Pubblicato il 02/03/2026

N. 00623/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00212/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 212 del 2026, proposto da
Cooperativa Sociale L'Edera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo D'Agostino e Beatrice Barilà, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Comune di Milazzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Da Campo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale n. 3938 del 18 dicembre 2025, notificata il 24 dicembre 2025, avente ad oggetto la risoluzione della convenzione per la gestione della struttura MSNA “L’Oasi del Fanciullo”, nonché di tutti gli altri atti presupposti, antecedenti, consequenziali e connessi;

e per il risarcimento dei danni subiti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milazzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa ER VE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato.

1.- La cooperativa sociale “L’Edera” ha stipulato in data 10 agosto 2023 con il Comune di Milazzo una convenzione per la gestione della struttura di seconda accoglienza di minori stranieri non accompagnati denominata “L’Oasi del Fanciullo”.

2.- Con l’odierno ricorso, notificato il 26 gennaio 2026 e depositato il successivo 27 gennaio, la cooperativa “L’Edera” ha impugnato, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, la determina dirigenziale n. 3938 del 18.12.2025, con la quale il Comune di Milazzo ha risolto la convenzione di cui sopra per grave inadempimento contrattuale a causa di rilevanti violazioni accertate in sede ispettiva.

La ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

1. Violazione del giusto procedimento, lesione del diritto di difesa e violazione degli obblighi di leale collaborazione (Artt.10 e 22 L. 241/90). Violazione del principio di imparzialità della PA (Art. 97 Cost.) - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e omissione della motivazione/motivazione apparente ;

2. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà con il Verbale ASP n. 71 del 29/09/2025 nonché con la nota PROT. 878/2025; Illegittimità per incompetenza funzionale, carenza di potere accertativo e violazione del principio del contraddittorio. - Violazione di legge, eccesso di potere, carenza di motivazione. Violazione dell’art. 12 della Convenzione.

3. Sviamento di potere ed eccesso di potere per irragionevolezza; ingiustizia manifesta–Grave inadempimento del Comune di Milazzo e segnalazioni alle Autorità.

4. Violazione del principio di proporzionalità e del superiore interesse del minore;

3.- Il Comune di Milazzo si è costituito in giudizio e con memoria depositata il 20 febbraio 2026 ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito nella materia controversa, in favore del giudice ordinario, nonché l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai controinteressati. Nel merito, laddove sussistente la giurisdizione amministrativa, il ricorso sarebbe a suo avviso infondato, a fronte delle gravi e molteplici inadempienze riscontrate durante le ispezioni.

4.- In vista della trattazione della misura cautelare incidentalmente richiesta, parte ricorrente ha depositato memorie di replica.

5.- Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026, il Presidente ha avvisato le parti, che nulla hanno osservato, della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., quindi, la causa è stata discussa e trattenuta per essere decisa.

6.- Come da annuncio reso in udienza, la controversia può essere definita con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., sussistendone i presupposti.

Ciò posto il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, come fondatamente eccepito dal Comune resistente.

La controversia ha ad oggetto, infatti, la determina con cui il Comune ha disposto la risoluzione della convenzione stipulata il 10 agosto 2023 con la cooperativa ricorrente per inadempimento contrattuale, essendo emersa “ una gestione gravemente carente sotto il profilo igienico-sanitario, educativo ed organizzativo, tale da evidenziare un servizio non conforme agli standard previsti dalla convenzione e dalla normativa di settore ”.

Secondo i criteri elaborati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in materia di riparto della giurisdizione, così come applicati dalla giurisprudenza amministrativa, sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo tutte e soltanto le controversie relative alla procedura di affidamento dei contratti pubblici, mentre quelle aventi ad oggetto la fase di esecuzione del contratto spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti ed obblighi (ex multis, T.A.R. Lazio, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 3442; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 2 dicembre 2024, n. 6731; T.A.R. Puglia, Bari, 22 marzo 2024, n. 368; T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 24 novembre 2022, n. 15681).

Tra queste controversie vanno annoverate anche quelle aventi ad oggetto “...la risoluzione anticipata del contratto, autoritativamente disposta dall'Amministrazione committente a causa dell'inadempimento delle obbligazioni poste a carico del privato: anch'esse, infatti, attengono alla fase esecutiva, implicando la valutazione di un atto avente come effetto tipico lo scioglimento del contratto, e quindi incidente sul diritto soggettivo dell'appaltatore o del concessionario alla prosecuzione del rapporto. L'accertamento di tale diritto spetta al Giudice ordinario, mediante la verifica della legittimità dell'atto e dell'eventuale violazione delle clausole contrattuali da parte dell'Amministrazione, e ciò indipendentemente dalla veste formalmente amministrativa della determinazione adottata dalla committente, la quale non ha natura provvedimentale, nonostante il carattere unilaterale della risoluzione, che non cessa per ciò solo di operare nell’ambito delle posizioni paritetiche delle parti ” (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 10 gennaio 2019, n. 489, e giurisprudenza ivi citata: Cass., Sez. Un., 3 maggio 2017, n. 10705; 12 maggio 2006, n. 10994; 18 ottobre 2005, n. 20116).

Il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, inoltre, sussiste anche con riguardo a tutti i provvedimenti conseguenti alla disposta risoluzione che, in quanto tali, discendono inevitabilmente dalla determinazione di risoluzione (T.A.R. Toscana, sez. I, 19 maggio 2022, n. 687; Cassazione, Sez. Un. ord. n. 12866/2020).

Come, peraltro, di recente chiarito da questa Sezione, con sentenza del 19 dicembre 2025, n.3625, il Collegio non ignora che, secondo una parte della giurisprudenza amministrativa, anche nella fase esecutiva delle concessioni può talvolta configurarsi la giurisdizione del giudice amministrativo. Ciò accade quando l’amministrazione esercita poteri di regolazione e vigilanza che incidono sull’affidabilità del concessionario, poiché questi profili coinvolgono direttamente l’interesse pubblico legato alla concessione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2022, n. 11000).

Tuttavia, la Corte di Cassazione ha precisato che tale potere autoritativo «...non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto», evidenziandosi, in particolare, che “...le controversie nelle quali il petitum sostanziale è l’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle parti alle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio [...], non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell’azione amministrativa provvedimentale ” e che “ Per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, occorrendo pur sempre che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri (Cass. SU 25 febbraio 2011, n. 4614). Ed infatti, l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico - in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione - non è sufficiente a risolvere il problema del riparto della giurisdizione, perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione - si intende allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice ” (Cassazione, Sez. Un., 8 luglio 2019, n. 18267).

7.- Nel caso di specie si discute della mancata osservanza – e dunque dell’inadempimento – da parte della cooperativa ricorrente, incaricata del servizio di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (MSNA), di specifici obblighi derivanti dalle prescrizioni contrattuali; tali violazioni, qualificate nell’atto come “ un grave inadempimento contrattuale, incompatibile con la prosecuzione del rapporto convenzionale ”, attengono alla fase esecutiva del rapporto e hanno determinato l’esercizio, da parte del Comune, del potere di risoluzione della convenzione, come espressamente previsto dall’art. 15 della convenzione medesima, esercitando un diritto potestativo governato dal diritto civile.

Trattasi di uno strumento corrispondente a un tipico schema rimediale civilistico, connaturato alla regolazione degli effetti tra le parti a seguito dell’inadempimento di talune prestazioni o obbligazioni sancite dal sinallagma stipulato tra di esse, il quale non sottende l’esercizio di poteri tipicamente autoritativi bensì si colloca, materialmente, nell’area del negozio regolata dal diritto privato (cfr., ex multis, T.A.R. Puglia, Lecce, 18 marzo 2022, n. 450; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 12 maggio 2021, n. 960).

8.- Per tutto quanto sopra esposto e considerato, va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, come previsto dall’art. 11, comma 2, c.p.a.

9. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti in considerazione della natura della presente decisione e della peculiarità della vicenda scrutinata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, indicando nel Giudice ordinario l’autorità giurisdizionale dinanzi alla quale il giudizio potrà essere riassunto con le modalità e gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU TO, Presidente

ER VE, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER VE	AU TO

IL SEGRETARIO