Pubblicato il 13/04/2026

N. 00708/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03750/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3750 del 2025, proposto da
Società AM UM s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Buffoni, Andrea Cardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montignoso, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Blue Beach S.p.A., non costituita in giudizio;
Bagno Belmare di IL e VE & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione n. 729 del 17.10.2025, con cui veniva disposta la sospensione del procedimento di affidamento della concessione demaniale marittima con finalità turistico-ricreativa di cui è concessionaria uscente la società Belmare di IL e VE & c s.n.c., e notificata in data 20.10.2025;

- di ogni altro atto alla stessa presupposto e conseguente, compresa, in particolare, la deliberazione della Giunta comunale n. 255 del 30.12.2024, avente ad oggetto “ Atto di disciplina contenente le regole ed i criteri per orientare ed indirizzare i competenti Uffici Comunali all'adozione degli avvisi per le procedure comparative ad evidenza pubblica finalizzate al rilascio delle nuove concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative del Comune di Montignoso ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montignoso e della Bagno Belmare di IL e VE & C. s.n.c.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il dott. NI CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione n. 255 del 30 dicembre 2024 la Giunta del Comune di Montignoso ha approvato l’ “ Atto di disciplina contenente le regole ed i criteri per orientare ed indirizzare i competenti Uffici Comunali all’adozione degli avvisi per le procedure comparative ad evidenza pubblica finalizzate al rilascio delle nuove concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative del Comune di Montignoso, Indirizzi e criteri per il rilascio di atto formale ai sensi della LRT 31/2016 e dell’art. 03, comma 4bis, DL n. 400/1993, convertito in Legge, con modificazioni, da L. n. 494/1993 ”. Contestualmente la Giunta ha deliberato “ ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 3, comma 1, L. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, convertito, con modificazioni, in Legge n. 166/2024, di estendere l’efficacia delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative in essere fino al 30 settembre 2027, per consentire di avviare, entro e non oltre il 30 marzo 2027, le procedure ad evidenza pubblica per il rilascio delle medesime …”.

Con determinazione dirigenziale n. 1018 del 31 dicembre 2024 avente ad oggetto: “ Concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative. Estensione efficacia al 30 settembre 2027- Approvazione criteri per le procedure comparative ad evidenza pubblica atte al rilascio di nuove concessioni nel Comune di Montignoso e per il rilascio di atti formali ai sensi della LRT 31/2016 e dell'art. 03, comma 4bis, DL n. 400/1993, convertito in Legge, con modificazioni, da L. n. 494/1993 ”, sono state approvate le regole ed i criteri contenuti nella Deliberazione G.M. n. 255/2024 ed è stata estesa al 30 settembre 2027 l'efficacia di varie concessioni demaniali marittime esistenti sul Comune di Montignoso per finalità turistico-ricreative, tra le quali la concessione demaniale marittima oggetto di causa, n. 1 del 5 maggio 2005.

Con istanza iscritta al protocollo comunale n. 3969 del 24 febbraio 2025 la Bagno Belmare di IL e VE s.n.c., titolare della concessione demaniale marittima n. 1 del 5 maggio 2005, avente per scopo il mantenimento di uno stabilimento balneare denominato “Bagno Belmare”, sito in Montignoso, Viale VI Novembre n. 32, della superficie complessiva di mq. 13.586,41, ha richiesto il rilascio per “atto formale” di una concessione ventennale, ai sensi dell’art. 3, comma 4 bis, D.L. 5 ottobre 1993 n. 400, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993 n. 494, dell’art. 3, Legge Regionale Toscana n. 31/2016 e s.m.i. e dell’art. 9 del Reg. C.N. .

La predetta istanza è stata pubblicata, ai sensi dell'art. 18 del Regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione per un periodo di trenta giorni consecutivi a decorrere dal 23 aprile 2025 e fino al 23 maggio 2025, sul BURT, sull’Albo Pretorio online del Comune di Montignoso e sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (G.U.U.E.).

Hanno presentato domanda concorrente sia la società AM UM s.r.l. (in data 1° settembre 2025), sia la società Blue Beach s.p.a. .

Con determinazione dirigenziale n. 729 del 17 ottobre 2025, il Responsabile del servizio ha disposto la sospensione della procedura ad evidenza pubblica, in applicazione del punto 6.7., secondo capoverso, della Deliberazione G.C. n. 255/2024 in base al quale “ nel caso di presentazione di domande concorrenti, il procedimento, prima dell’avvio della fase comparativa, viene sospeso fino alla data di approvazione da parte del MIT, di concerto con il MEF, dei criteri per la determinazione dell’indennizzo da corrispondere ai concessionari uscenti da parte degli eventuali concessionari subentranti ”.

In particolare, il dirigente comunale ha sospeso del procedimento “ fino alla data di approvazione, da parte del MIT, di concerto con il MEF, del decreto di cui all’art. 4, comma 9, L. n. 118/2022, novellato dall’art. 1, D.L. n. 131/2024, convertito, con modificazioni, in L. n. 166/2024, decreto delegato a fissare i criteri per la determinazione dell’indennizzo da corrispondere ai concessionari uscenti da parte degli eventuali concessionari subentranti e, comunque, non oltre il 31 marzo 2027, data ultima prevista per l’avvio delle procedure comparative ad evidenza pubblica, in conformità a quanto disposto dall’art. 3, comma 1, L. n. 118/2022, convertito, con modificazioni, in L. n. 166/2024 ”.

Con il ricorso ora in decisione, notificato il 18 dicembre 2025 e depositato il 23 dicembre 2025, la società AM UM ha impugnato la determinazione n. 729 del 17 ottobre 2025 e “ ogni altro atto alla stessa presupposto e conseguente, compresa, in particolare, la deliberazione della Giunta comunale n. 255 del 30 dicembre 2024 ”.

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo, la AM UM ha dedotto la “ violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12, par. 1 e 2 della Direttiva 2006/123/CE, come interpretati dalle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 14 luglio 2016, in C-458/14, Promoimpresa, e 20 aprile 2023, in C- 348/22 ”; contestando la decisione del Comune di estendere l’efficacia delle concessioni al 30 settembre 2027 e contemporaneamente di sospendere - fino all’adozione della norma ministeriale sui criteri relativi all’indennizzo - lo specifico procedimento di rilascio per atto formale della concessione relativa allo stabilimento balneare Belmare. Infatti, la mancata adozione del decreto ministeriale sui criteri di indennizzo non giustificherebbe, secondo la ricorrente, il mancato avvio della procedura di affidamento, il quale verrebbe in tal modo differito in modo indeterminato. In sintesi, gli atti impugnati si porrebbero in contrasto col diritto dell’Unione Europea, in quanto perpetuerebbero di fatto il regime di proroga automatica delle concessioni demaniali, ostacolando la concorrenza nel relativo settore.

Con il secondo motivo la ricorrente ha lamentato la “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, co.1 e 2 e dell’art. 4, co. 1, 2 e 9 della l. n. 118 del 2022, così come modificata dal d.l. n. 131 del 2024, convertito con modificazioni dalla l. n. 166 del 2024 ”. In particolare, si configurerebbe la violazione dell’art. 4, co. 9, l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. 131/2024, convertito con modificazioni dalla l. n. 166/2024, laddove si stabilisce che la mancanza del c.d. Decreto indennizzi non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento.

Col terzo motivo si è dedotta la “ Violazione dell’art. 3, l n. 241 del 1990 ed eccesso di potere, particolarmente il profilo dell’insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione e dello sviamento di potere ”, in quanto la circostanza che non sia stato adottato il decreto ministeriale deputato alla definizione dei criteri per la quantificazione dell’indennizzo da rilasciare al concessionario uscente, non sarebbe sufficiente a motivare legittimamente la sospensione della procedura selettiva.

Infine, con il quarto motivo la ricorrente ha lamentato la “ Violazione del principio di proporzionalità ” in quanto l’indennizzo potrebbe essere determinato in coda alla gara, prima dell’aggiudicazione o della sottoscrizione del contratto con l’eventuale nuovo concessionario.

Si è costituito il Comune di Montignoso eccependo l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili, ovvero: a) per mancata impugnazione della D.D. n. 1018 del 31 dicembre 2024; b) per genericità dell’impugnazione dell’intera D.G.C. n. 255 del 2024, proposta senza specificazione del fatto che l’impugnazione avrebbe ad oggetto soltanto il punto 6.7. della D.G.C. n. 255 del 2024, che prevede la sospensione del procedimento in caso di presentazione di domande concorrenti; c) per tardività dell’impugnazione della deliberazione della Giunta comunale n. 255 del 2024 avente effetti immediatamente lesivi; d) per intervenuta acquiescenza alla disciplina del procedimento stabilita da quest’ultima delibera di Giunta. La difesa del Comune ha comunque argomentato in ordine all’infondatezza in fatto e in diritto del ricorso, evidenziando, fra l’altro, come l’amministrazione si fosse adoperata al meglio al fine di rendere possibile l’espletamento delle procedure ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi eurounionali di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione, di parità di trattamento e di concorrenza. In particolare, l’amministrazione si sarebbe trovata nella necessità di prevedere e poi disporre la sospensione del procedimento in oggetto - per un periodo di tempo, comunque, specificamente predeterminato (fino a marzo 2027) - non potendo essa dare avvio alla vera e propria fase comparativa, imposta dalla presenza di domande concorrenti, prima della determinazione del valore dell’indennizzo spettante al concessionario (eventualmente) uscente, andando questo a costituire la base per un possibile rialzo da formulare in sede di offerta. Né il Comune avrebbe potuto stabilire tali criteri indennitari in autonomia, stante, da una parte, l’estrema incertezza che caratterizzerebbe la materia, e dall’altra, l’elevata probabilità d’innescare un ulteriore contenzioso giudiziario.

Si è anche costituita, in qualità di controinteressata, la Società Bagno Belmare di IL e VE & C. s.n.c., sostenendo la correttezza dell’operato del Comune, il quale, secondo la medesima controinteressata, in base ai principi eurounitari oltre che in base alla specifica disciplina della procedura, non avrebbe potuto che sospendere la procedura comparativa in attesa di un atto statale di recepimento dell’art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 e s.m.i. (c.d. Decreto indennizzi).

La controinteressata ha anch’essa eccepito l’intervenuta acquiescenza, da parte della AM UM, la quale avrebbe partecipato alla procedura di gara senza riserva alcuna, nonché la tardività dell’impugnazione della D.G.C. n. 255/2024.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza del 26 marzo 2026, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, quanto alle eccezioni d’inammissibilità del ricorso formulate dalle difese del Comune e della controinteressata, il ricorso è da ritenersi inammissibile nella parte in cui sembra diretto a contestare anche la decisione del Comune di estendere l’efficacia delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative in essere fino al 30 settembre 2027, la quale è stata disposta in applicazione della disciplina introdotta dal d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni nella legge n. 166/2024, “ per consentire di avviare, entro e non oltre il 30 marzo 2027, le procedure ad evidenza pubblica ”.

La ricorrente non ha infatti impugnato la determinazione dirigenziale n. 1018 del 31 dicembre 2024 a mezzo della quale è stata estesa al 30 settembre 2027 l’efficacia di varie concessioni demaniali marittime esistenti sul Comune di Montignoso per finalità turistico-ricreative, tra le quali viene espressamente indicata la concessione demaniale marittima n. 1 del 5 maggio 2005, oggetto di causa.

A tal proposito va infatti rammentato che la formula contenuta nell'epigrafe del ricorso, con cui si estende l'impugnazione anche agli atti presupposti, connessi e conseguenti, costituisce una clausola di mero stile e, come tale, è del tutto inconferente (si veda T.a.r. Toscana, sez. I, 31 luglio 2025, n. 1433).

Né si può ritenere la determinazione dirigenziale n. 1018 del 31 dicembre 2024 “meramente confermativa” della delibera della Giunta n. 255 del 30 dicembre 2024, come sostenuto dalla ricorrente, essendo la determina dirigenziale un autonomo atto esecutivo dell’atto d’indirizzo adottato dall’organo politico, tant’è che solo nell’atto dirigenziale vi è l’indicazione specifica delle concessioni che beneficiano della proroga ex lege . Peraltro, a prescindere dal fatto che in alcuna parte del ricorso viene chiesto l’annullamento della delibera di Giunta nella parte in cui dispone la proroga delle concessioni comunali al 2027, comunque tale eventuale annullamento non potrebbe avere effetti caducanti sulla determina dirigenziale, la quale ultima trova diretto fondamento anche nella legge n. 166 del 2024 e non necessariamente e unicamente nella delibera di Giunta.

2. Quanto invece alla contestazione della sospensione del procedimento di affidamento della concessione in oggetto, osserva il Collegio che essa è stata disposta con la determina dirigenziale n. 729 del 17 ottobre 2025, in applicazione del punto 6.7. della D.G.C. n. 255/2024, che appunto prevede - nell’ambito del particolare procedimento di rilascio delle concessioni c.d. per atto formale - la necessaria sospensione del procedimento in caso di presentazione di domande concorrenti.

2.1. Al riguardo, le eccezioni d’inammissibilità di tale parte del ricorso formulate dalle difese delle parti resistente e controinteressata sono da ritenersi infondate.

In primo luogo, infatti, pur se non vi è una specificazione nella domanda di annullamento nel senso che essa riguarderebbe la delibera di Giunta nella parte in cui si prevede la sospensione obbligatoria del procedimento, tuttavia dal testo del ricorso si comprende che l’interesse della ricorrente si concentra su tale parte della delibera e in particolare sul punto 6.7 della stessa.

In secondo luogo, relativamente al profilo della tempestività, il Collegio ritiene che la ricorrente non poteva avere un interesse attuale e concreto ad impugnare ( in parte qua ) la delibera di Giunta sin dal momento della pubblicazione dell’avviso relativo alla domanda della società Belmare di rilascio di una nuova concessione, avviso pubblicato dal 23 aprile al 23 maggio 2025, potendo la stessa confidare nel fatto che, nelle more della procedura e prima dell’adozione dell’atto applicativo della norma regolamentare sulla sospensione obbligatoria fissata dalla delibera di Giunta n. 255 del 2024, potesse intervenire l’approvazione dei decreti ministeriali recanti i criteri per la determinazione degli indennizzi. Invero tale sopravvenienza costituiva un evento futuro, la cui verificazione (incerta solo nel quando) avrebbe determinato l’assenza delle condizioni per sospendere il procedimento di gara.

Pertanto l’effetto lesivo della deliberazione di Giunta n. 255 del 2024 non era immediatamente percepibile per la ricorrente al momento della partecipazione alla gara.

D’altro canto, la disciplina regolamentare stabilita nella delibera di Giunta, in quanto nettamente contrastante con norme imperative come si dirà meglio appresso, anche se non tempestivamente impugnata potrebbe comunque essere disapplicata da questo Tribunale, prevedendosi all’art. 4, co. 9, della legge n. 118/2022 che “ la mancata adozione del decreto di cui al primo periodo del presente comma non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2 ”.

Né infine, per le ragioni sopra illustrate, può dirsi che la ricorrente abbia posto in essere un comportamento inequivocabilmente acquiescente nei confronti della detta disciplina di gara, non manifestandosi sin da subito come inevitabile l’ipotesi della sospensione del procedimento.

2.2. Ne deriva che sussiste l’interesse della ricorrente all’annullamento del provvedimento di sospensione della procedura di gara, che comporterebbe comunque l’obbligo per il Comune di provvedere autonomamente a determinare l’indennizzo spettante al concessionario uscente e di portare a termine la procedura nelle more del periodo di proroga della concessione disposto fino al settembre 2027.

3. Nel merito tale pretesa della ricorrente è meritevole di accoglimento, essendo previsto espressamente dalla legge che la mancata adozione del decreto ministeriale volto a delineare i parametri e i criteri per la quantificazione dell’eventuale indennizzo previsto a carico del concessionario subentrante “ non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2 ” (cfr. art. 4, comma 9, legge n. 118 del 2022).

3.1. Nella fattispecie è vero che formalmente una prima fase della procedura ad evidenza pubblica è stata già avviata, mentre mancherebbe la fase propriamente comparativa che dovrebbe essere preceduta dalla pubblicazione di un bando; resta tuttavia che la ratio della norma sopra citata è evidentemente quella di evitare anche sospensioni o rinvii della procedura giustificati con la necessità di attendere la pubblicazione dei suddetti atti ministeriali.

La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire che la necessità di attendere l’emanazione dei criteri ministeriali, previsti dalla legge per la determinazione e quantificazione degli indennizzi, non può costituire valido motivo per rinviare l’indizione delle procedure selettive (T.a.r. Liguria, I sez., n. 112/2026; T.a.r. Toscana, IV sez., 1878/2025; Cons. Stato, sez. VII, n. 2907/2025) e dunque a maggior ragione tale medesima circostanza non potrebbe giustificare la sospensione di una gara già avviata.

3.2. Peraltro, l’art. 4 della legge n. 118 del 2022, come novellato dall’art. 1, comma 1, lettera b), del d.l. n. 131 del 2024, disciplina direttamente la procedura di affidamento delle concessioni (senza fare più ricorso allo strumento della delega) stabilendo in particolare: i termini per l’avvio delle procedure (commi 2 e 3); i contenuti del bando di gara (comma 4); i criteri di aggiudicazione che l’ente concedente deve applicare (comma 6); nonché il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo, posto a carico del subentrante, corrispondente al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, compresi quelli effettuati in occasione di eventi calamitosi, al netto di ogni misura pubblica di sovvenzione eventualmente percepita e non rimborsata, nonché pari a quanto necessario per garantire al concessionario uscente un'equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni, quest’ultima “ stabilita sulla base di criteri previsti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 31 marzo 2025 ” (comma 9). Al riguardo si prevede in particolare, al medesimo comma 9, che: “ Il valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati e di quanto necessario a garantire un'equa remunerazione, ai sensi del primo periodo, è determinato con perizia acquisita dall'ente concedente prima della pubblicazione del bando di gara, rilasciata in forma asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilità da parte di un professionista ovvero di un collegio di professionisti nominati dal medesimo ente concedente tra cinque nominativi indicati dal Presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili. Le spese della perizia di cui al secondo periodo sono a carico del concessionario uscente ”.

3.3. Dalla lettura di tali norme si può quindi ricavare che anche in mancanza dei criteri ministeriali relativi all’equa remunerazione, dovendosi comunque dar corso al procedimento, essa possa e debba essere stabilita caso per caso dal Comune con l’ausilio di professionisti all’uopo incaricati; tanto più che nel caso di specie la concessione oggetto di causa non sembra presentare specifici tratti distintivi tali da rendere particolarmente difficoltosi il calcolo degli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni (ammesso che questi vi siano stati) e la relativa determinazione di una remunerazione “equa”.

La determinazione dell’indennizzo corrispondente al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, invece, sulla base della lettera della norma, non rientra nell’oggetto dell’adottando decreto ministeriale e dunque dovrebbe comunque essere operata dal Comune in via autonoma (sempre ammesso che in concreto e in via prospettica, al termine della concessione in oggetto, vi siano degli investimenti ancora da ammortizzare).

4. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei sensi e nei limiti sopra indicati, disponendo l’annullamento della determina di sospensione del procedimento n. 729 del 17 ottobre 2025, con conseguente obbligo del Comune di Montignoso di provvedere autonomamente a determinare l’indennizzo spettante al concessionario uscente (in base all’art. 4, comma 9, della legge n. 118 del 2022) e di portare a termine la procedura nelle more del periodo di proroga della concessione.

5. Le spese di lite possono rimanere integralmente compensate fra le parti tenuto conto dell’incertezza del quadro normativo di riferimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determina di sospensione del procedimento n. 729 del 17 ottobre 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD GI, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

NI CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI CI	RD GI

IL SEGRETARIO