato al RTI ricorrente l’adozione del suddetto provvedimento;

- ove occorra, degli atti del seggio di gara, ivi inclusi i relativi verbali di gara, nella parte in cui l’operatore economico aggiudicatario è stato ammesso alla gara nonché nella parte in cui la Stazione Appaltante ha ritenuto soddisfatti i requisiti di qualificazione in capo allo stesso, e segnatamente del Verbale n. 5 del 14.01.2026 e del Verbale n. 6 Seduta Seggio di gara del 20.01.2026 e del 26.01.2026 in cui il Seggio di gara ha analizzato il contenuto della busta amministrativa e svolto i relativi controlli senza rilevare le anomalie e le carenze nella partecipazione del consorzio aggiudicatario;

- di tutti gli atti presupposti, connessi o successivi alla succitata Determinazione di aggiudicazione, ancorché non conosciuti;

nonché per la dichiarazione di invalidità e comunque di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con altro operatore economico (dichiarandosi, ad ogni effetto, ed ove occorra, anche la disponibilità della ricorrente a subentrare nell’esecuzione del contratto ai sensi di quanto previsto dall’art. 122 C.P.A),

e per la conseguente condanna

al risarcire del danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Stabile Cantiere Italia e di I.N.P.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 il dott. ES EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Rilevato che parte ricorrente ha adito l’intestato T.A.R. chiedendo l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, in favore della controinteressata, della gara pubblica di cui in epigrafe, deducendone l’illegittimità in quanto la controinteressata aveva partecipato alla gara in qualità di Consorzio esecutore in proprio sicchè, dopo le modifiche apportate al Codice dei Contratti Pubblici dal D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. Decreto correttivo) – di superamento del meccanismo del puro “cumulo alla rinfusa” in sede di ammissione dei consorzi alle

pubbliche gare - per poter concorrere alla gara con tali modalità, con l’impegno cioè all’esecuzione in proprio dell’affidamento, avrebbe dovuto possedere una propria struttura aziendale operativa, in grado di far fronte direttamente alla realizzazione delle opere, di cui era viceversa pacificamente sprovvisto;

Lette le memorie difensive della controinteressata e dell’amministrazione resistente;

Visti gli artt. 60 e 74 c.p.a., per il quale ultimo “ nel caso in cui ravvisi la manifesta […] infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme ”;

Ritenuto che il ricorso deve essere respinto in quanto manifestamente infondato. In tal senso sia consentito rinviare, come previsto dalla citata ultima disposizione, alle recenti sentenze del Consiglio di Stato n.n. 364 e 367 del 17.1.2025, emesse con riferimento a fattispecie sovrapponibili, per le quali: “ 8. L’appello è infondato. 9. Il divieto di avvalimento a cascata serve a evitare che l'impresa ausiliaria, priva del requisito che intende mettere a disposizione del concorrente ausiliato, lo acquisisca a sua volta mediante avvalimento da altro soggetto. Ma qui non c’è un altro soggetto dato che il Consorzio stabile è un soggetto che può prestare i requisiti.

10. D’altronde, se un Consorzio stabile può eseguire le prestazioni o in proprio o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ugualmente, può prestare (mediante avvalimento) i requisiti speciali che siano stati oggetto di conferimento da parte delle proprie consorziate e che siano da esso posseduti in proprio e comprovati dal rilascio in favore del medesimo dell’attestazione SOA.

11. Il Consorzio stabile è un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva e con causa mutualistica, che opera in base a uno stabile rapporto organico con le imprese associate, il quale si può giovare, senza necessità di ricorrere all'avvalimento, dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del cumulo alla rinfusa (Consiglio di Stato sez. V, 8 gennaio 2024, n. 266). 12. L’art. 67 comma 7 del Codice dei contratti pubblici, nel disporre che possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati dallo stesso consorzio, non limita affatto l’avvalimento ai soli requisiti maturati dal consorzio “in proprio”. Quel che la disposizione vieta è la spendita plurima dei requisiti che è tutt’altra cosa.

13. Sulla questione il Collegio intende fornire ulteriori chiarimenti. 14. L’avvalimento a cascata è quella forma di avvalimento che si ha quando l’impresa ausiliaria non possiede il requisito che si obbliga a prestare all’impresa ausiliata e ricorre essa stessa all’avvalimento per ottenere il prestito del medesimo da altra impresa. 15. La disciplina dell’avvalimento contenuta nel Codice del 2023 è espressione di un cambio di impostazione netto rispetto a quella contenuta nell’art. 89 del Codice del 2016. Essa non è più incentrata sul mero prestito dei requisiti, ma sullo stesso contratto di avvalimento. L’avvalimento è il contratto, in forma scritta a pena di nullità e di norma oneroso, con il quale una o più imprese ausiliarie si obbligano a mettere a disposizione del concorrente, per tutta la durata dell’appalto, le dotazioni tecniche e le risorse umane e strumentali di cui necessita. La disposizione, quindi, comprende sia la disciplina dell’avvalimento c.d. operativo (riguardante i requisiti di capacità tecnico professionale), sia la disciplina dell’avvalimento c.d. di garanzia (concernente le capacità economico finanziarie). Tanto l’avvalimento non è più incentrato sul mero prestito di requisiti, che può essere utilizzato anche per migliorare la propria offerta (avvalimento premiale). Il contratto di avvalimento genera un rapporto di collaborazione tra imprese.

16. Ebbene, se il contratto di avvalimento genera un rapporto di collaborazione tra imprese, e se i consorzi stabili sono operatori economici provvisti di autonoma personalità giuridica, distinta dalle imprese consorziate, e si configurano come aggregazioni durevoli di soggetti che nascono da un’esigenza di cooperazione ed assistenza reciproca e che, operando come un’unica impresa, si accreditano all'esterno come soggetto distinto (Consiglio di Stato sez. V, 8 gennaio 2024, n. 266), nell’ambito del consorzio ausiliario di altro operatore economico non vi è un distinto avvalimento tra consorziata e consorzio, il quale appunto si qualifica, e si dota dei mezzi necessari, grazie alle consorziate che compongono il consorzio; insomma, le singole imprese consorziate non sono soggetti terzi rispetto al consorzio ausiliario, utilizzando i cui requisiti si realizzerebbe un avvalimento a cascata (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 3 settembre 2021, n. 6212). Anche quando riveste il ruolo di ausiliario nell’ambito di un contratto di avvalimento, assume il ruolo di unico interlocutore con l’amministrazione appaltante imputando direttamente a sé stesso la titolarità del contratto e la realizzazione dei lavori, per cui non sussiste l'obbligo di specifica indicazione delle imprese consorziate, le quali non assumono direttamente alcun obbligo di esecuzione delle prestazioni contrattuali. La relazione intercorrente fra Consorzio e imprese consorziate dà luogo a un’impresa operativa che fa leva sulla causa mutualistica, realizzando una peculiare forma di avvalimento che poggia direttamente sul vincolo consortile; le singole imprese non sono soggetti terzi, utilizzando i cui requisiti si realizzerebbe un avvalimento a cascata (cfr. la già citata sentenza di questa Sezione 3 settembre 2021, n. 6212). 17. Per tutto quanto sopra esposto, l'appello deve essere respinto, con conseguente integrale conferma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria n. 698/2024. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo ”. Dal che se ne deduce, quindi, che nel caso del Consorzio non vi è necessità che quest’ultimo abbia una propria organizzazione distinta da quelle delle consorziate, anche perché verrebbe meno, altrimenti, la ragion d’essere della stessa della stessa formazione contrattuale quale organizzazione di impresa collettiva. Infatti, l’art. 67 del d.lgs. n. 36/2023 (il “Correttivo”) ha distinto tra appalti di servizi e forniture, dove il cumulo alla rinfusa è sempre ammesso, e appalti di lavori, per i quali, invece, se il consorzio esegue direttamente i lavori, può cumulare i propri requisiti con quelli delle consorziate; se l’esecuzione è invece affidata alle consorziate designate, ciascuna deve possedere e dimostrare i requisiti richiesti, potendo ricorrere solo all’avvalimento ai sensi dell’art. 104 del Codice. E poiché il citato art. 67 del Correttivo ha in parte qua natura di norma d’interpretazione autentica, ne consegue che ha valore retroattivo, la stessa supera anche il precedente parere ANAC n. 558/2023 per il quale occorreva limitare l’avvalimento ai requisiti propri del consorzio;

Atteso che le concrete modalità di svolgimento della vicenda in esame consentono la compensazione tra le parti delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge in quanto manifestamente infondato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR IA, Presidente

ES EL, Consigliere, Estensore

Ida AS, Primo Referendario

L'EN	IL PRESIDENTE
ES EL	AR IA

IL SEGRETARIO