Pubblicato il 06/02/2026

N. 00284/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01132/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1132 del 2025, proposto da
IL GA, rappresentata e difesa dagli avvocati Simona Scatola, Luca Migliore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di OR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Luigi Machiavelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ancona N°3;
Comune di OR - Area Tecnica, non costituito in giudizio;

per la dichiarazione di illegittimità del silenzio inadempimento

sull'istanza della ricorrente, inviata a mezzo pec in data 22/05/2025 all'Amministrazione comunale di OR, relativa alla richiesta di determinazione del corrispettivo dovuto per affrancazione dei vincoli,  nonché all'autorizzazione alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà degli alloggi di edilizia convenzionata PEEP ai sensi dell’art. 31 commi 47, 48, 49 bis, 49 ter 49 quater della l .n. 448/1998 ed in conformità con il decreto del MEF n. 151 del 28/9/2020 smi delle aree oggetto di Convenzione, meglio precisate nell'istanza, e site alla via Emilia n. 38;

e per l'adozione di ogni atto e provvedimento conseguente ed idoneo a tutela degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di OR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 il dott. IE RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente GA IL ha proposto l’odierno ricorso avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. in relazione all’istanza trasmessa il 22 maggio 2025 al Comune di OR per ottenere l’affrancazione dei vincoli sui limiti massimi di prezzo di vendita e canone di locazione e la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà delle aree oggetto di convenzione, in particolare l’unità abitativa sita in via Emilia n. 38 OR (catasto fabbricati del Comune di OR al foglio 3, particella 1465, sub./ classe A7, destinazione abitazione in villini, vani 6,5).

L’istanza si fonda sull’art. 31 comma 47, L. n. 448/1998, ove dispone che “ Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell’unità abitativa, indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione, i soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà ” e detta trasformazione avviene dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del successivo comma 48; istanza che l’amministrazione deve riscontrare entro novanta giorni (ancora comma 47).

Di qui l’istanza al Comune di OR di “ adottare ogni atto idoneo a consentire la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, come previsto dall’art. 31 comma 47 della l. 448/1998, ponendo in essere tutte le attività relative all’Affrancazione - rimozione del Prezzo Massimo di Cessione - nonché quelle relative alla Trasformazione dei diritti - passaggio dal Diritto di Superficie al Diritto di Proprietà anche attraverso la modifica e/o integrazione del regolamento comunale di assegnazione delle arre edificabili nei piani di zona prevedendo la conseguente possibilità di procedere alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà ”.

Detta istanza era in realtà preceduta da una istanza dell’11.11.2024, ma “ il comune con nota interlocutoria ha invitato l’istante a ripresentare la richiesta secondo lo schema contenuto nella modulistica predisposta dall’ente che prevede il solo diritto di affrancazione e non anche la possibilità di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà ”.

2. Resiste in giudizio il Comune di OR, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato, evidenziando:

- ai sensi dell’art. 31, comma 47 l. 448 del 1998, la regola generale è che la proposta di trasformazione venga formulata dal Comune; tuttavia, decorsi 5 anni dall’assegnazione, può essere richiesta dagli interessati, ma solo “ relativamente alle aree per le quali il Consiglio comunale ha deliberato la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà ”;

- la trasformazione su iniziativa del Comune (e accettazione dei privati) è il frutto di una scelta propriamente discrezionale, mentre la trasformazione su iniziativa del privato può avvenire solamente quando quella scelta discrezionale sia già stata fatta “a monte”, mentre è preclusa quando il Comune non abbia ancora deliberato;

- l’affrancazione dai vincoli di prezzo massimo è procedimento autonomo rispetto alla trasformazione del diritto di superficie in proprietà e il Comune di OR, con deliberazione di CC n°32 del 20 settembre 2024, modificando il suo Regolamento di assegnazione delle aree edificabili nei Piani di Zona, ha stabilito i criteri di cui all’art. 31, commi 49 bis e seguenti per l’affrancazione dei relativi immobili dai vincoli di prezzo massimo, mentre non è stata ancora adottata la diversa deliberazione necessaria per procedere su istanza di parte alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, ai sensi dell’art. 31, commi 47 e 48 della l. n°488/1998;

- ecco perché il Comune con nota prot. n°18933 del 26 novembre 2024, aveva respinto la prima richiesta, invitando la signora GA a riformularla, attenendosi alla modulistica approvata, che contemplava la sola affrancazione dal vincolo di prezzo massimo;

- avendo la ricorrente riproposto la medesima istanza (con doppia richiesta), il Comune non aveva un obbligo di provvedere, ha lo stesso identico oggetto della precedente (sia affrancazione sia trasformazione), non adduce nessun fatto nuovo e, per di più, disattendendo le richieste del Comune, non è nemmeno stata predisposta utilizzando la modulistica approvata;

- in ogni caso, manca l’obbligo di provvedere in quanto la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà su istanza del privato interessato presuppone necessariamente che il Consiglio Comunale abbia deliberato tale trasformazione, definendo le relative modalità e l’adozione della necessaria previa deliberazione consiliare non può nemmeno costituire oggetto di un’azione avverso il silenzio.

3. Con note di udienza e richiesta di passaggio in decisione del 2 febbraio 2026, la ricorrente ha richiesto:

“ che il giudizio n. 1132/2025, venga rinviato ad altra successiva Udienza, al fine di consentire al comune di adottare gli opportuni provvedimenti per disporre preliminarmente l’affrancazione del bene dal prezzo massimo di vendita e poi eventualmente assumere ogni decisione sulla trasformazione del diritto. In via gradata nel caso in cui l’Ill.mo Collegio dovesse ritenere non sussistenti le ragioni per il rinvio e tenuto conto del fatto che nella memoria del comune non vi è una contestazione sostanziale sul diritto all’affrancazione ma solo una questione formale sulla compilazione del modulo predisposto dal comune si chiede che la causa sia riservata in decisione sul silenzio formatosi in merito all’istanza di affrancazione ”.

4. Alla camera di consiglio del 4 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato, non sussistendo un obbligo di provvedere in capo all’amministrazione sulla (seconda) istanza trasmessa dalla ricorrente.

Infatti la ricorrente aveva formulato una prima istanza nel 2024 con cui richiedeva sia la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, sia l’affrancazione dai vincoli di prezzo massimo, ove la seconda era intimamente connessa alla prima (doc. 9 Comune).

Il Comune di OR aveva già provveduto su tale istanza rappresentando che “ nella verifica pre-istruttoria è emerso che la modulistica prodotta, e più precisamente l'stanza trasmessa, risulta essere stata modificata nelle sue parti sostanziali in non conformità con la documentazione pubblicata nel sito istituzionale dell'Ente. Nello specifico è stato inserito nella richiesta il seguente ed ulteriore capoverso: “Chiede ... la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà ai sensi e per gli effetti di quanto predisposto dai commi 47-48 (e ss.) dell'art. 31 della L n. 448/1998"; aspetto non disciplinato e non inserito nella modulistica pubblicata, che prevede esclusivamente la determinazione del corrispettivo per affrancazione vincoli per il trasferimento del diritto di superficie e non la piena proprietà, per il quale si invita la presa visione del Disciplinare e dello schema tipo di convenzione pubblicati nel sito istituzionale dell'Ente. Pertanto, si invita la S.V. a regolarizzare la richiesta utilizzando il modello di istanza pubblicato e messo a disposizione nel sito istituzionale dell'Ente ” (nota prot. n°18933 del 26 novembre 2024, doc. 16 Comune).

La ricorrente ha però riproposto esattamente la medesima istanza (doc. 17 Comune), chiedendo nuovamente la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà oltre all’affrancazione dai vincoli di prezzo massimo.

L’istanza è, perciò, di analogo tenore e la ricorrente non ha rappresentato alcuna diversa situazione di fatto che giustificasse la possibilità di presentare una nuova istanza, nonostante il provvedimento espresso adottato dal Comune su quella precedente, che non è stato tempestivamente impugnato, in quanto, al più, la ricorrente avrebbe dovuto contestare la legittimità della motivazione resa dal Comune che già chiaramente affermava come non potesse essere accolta l’istanza di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà.

In tali casi, opera quindi il principio di diritto per cui “ non può essere utilmente proposta l'azione per silenzio inadempimento su un’istanza del privato rimasta inevasa, quando lo stesso abbia più volte, in precedenza, proposto analoghe istanze, ricevendo risposte negative espresse, senza che esse fossero oggetto di impugnazione, né sussistano, nella nuova istanza, elementi di sostanziale novità, non ravvisandosi, in questo caso, il silenzio dell'Amministrazione ” (da ultimo T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, 9 giugno 2025, n. 11154).

6. In ogni caso, è appena il caso di rilevare che, come dedotto dal Comune, la possibilità di ottenere la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà ad istanza di parte è in realtà subordinata, oltre al decorso del termine quinquennale, anche al presupposto oggettivo che essa sia formulata “ relativamente alle aree per le quali il Consiglio comunale ha deliberato la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà ”.

Tale deliberazione del Consiglio comunale non è stata adottata dal Comune di OR, che ha piena discrezionalità anche nell’ an , non essendo tenuto a deliberare che alcune aree di sua proprietà su cui abbia costituito diritto di superficie possano essere trasferite in piena proprietà al titolare di tale diritto di superficie.

7. Tutto quanto sopra esposto conduce, in relazione alle istanze formulate nelle, invero inammissibili, note d’udienza depositate dalla ricorrente:

- in primo luogo, a respingere l’istanza di rinvio che avrebbe dovuto portare il Comune a provvedere sull’istanza di affrancamento dal prezzo massimo, poiché il Comune non ha alcun obbligo di provvedere in merito all’affrancazione dal prezzo massimo posta nell’istanza, posto che la ricorrente ha inammissibilmente chiesto anche la trasformazione del diritto ed infatti, in tali note, poi afferma che il Comune dovrebbe “ eventualmente assumere ogni decisione sulla trasformazione del diritto ”;

- in secondo luogo, neppure può darsi ingresso alla domanda formulata “in riduzione” per cui il Comune dovrebbe pronunciarsi anche solo sulla parte di istanza di affrancazione dal prezzo massimo, poiché in questo giudizio non può mutarsi l’oggetto, comune, dell’istanza formulata al Comune, che, sulla base del contenuto della stessa, essendo del tutto analogo ad altra precedente già rigettata, non aveva alcun obbligo di provvedere, risultando perciò non ammissibile una condanna in tal senso con la presente sentenza.

8. In conclusione, il ricorso avverso il silenzio è infondato e deve essere rigettato.

Le spese del giudizio, stante la natura delle questioni controverse e l’astratta possibilità che la ricorrente formuli una istanza di affrancazione senza alcun riferimento alla trasformazione del diritto, neppure in via eventuale e successiva, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco BU, Presidente

IE RR, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE RR	Marco BU

IL SEGRETARIO