Pubblicato il 12/01/2026

N. 00051/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01336/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1336 del 2025, proposto da
Buzzi Unicem S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Elisabetta Sordini, Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Regione Siciliana Arpa Agenzia Regionale Protezione Ambiente Sicilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Augusta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Carrabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della relazione tecnica istruttoria di SP in data 10 marzo 2025, trasmessa al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica con nota n. 0014931/2025 in data 17 marzo 2025 e comunicata dal Ministero alla ricorrente con nota n. 68083 del 9 aprile 2025, avente ad oggetto “ analisi di rischio sito-specifica ai sensi d.lgs. 152/06 per la matrice acqua sotterranea – aggiornamento ”; b) il parere SP n. 2024/116 in data 30 maggio 2024 e la nota ministeriale di trasmissione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa IN CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente ha impugnato: a) la relazione tecnica istruttoria di SP in data 10 marzo 2025, trasmessa al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica con nota n. 0014931/2025 in data 17 marzo 2025 e comunicata dal Ministero alla ricorrente con nota n. 68083 del 9 aprile 2025, avente ad oggetto “ analisi di rischio sito-specifica ai sensi d.lgs. 152/06 per la matrice acqua sotterranea – aggiornamento ”; b) il parere SP n. 2024/116 in data 30 maggio 2024 e la nota ministeriale di trasmissione.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) il contenzioso attiene al procedimento di bonifica, nell’ambito del SIN di Priolo, relativo allo stabilimento di Augusta, con riguardo alla matrice acque sotterranee e alle prescrizioni di SP di eseguire test di cessione sulle matrici materiali di riporto; b) il procedimento di caratterizzazione e analisi di rischio sito-specifica è stato avviato nell’anno 2003 e ha riguardato separatamente i suoli e le acque di falda; c) in data 3 giugno 2013 la conferenza dei servizi decisoria ha valutato positivamente l’analisi di rischio suoli, dichiarando la matrice suolo non contaminata, e con decreto direttoriale prot. 4390 del 10 luglio 2013 è stato approvato il relativo verbale e definito il procedimento in relazione alle matrici ambientali suolo e sottosuolo; d) per le acque sotterranee la revisione dell’analisi di rischio è stata trasmessa dalla ricorrente in data 21 dicembre 2012, con parere di SP del 18 giugno 2013 favorevole circa l’assenza di rischi sanitari derivanti dalla presenza dei superamenti delle CSC riscontrati nelle acque di falda, ma il Ministero nell’anno 2022 ha richiesto un aggiornamento dell’analisi di rischio, in quanto basata su dati del 2012; e) la società ha presentato l’aggiornamento dell’analisi di rischio riferita alla matrice acque sotterranee e ne ha richiesto l’approvazione con istanza in data 14 marzo 2024; f) a seguito della conferenza di servizi istruttoria, il Ministero con nota del 18 novembre 2024 ha inviato alla ricorrente la comunicazione dei motivi ostativi alla conclusione favorevole del procedimento, assegnando termine per presentare le proprie controdeduzioni, ed ha trasmesso i pareri istruttori pervenuti nell’ambito della conferenza, tra i quali il parere di SP del 31 maggio 2024 che, riscontrata la presenza di materiali di riporto con contaminazione da arsenico nella parte solida e di cr. VI, cr. tot e alluminio nelle acque, ha richiesto di integrare la caratterizzazione con l’esecuzione del test di cessione sulle matrici di riporto, nonché il parere di ARPA del 20 giugno 2024, che si è espresso negli stessi termini; g) con osservazioni del 28 novembre 2024 la società ha contestato la richiesta di test di cessione e con parere tecnico istruttorio del 10 marzo 2025, in questa sede impugnato, SP ha confermato la necessità del test, ritenendo applicabile la disciplina sopravvenuta sulle matrici materiali di riporto; h) si deduce la violazione dell’art. 41, comma 3, lettera b , del decreto-legge n. 69/2013, convertito in legge n. 98/2013, nonché dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e del principio tempus regit actum , nonché il vizio di eccesso di potere, poiché la fase relativa al suolo si è conclusa con la conferenza di servizi del 3 giugno 2013 e le matrici di riporto, equiparate al “suolo” dall’art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 2/2012, non possono essere assoggettate retroattivamente ai test di cessione introdotti solo con normativa sopravvenuta nell’anno 2013; i) si invoca, al riguardo, il consolidamento degli esiti dell’analisi relativa ai suoli e la tutela dell’affidamento dell’interessata; l) si deduce, inoltre, la violazione degli artt. 240, 242 e 252, comma 4, del decreto legislativo n. 152/2006, poiché SP ha erroneamente ritenuto che la caratterizzazione dei siti contaminati prosegua sino all’approvazione dell’analisi di rischio e/o alla conclusione del piano di bonifica, mentre, secondo la scansione normativa, l’analisi di rischio segue alla caratterizzazione e può definire il procedimento per la matrice acque sotterranee in seguito alla sua approvazione in conferenza dei servizi; m) in virtù del principio tempus regit actum la disciplina sopravvenuta regola solo le fasi del procedimento non ancora concluse (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 472/2024); n) si denuncia anche il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione del principio di proporzionalità, essendo i test richiesti inutili ai fini della matrice acque sotterranee, posto che l’ipotesi di lisciviazione dal suolo è già stata considerata nell’analisi di rischio dei suoli approvata con decreto n. 42759/TRI in data 11 luglio 2013 e, per le acque, SP nell’anno 2013 ha ritenuto assenti rischi sanitari; o) la presenza di alcuni contaminanti in falda dispende dal contatto diretto con la matrice solida satura e i risultati del monitoraggio delle acque sotterranee già forniscono gli elementi occorrenti per la formulazione dell’analisi di rischio di tale matrice, senza necessità di test sulla matrice solida insatura; p) si contestano i richiami alle Linee guida SNPA n. 46/2023 e n. 46-bis/2023, ritenute inapplicabili ratione temporis alla fase suolo conclusa nell’anno 2013 e non pertinenti alla fase in corso relativa alle acque.

Il Comune di Augusta si è costituito in giudizio con memoria di mera forma.

L’Amministrazione regionale resistente ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) dopo il parere SP del 17 marzo 2025 (oggetto di impugnazione), con nota n. 68083 del 9 aprile 2025 il Ministero ha sollecitato ARPA a pronunciarsi sulle osservazioni della società, la quale, nel frattempo, ha trasmesso ulteriori rilievi; b) si eccepisce l’inammissibilità del ricorso perché rivolto contro un atto endoprocedimentale, in pendenza della decisione finale rimessa al Ministero ai sensi dell’art. 252 del decreto legislativo n. 152/2006; c) pur non essendo possibile anticipare in giudizio valutazioni riservate all’autorità procedente, si richiama, ad ogni buon conto, il verbale della conferenza di servizi decisoria in data 3 giugno 2013, da cui risulta che la società ha affermato che i superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione rinvenuti in falda per effetto della lisciviazione dei suoli/riporti sarebbero stati valutati nell’ambito del progetto di bonifica delle acque sotterranee; d) da ciò risulta la coerenza della richiesta di SP di verificare l’eventuale contributo delle matrici di riporto alla contaminazione di falda e, quindi, la non irragionevolezza dell’impostazione tecnica dell’organo consultivo.

Con memoria in data 30 ottobre 2025 la ricorrente ha precisato, in particolare, quanto segue: a) il parere impugnato produce effetti immediatamente lesivi perché subordina l’approvazione dell’analisi di rischio alla preventiva esecuzione del test di cessione sulle matrici materiali di riporto e determina una regressione del procedimento già concluso per la matrice suolo; b) l’atto è immediatamente impugnabile perché idoneo a determinare un arresto o una regressione procedimentale; c) l’affermazione di cui al verbale in data 3 giugno 2013 è inserita in un’integrazione del 21 dicembre 2012 priva di rilievo decisorio e comunque non idonea a giustificare l’imposizione odierna dei test sulle matrici di riporto.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

A norma dell’art. 252, comma 4, del decreto legislativo n. 152/2006, “ La procedura di bonifica di cui all’articolo 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio sentito il Ministero dello sviluppo economico. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio si avvale per l’istruttoria tecnica del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) e dell’Istituto superiore di sanità nonché di altri soggetti qualificati pubblici o privati ”.

Nel procedimento di bonifica ex art. 252 del decreto legislativo n. 152/2006, pertanto, la competenza decisoria è attribuita al Ministero, il quale opera tramite conferenza di servizi e si avvale per l’istruttoria tecnica del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente.

La relazione tecnica dell’SP, gravata nel presente processo, quindi, costituisce atto endoprocedimentale di carattere istruttorio, non immediatamente impugnabile, che dovrà (eventualmente) essere recepito dal Ministero competente all’adozione del provvedimento conclusivo e che, in assenza di previsione normativa in tal senso, non può ritenersi vincolante, ossia tale da condizionare il provvedimento finale senza che l’Amministrazione procedente possa discostarsi dal suo contenuto.

Il parere non vincolante, invero, avendo carattere di manifestazione di giudizio, non presenta aspetti di autonoma lesività e non è autonomamente impugnabile (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 marzo 2022, n. 1621).

Rilevano, inoltre, le seguenti circostanze: a) gli atti impugnati esprimono valutazioni tecniche e contemplano prescrizioni, ma non approvano né respingono l’analisi di rischio sito-specifica per la matrice acque sotterranee; b) il Ministero competente per l’adozione del provvedimento conclusivo ha – successivamente all’acquisizione dell’atto tecnico in questa sede impugnato – proseguito l’istruttoria, sollecitando ARPA ad esprimere il proprio parere in merito alle osservazioni presentate dalla ricorrente con nota del 6 dicembre 2024, con la conseguenza che il procedimento non può ritenersi, neppure sostanzialmente, concluso; c) invero, come esplicitato nell’atto impugnato, l’istruttoria condotta da SP “ è stata oggetto di confronto come SNPA, Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente, con ARPA Sicilia che provvederà, in relazione alle proprie competenze e specificità, a trasmettere apposito contributo da intendersi complementare a quello qui espresso ”, sicché lo stesso parere reso da SP dovrà essere integrato dal contributo di competenza dell’ARPA; d) anche la ricorrente ha ulteriormente partecipato al procedimento, ancora in itinere , formulando osservazioni in merito al gravato parere dell’SP, con nota che è stata ricevuta dal Ministero in data 18 aprile 2025; e) non risulta che la fase di analisi del rischio specifico per il suolo sia stata formalmente riaperta, dovendosi, quindi, escludere una regressione del procedimento; f) l’atto impugnato non comporta alcun definitivo arresto procedimentale, ma si limita ad indicare la necessità di ulteriori adempimenti istruttori per la rielaborazione dell’analisi di rischio per la matrice acque sotterranee; g) una lesione concreta dell’interesse legittimo vantato dalla ricorrente può derivare soltanto dalla determinazione conclusiva del Ministero in ordine all’approvazione dell’analisi di rischio sito-specifica e del progetto di bonifica delle acque sotterranee.

Ne deriva l’inammissibilità del ricorso.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti tenuto conto della particolarità della vicenda e della definizione in rito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN BU, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

IN CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN CO	AN BU

IL SEGRETARIO